Место, роль и перспективы развития МВД России и Федеральной миграционной службы

Государственное управление миграционной сферой рассматривается в широком и узком смысле слова.

К государственному управлению в широком смысле слова следует подходить как к управлению сферой миграционной политики правомочными органами государства и всеми ветвями власти (прерогатива деятельности МВД России); в узком смысле слова — как к деятельности федерального органа исполнительной власти, ФМС, а также территориальных органов субъектов РФ по непосредственному регулированию миграционных процессов. Изложенный подход к государственному управлению миграционной деятельностью отражает определяющее место, роль и значимость органов исполнительной власти, непосредственно осуществляющих общее руководство сферой миграции через совокупность соответствующих органов, организаций, объединений, учреждений, а также оказывающих управляющее воздействие на неправительственные и общественные объединения.

Отсюда в качестве субъектов государственного управления МС РФ выступают государственные органы и должностные лица, наделенные соответствующими государственно-властными полномочиями. Управляющее воздействие субъектов государственного управления на объекты — учреждения, организации, объединения, участников миграционных процессов (граждан), не имеющих властных полномочий осуществляется в форме исполнительно-распорядительной деятельности.

Учитывая формирующее значение для современной и перспективной миграционной деятельности руководящих норм и правил, выделим принципы государственного управления миграционной системой РФ. Заметим, что государственному управлению миграцией присущи следующие основные черты: организующая деятельность федерального органа исполнительной власти, ФМС, исполнительнораспорядительного характера; исполнительная деятельность территориальных органов субъектов РФ в процессе повседневного и непосредственного руководства выполнением текущих и перспективных миграционных задач, а также подзаконная деятельность, осуществляемая при верховенстве закона, вторичная по отношению к законодательной деятельности.

Следовательно, и принципы государственного управления как основополагающие начала, руководящие установки, определяющие правила осуществления миграционной деятельности и ее организации в РФ, должны отражать наиболее существенные условия управления миграционной системой РФ. Так как доминирующими являются социально-экономические и организационно-правовые условия управления, то и принципы, очевидно, должны быть ориентированы на эффективное регулирование миграционных процессов в социально-правовой и организационно-правовой сферах.

Тогда в качестве общих принципов регулирования социалъно- правовой сферы миграционной деятельности в РФ правомерно выделить следующие[1]:

  • объективность управления, предполагающая соответствие управления миграционными процессами объективным закономерностям их развития, учет реальных возможностей и действительного состояния объекта управления в процессе принятия органами исполнительной власти управленческих решений в миграционной сфере, исключение субъективного подхода к процессу управления миграционной системой РФ;
  • законность и дисциплина в управлении — закон обязателен для всех и до тех пор, пока он не изменен полномочным органом, все участники миграционных процессов (должностные лица государственных органов, организаций и учреждений, неправительственных и общественных организаций, российские и иностранные граждане) обязаны строго его соблюдать;
  • конкретность управления, означающаяся, что в процессе каждого единичного управляемого миграционного цикла необходимо строго учитывать конкретно складывающуюся миграционную ситуацию;
  • сочетание централизации и децентрализации управления, предполагающее разграничение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления;
  • участие граждан в управлении миграцией, соответствующее конституционным нормам[2] (участие в управлении делами государства, избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления; обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления; проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования; создавать профессиональные союзы для защиты интересов мигрантов; знакомиться в органах государственной власти с документами и материалами, затрагивающими права и свободы граждан в миграционной сфере);
  • эффективность управления, заключающаяся в урегулировании миграционных процессов с наименьшими затратами сил, средств и времени.

К основным организационно-правовым принципам, упорядочивающим пространственно-временные параметры функционирования миграционной системы РФ, относятся:

  • ведомственный принцип, преобладающий для административно-правового регулирования миграционной системы РФ органами исполнительной власти и означающий, что каждый объект миграционной сферы вне зависимости от его территориального размещения, управляется полномочным федеральным органом через территориальные органы субъектов РФ и подчиненные им органы на местах;
  • территориальный принцип, влияющий на формирование аппарата исполнительной власти на территориальной основе и позволяющий обеспечивать комплексное регулирование миграционных процессов на конкретной территории (в федеральном округе, субъекте РФ, республике, крае, области);
  • линейный принцип, означающий, что каждый руководитель в пределах своей компетенции обладает в отношении своих подчиненных всеми правами и функциями управления и применяющийся, как правило, при организации территориальных органов и их подразделений для относительно несложной и не специализированной работы;
  • функциональный принцип, применяющийся в сложных структурах исполнительной власти, руководитель которых не в состоянии единолично реализовать все функции органа (научную, кадровую, финансовую и др.), а также специальных органах исполнительной власти, осуществляющих общие межведомственные функции управления (информатизация, стандартизация);
  • принцип двойного подчинения, позволяющий сочетать централизацию и децентрализацию руководства миграционной системой РФ с учетом особенностей субъектов РФ и местных условий функционирования органов исполнительной власти;
  • принцип распределения полномочий, распространяющийся на правоотношения субъектов исполнительной власти в миграционной деятельности, предполагающий юридическое закрепление задач, прав и обязанностей за каждым органом, должностным лицом и персоналом миграционной системы.

Принципиально значимы для правового регулирования миграционной системы РФ, давно устоявшиеся в практике управления: ответственность субъектов исполнительной деятельности за конкретные результаты своей работы; сочетание форм единоначалия и коллегиальности руководства с целью эффективного урегулирования миграционных процессов.

Кроме того, изучение миграционного процесса в субъектах РФ и обобщение накопленного опыта, анализ результатов деятельности Межведомственной рабочей группы (МРГ), Правительственной комиссии по миграционной политике свидетельствуют о наличии научных принципов и теорий миграции населения, включающие 17 научных подходов в изучении миграции населения и 45 научных направлений.

С учетом изложенного функционирование миграционной системы РФ основывается на собственных принципах, заключенных в следующие положения:

  • • принцип адаптивности — определяет возможности и способности некоторой части органов, организаций и учреждений, составляющих миграционную систему, преобразовываться под воздействием внешних и внутренних факторов в функциональные структуры (модули) адаптивного типа;
  • • принцип адекватности — определяет необходимый и достаточный набор элементов структуры миграционной системы, соответствующей социально-экономической, географической и демографической обстановке, потребностям федеральных органов исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ;
  • • принцип интеграции — позволяет методами вертикальной и горизонтальной интеграции применять перспективные модели миграционной системы, ее подсистем и элементов для повышения эффективности их функционирования на основе компетентности и квалифицированности руководства и персонала, достаточности финансово-экономических ресурсов, применения передовых моделей и технологий;
  • • принцип целостности — определяет наличие в миграционной системе в реально складывающихся в РФ условиях достаточно полного набора функций для правового регулирования миграционных процессов при соблюдении принципиальной несводимости свойств составных частей системы к свойству системы и невыводимости их из него;
  • • принцип экономичности — предусматривает оптимизацию подсистем и элементов миграционной системы для сбалансированного функционирования органов, организаций и учреждений в системе федеральных органов власти, целевое расходование выделяемых ФМС бюджетных средств, обеспечение контроля их экономного использования.

Выделение собственно системных принципов функционирования миграционной системы дает основание для расширения точки зрения по проблеме соотношения исполнительной, законодательной и судебной властей в системе государственного управления миграционной системой РФ. Проблемы соотношения государственного управления исследовались А.П. Алехиным, А.П. Кореневым и др. Обобщение их выводов позволяет сделать заключение о том, что органы государственного управления по существу, являются органами исполнительной власти.

Вместе с тем управление по отдельным вопросам регулирования миграционной деятельности осуществляется всеми ветвями власти.

При этом аппарат государственного управления создает единую основу, устойчивость и порядок в функционировании всех ветвей власти, способствуя пониманию миграционной деятельности каждой из ветвей государственной власти.

Анализ организационно-правовых основ структурно-функционального преобразования правоотношений в миграционной системе РФ в 2000—2004 гг. на уровне ФМС и территориальных органов субъектов РФ показал, что эффективность функционирования реформируемых структур тем выше, чем более разработанным к началу их деятельности является миграционное законодательство.

Следовательно, законодательная власть в интересах миграционной системы должна отражать превентивное управляющее воздействие посредством подготовки и принятия законов, упреждающих (предваряющих) деятельность органов исполнительной власти и позволяющих более полно руководствоваться выделенными социально-правовыми и организационно- правовыми принципами. Так, для осуществления контроля деятельности органов исполнительной власти в миграционной системе превентивными являются положения ст. 101, 103, 114 Конституции РФ.

Место, роль и значение исполнительной власти проявляется в организации практической реализации превентивных законов, в основном, федерально-конституционного уровня, а также в проецировании (инициировании) нормативных правовых актов в условиях реально происходящих в стране и за ее пределами миграционных процессов. Тем самым исполнительная власть приобретает исполнительно-распорядительный характер и достигает своих целей наделением компетентных органов необходимыми юридическими властными полномочиями.

С учетом изложенного предназначение судебной власти в интересах миграционной системы заключается в реализации функций судопроизводства (конституционного, гражданского, административного и уголовного), а также контроля законности в деятельности субъектов административно-правовых отношений (органов исполнительной власти, руководящего состава и персонала сферы миграции).

В целом соотношение исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти в системе государственного управления миграционной системой РФ показало, что непременным атрибутом государственно-властного механизма, построенного на началах распределения властей, является исполнительная власть. Во-первых, первоначально она создает условия для осуществления превентивной функции органами законодательной власти, в последующем она, как правило, инициирует изменения в действующее миграционное законодательство; во-вторых, она реализует собственные исполнительно-распорядительные функции; в-третьих, она способствует реализации судебной властью функций судопроизводства и сама выступает объектом управляющего судебного воздействия.

В этой связи исполнительная власть универсальна, выражаясь в деятельности субъектов миграционных отношений, наделенных правомочиями и исполнительной компетенцией в миграционной сфере. Субъекты представлены в государственно-властном механизме РФ федеральными органами исполнительной власти (ФМС), органами исполнительной власти субъектов РФ (территориальными органами) и местного самоуправления.

При этом действия субъектов в миграционной сфере распространяются на отношения власти с гражданами; социальную и правоохранительную деятельность; международные, всероссийские, межведомственные общественные отношения; отношения с органами, учреждениями, организациями, объединениями; личные, общественные и государственные интересы.

Отсюда исполнительная власть обнаруживает присущие ей характерные признаки: универсальный характер (существует непрерывно для всех субъектов — участников миграционных процессов); принудительный характер (силовые и единолично осуществляемые меры управляющего воздействия); предметность (наличие информационно-правовых, организационно-технических ресурсов); организующий характер (упорядочивает миграционную сферу деятельности государства и его субъектов).

Таким образом, исследование миграции в качестве объекта управления способствует выводу о том, что целью миграционной деятельности в РФ является создание благоприятных условий, способствующих реализации интересов личности, общества и государства, при соблюдении прав и свобод граждан для свободного передвижения по территории России, а также урегулирование миграционных процессов нормами миграционного законодательства, прежде всего, нормами административного права.

Под миграционной системой РФ понимается совокупность управляющих, правовых, информационных и обеспечивающих средств и персонала органов, организаций и учреждений, функционирующих с целью проектирования и территориального перемещения людей, обусловленного его государственным регулированием, реализацией личных и общественных интересов и, как правило, влекущего приобретение ими нового правового статуса.

Это определение позволяет по определенному основанию: компонентному, структурному или функциональному осуществить переход к четко обозначенным контурам составных частей миграционной системы — ее подсистемам.

В самом деле, федеральные программы в области миграционной политики являются продуктом совместной деятельности органов управления; правовых, информационных и обеспечивающих структур. Кроме того, в соответствии с целью функционирования миграционной системы можно перейти к определению функционального предназначения составляющих ее подсистем. Тогда в подсистеме управления регулирование миграционных процессов является прерогативой деятельности исполнительной ветви власти, регулирующей вертикальные правоотношения субъектов: Президента РФ, Правительства РФ, МВД РФ, ФМС, территориальных органов субъектов РФ, МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ.

При этом вертикальные правоотношения в миграционной системе присущи подсистемам:

  • международной — МОМ, УВКБ ООН, МОТ и др.; федеральной — Президент РФ, Правительство РФ, МВД РФ, ФМС. Основное функциональное предназначение федеральной подсистемы состоит в государственном управлении миграционной политикой, разработке и утверждении Федеральных программ и других проектов для регулирования миграционных правоотношений в интересах роста численности населения и трудовых ресурсов, реализации интеллектуального и трудового потенциала мигрантов при соблюдении принципов национальной безопасности России;
  • региональной — МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ. Основное функциональное предназначение региональной подсистемы состоит в формировании региональной миграционной политики в соответствии с федеральной миграционной политикой, с учетом особенностей региональной миграционной обстановки для эффективного экономического и демографического развития субъектов РФ;
  • ведомственной — управления и отделы ФМС, ее территориальные органы и представительства ФМС по делам миграции за рубежом. Компетенция ведомственной подсистемы состоит в формировании ведомственных стандартов в административно-правовой, информационно-правовой и обеспечивающей областях миграционной деятельности для реализации международной, федеральной и региональной политики в интересах эффективного функционирования миграционной системы РФ;
  • местного самоуправления — городские и районные отделы внутренних дел. Основное функциональное предназначение местной подсистемы состоит в контроле соблюдения мигрантами установленных правовых норм поведения; предупреждение правонарушений среди участников миграционного процесса, регулирование миграционной деятельности в своей территориальной зоне.

Горизонтальные правоотношения образуют подсистемы: федеральная — Главное государственно-правовое управление при Президенте РФ, Главное правовое управление МВД; региональная — правовые подразделения территориальных органов субъектов РФ; ведомственная — Управление правового обеспечения и международного сотрудничества ФМС.

На основе вышеизложенного, под управлением миграционной системой РФ понимается составная часть управления системой федеральных органов исполнительной власти, целенаправленное воздействие на нее президентской власти в интересах обеспечения эффективного функционирования миграционной системы в любых миграционных условиях, включая период действия чрезвычайного положения (ЧС).

Следовательно, внутри миграционной системы выражены вертикальные правоотношения, которые образуют федеральные, региональные, ведомственные и местные органы управления. Горизонтальные правоотношения складываются между органами управления правовой, информационной и обеспечивающей деятельностью миграционной системы, соответствующими управлениями МВД России и ФМС, других федеральных органов исполнительной власти.

МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции. Руководство деятельностью МВД России осуществляет Президент Российской Федерации. МВД России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной ему ФМС.

Компетенция МВД России в установленной сфере деятельности распространяется на решение следующих основных задач:

  • • разработка общей стратегии государственной политики;
  • • совершенствование нормативно-правового регулирования;
  • • обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина;
  • • организация в пределах своих полномочий предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений;
  • • обеспечение охраны общественного порядка;
  • • обеспечение безопасности дорожного движения;
  • • организация и осуществление государственного контроля за оборотом оружия;
  • • организация государственной охраны имущества и организаций;
  • • управление органами внутренних дел и внутренними войсками, организация их деятельности.

Полномочия МВД России определяются 37 положениями, среди которых применительно к миграционной системе РФ, выделяются:

  • • формирование на основе анализа и прогнозирования состояния правопорядка, общественной безопасности и миграционных процессов основных направлений государственной политики;
  • • разрабатывает меры по совершенствованию деятельности ФМС;
  • • контролирует и координирует деятельность ФМС по мобилизационной подготовке и мобилизации;
  • • участвует в повышении устойчивости работы ФМС в условиях военного времени, при возникновении чрезвычайных ситуаций в мирное время;
  • • принимает участие в разработке и реализации программы кадрового обеспечения, а также в осуществлении подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки кадров ФМС;
  • • обеспечивает собственную безопасность в ФМС, участвует в защите сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, в ФМС;
  • • принимает участие в организации и развитии МТБ ФМС;
  • • осуществляет информационно-правовое обеспечение ФМС, ведение баз данных правовой информации;
  • • представляет в Минфин предложения по формированию федерального бюджета и финансированию ФМС;
  • • обеспечивает взаимодействие ОВД и В В с терорганами ФМС.

Вместе с тем МВД России осуществляет свою деятельность во

взаимодействии с другими органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными организациями и объединениями.

Основным органом управления в миграционной системе РФ является ФМС, обеспечивающая целый ряд полномочий (всего — 29) через территориальные органы; МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ, представительства ФМС по делам миграции за рубежом, учреждения непосредственного подчинения ФМС. В структуру Службы входят управления (13) и центры (Слайд).

Компетенция ФМС распространяется на следующие основные задачи:

• производство по делам о гражданстве РФ, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ;

  • • осуществление регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан РФ;
  • • оформление и выдача иностранным гражданами лицам без гражданства документов для въезда, проживания и временного пребывания в РФ;
  • • осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в РФ;
  • • разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;
  • • исполнение законодательства РФ по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;
  • • осуществление контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в РФ и трудоустройства граждан РФ за пределами РФ;
  • • управление терорганами ФМС, ее представительствами за рубежом и иными организациями и подразделениями, созданными для решения возложенных на ФМС задач.

ФМС полномочна в реализации ряда функций: контрольно-надзорная, разрешительная, гражданствоведения и паспортно-визовая, распределительно-расселенческая, разрешительная, лицензирования, поддержки и взаимодействия соотечественников за рубежом, адресно-справочная, приема граждан, квотирования, руководства, совершенствования своей деятельности, материально-техническая, координации, информационная, методологическая, целевого программирования, взаимодействия, сотрудничества, законодательная, экспертная, научно-исследовательская, госзаказчика, финансового распорядительства, безопасности, архивирования, мобилизационная, подготовки (переподготовки) и повышения квалификации.

С точки зрения организационно-практической деятельности функции ФМС можно объединить в следующие группы:

инспекционная — участвует в инспектировании и проверках территориальных органов; МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ, представительств ФМС по делам миграции за рубежом и учреждений, непосредственно подчиненных ФМС, обобщает результаты, вносит предложения по совершенствованию их деятельности, при необходимости по кадровым изменениям;

  • кадровая — участвует в работе по укреплению дисциплины и законности в деятельности территориальных органов; МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ, представительств ФМС по делам миграции за рубежом и учреждений, непосредственно подчиненных ФМС;
  • методическая - проводит совещания, сборы, семинары, участвует в международных мероприятиях по вопросам компетенции ФМС;
  • консультационная — взаимодействует и проводит консультации с российскими и зарубежными общественными организациями, правоохранительными органами по вопросам компетенции ФМС;
  • координационная — координирует деятельность по совершенствованию миграционного законодательства; организует взаимодействие структурных подразделений ФМС, разрабатывает и представляет предложения по совершенствованию системы их правоотношений;
  • образовательная — осуществляет отбор, обучение, расстановку, воспитание, обеспечение правовой и социальной защиты сотрудников органов внутренних дел, федеральных государственных служащих и работников, их профессиональную подготовку (переподготовку), повышение квалификации;
  • политическая — готовит предложения по повышению эффективности участия федеральных органов исполнительной власти в рамках их полномочий в реализации государственной миграционной политики;
  • превентивная — организует и осуществляет совместно с другими структурами МВД меры по противодействию незаконной миграции, обеспечивает в соответствии с законодательством РФ иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;
  • прогностическая — разрабатывает краткосрочные и долговременные прогнозы развития миграционных процессов, проекты программ по их реализации.

Основным субъектом управления миграционной деятельностью МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ является территориальный орган, компетенция которого распространяется на реализацию установленных законодательными и иными нормативными актами РФ: задач и функций МВД РФ в сфере миграционной политики, обязанностей и прав субъектов правоотношений, их ответственности, форм и методов деятельности.

Для эффективного государственного управления миграционной системой РФ требуется: реализация миграционной политики в программах общефедерального и регионального масштабов; урегулирование организационно-правовых основ финансово-экономической деятельности; эффективное функционирование государственных органов, организаций и учреждений, а также негосударственных организаций и объединений; обеспечение реализуемости прав и обязанностей физических и юридических лиц в миграционной сфере государственного управления; государственный контроль и надзор за регулированием миграционных процессов.

  • [1] См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. — М.:Юрид. лит., 1997; Введение в демографию / Под ред. В.А. Ионцева, А.А. Саградова.Изд. второе, испр. и доп. - М.: Экон. фак-т МГУ, ТЕИС, 2003. - С. 302—303;Ravenstein Е. The laws of migration // Journal of the Statistical Society. — 1889 и др.
  • [2] См.: Конституция РФ. — 1993. — Ст. 30—34.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >