СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ РАЗРАБОТКИ ПРОБЛЕМЫ

Анализ нормативно-правовых актов РФ в сфере туризма и российских национальных программ и проектов развития туризма

В настоящее время имеется достаточно большое количество нормативно-правовых актов и иных документов, регулирующих и регламентирующих вопросы качества в сфере туризма. Однако, несмотря на их значительное количество, данную сферу можно охарактеризовать как нестандартизированную и неунифицированную, поскольку отсутствует:

  • • четко прописанный понятийный и категорийный аппарат;
  • • методика оценки качества турпродуктов и туристских услуг;
  • • методика оценки эффективности деятельности субъектов Российской Федерации в сфере туризма;
  • • методика повышения качества в сфере туризма.

Анализ нормативно-правовой базы в сфере туризма, позволивший сформировать представление о состоянии проблемы качества туристских услуг проводился по следующим дифференцированным блокам:

  • • нормативно-правовые акты и прочие документы, регулирующие и регламентирующие качество в сфере туризма;
  • • программы в сфере туризма;
  • • национальные стандарты Российской Федерации в сфере туризма.

Проведенный анализ показал, что на сегодняшний день большинство нормативно-правовых актов и иных документов, регулирующих и регламентирующих качество в сфере туризма, содержат только упоминание о понятии «качество туристского продукта» или «качество туристской услуги» и не включают более детального раскрытия этого понятийного аппарата и описание его сущностно-содержательных характеристик.

Например, в статье 11 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (ред. от 23.06.2014) определены цели стандартизации, среди которых выделено «обеспечение конкурентоспособности и качества продукции (работ, услуг), единства измерений, рационального использования ресурсов, взаимозаменяемости технических средств (машин и оборудования, их составных частей, комплектующих изделий и материалов), технической и информационной совместимости, сопоставимости результатов исследований (испытаний) и измерений, технических и экономико-статистических данных, проведения анализа характеристик продукции (работ, услуг), планирования и осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, добровольного подтверждения соответствия продукции (работ, услуг)» [18]. Тем не менее, сущностно-содержательные характеристики качества туристских услуг отсутствуют.

Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (ред. от 03.05.2012) [19] содержит упоминания про качество в сфере туризма. В статье 10, описывающей особенности реализации туристского продукта, сказано, что «претензии к качеству туристского продукта предъявляются туристом и (или) иным заказчиком туроператору в письменной форме в течение 20 дней со дня окончания действия договора и подлежат рассмотрению в течение 10 дней со дня получения претензий». В статье 17.4 среди существенных нарушений туроператором договора о реализации туристского продукта выделено «наличие в туристском продукте существенных недостатков, включая существенные нарушения требований к качеству и безопасности туристского продукта». Кроме того, статья 17.5 содержит информацию о том, что «не подлежат возмещению страховщиком или гарантом расходы, произведенные туристом и не обусловленные требованиями к качеству туристского продукта, обычно предъявляемыми к туристскому продукту такого рода». Тем не менее, конкретизации качества туристского продукта и требований, предъявляемых к качеству и безопасности туристского продукта, не обозначено.

Согласно статье 4 Закона РФ от 07.02.1992 №2300-1 «О защите прав потребителей» (ред. от 05.05.2014) «продавец (исполнитель) обязан передать потребителю товар (выполнить работу, оказать услугу), качество которого соответствует договору. При отсутствии в договоре условий о качестве товара (работы, услуги) продавец (исполнитель) обязан передать потребителю товар (выполнить работу, оказать услугу), соответствующий обычно предъявляемым требованиям и пригодный для целей, для которых товар (работа, услуга) такого рода обычно используется» [1]. На основании статьи 4 можно сделать вывод о том, что критерии качества туристского продукта должны описываться в договоре. Вместе с тем, ввиду отсутствия типового договора, утвержденного на федеральном уровне, каждый субъект, осуществляющий туристскую деятельность, разрабатывает свой договор, в котором зачастую критерии качества туристского продукта не описываются.

Вышесказанное подтверждается также Постановлением Правительства РФ от 25.04.1997 № 490 «Об утверждении Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации» (ред. от 13.03.2013), в котором сказано, что «качество предоставляемых услуг должно соответствовать условиям договора, а при отсутствии или неполноте условий договора - требованиям, обычно предъявляемым к этим услугам. Если нормативными правовыми актами предусмотрены обязательные требования к услугам, качество предоставляемых услуг должно соответствовать этим требованиям. Материально-техническое обеспечение гостиницы, перечень и качество предоставляемых услуг должны соответствовать требованиям присвоенной ей категории» [8]. Кроме того, в данном Постановлении имеется упоминание о требованиях к качеству предоставляемых услуг, но сами требования не перечисляются.

В Модельном законе о туристской деятельности, принятом в Санкт-Петербурге 16.11.2006 г. Постановлением 27-15 на 27-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-уча- стников СНГ, дано четкое определение продвижения услуг субъектов туристской индустрии, которое представляет собой «упорядоченный и целенаправленный комплекс мер и действий, осуществляемый субъектами туристской индустрии или по их заказу в целях активизации спроса на туристские услуги (работы, товары) субъектов туристской индустрии посредством локального или глобального информационного воздействия на общество и сегменты потенциального и (или) реального потребительского рынка туристского продукта в форме пропаганды образа жизни, способствующего потреблению услуг и туристского продукта, методами рекламы и (или) имиджевых акций, путем создания и функционирования информационных (туристско-информационных) центров, участия в специализированных выставках, ярмарках, создания телепрограмм, сериалов, публикации книг, каталогов, буклетов, создания интернет-порталов, распространения информации на электронных носителях, а также иное информационное воздействие на реального или потенциального заказчика или потребителя услуг, туристского продукта, прямо или опосредовано способствующее достижению поставленных целей...» [7]. Исходя из представленного определения видно, что вопрос качества предоставляемых в субъектах Российской Федерации туристских услуг не считается одним из ключевых аспектов продвижения и развития туризма.

В Приказе Росстата от 26.06.2013 № 234 «Об утверждении официальной статистической методологии формирования официальной статистической информации об объеме платных услуг населению в разрезе видов услуг» [15] при описании самих туристских услуг и методологии формирования официальной статистической информации об объеме платных услуг населению про качество предоставления туристических услуг не упоминается, следовательно, и не рассчитывается. Единственное упоминание о качестве имеется в отношении не туристических услуг, а повышения качества статистических и прогнозных расчетов макроэкономических показателей.

Также в Письме Роспотребнадзора от 06.07.2010 №01/9963-0-32 «О защите прав потребителей в сфере туризма» дважды уминается качество туристского продукта: «... порядок формирования туристского продукта должен быть достоверно установлен в каждом случае, когда возникает спор по поводу качества предоставленных услуг и степени ответственности туроператора перед туристом и (или) иным заказчиком за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта...» и «учитывая, что на практике предложения приобрести ту или иную дополнительную от отношению к «турпакету» услугу (к качеству (потребительским свойствам) которой в дальнейшем предъявляется претензия) довольно часто исходят в том числе от представителей самих туроператоров за рубежом (при этом оплата таких услуг, как правило, происходит в иностранной валюте), следует учитывать, что «соглашение гражданина с работником предприятия, учреждения, организации, выполняющего работы (оказывающего услуги), о выполнении работы (оказании услуги) без соответствующего оформления, вопреки установленным правилам, не порождает прав и обязанностей между гражданином и этим предприятием, учреждением, организацией, поэтому последнее не несет ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение работы (оказание услуги) либо за утрату или повреждение переданного по такому соглашению имущества в соответствии с Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей» [4]. В тоже время, конкретизация понятийного аппарата и методология определения качества туристкой услуги отсутствуют.

В Письме Роспотребнадзора от 31.08.2007 № 0100/8935-07-32 «Об особенностях правоприменительной практики, связанной с обеспечением защиты прав потребителей в сфере туристического обслуживания» имеется упоминание о качестве туристских услуг, в частности «еще одной особенностью непосредственного возмещения реальных убытков потребителю лицом, предоставившим туроператору финансовое обеспечение, является зависимость удовлетворения требований взыскателя от требований к качеству туристского продукта, обычно предъявляемыми к туристскому продукту такого рода» [5]. Вместе с тем, более детального описания понятия «качество туристского продукта или услуги» не содержится.

В Приказе Ростуризма от 18.07.2007 №69 «Об утверждении Порядка определения внутреннего туристского потока в Российской Федерации и о вкладе туризма в экономику субъектов Российской Федерации» содержится информация о мультипликативном эффекте туризма, который заключается в «его способности благодаря инициации спроса вызывать необходимость развития многих удовлетворяющих этот спрос производств на территориях, посещаемых туристами. Имеются в виду не только те организации, существование которых обусловлено работой непосредственно с туристами (туроператоры, тура- генты), но и средства размещения, организации общественного питания, средства транспорта, музеи, театры, иные объекты туристского показа, т.е. организации, которые в той или иной степени участвуют в обслуживании туристов» [16]. Однако, более детальной информации о непосредственном качестве туристкой услуги или туристского продукта не содержится.

Даже в Памятке Ростуризма «Памятка для туристов, пользующихся услугами туристических компаний» упоминается качество: «претензии по качеству услуг предъявляются туроператору в течение 20 дней после окончания срока действия договора и подлежат рассмотрению в течение 10 дней» [3]. Но нет конкретного объяснения для пользователя туристских услуг, каким образом необходимо определять качество и по каким критериям необходимо его оценивать.

В дополнение к вышеперечисленным нормативно-правовым актам, имеющим упоминание о качестве туристского продукта, но не конкретизирующим его, следует отметить следующие документы: Постановление Правительства РФ от 07.12.2001 № 866 «О Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2020 года» (с изм. и доп. от 25.12.2014) [10]; Приказ Министерства спорта, туризма и молодежной политики РФ от 15.09.2011 № 1062 «Об утверждении Положения об управлении реализацией федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)» [14]; Приказ Федерального агентства по туризму от 15.10.2012 №283 «Об утверждении Положения об управлении реализацией федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011- 2018 годы)» [17]; ГОСТ Р 50690-2000 «Туристские услуги. Общие требования» (утв. Постановлением Госстандарта РФ от 16.11.2000 №295-ст); ГОСТ Р 51185-2008 «Туристские услуги. Средства размещения. Общие требования» (утв. Приказом Ростехрегулирования от 18.12.2008 №518-ст); ГОСТ Р 50644-2009 «Туристские услуги. Требования по обеспечению безопасности туристов» (утв. Приказом Ростехрегулирования от 15.12.2009 № 773-ст).

Несмотря на тенденцию, описанную ранее, существует небольшое количество нормативно-правовой документации, содержащей более конкретную информацию.

Например, в статье 7 раздела 3 Постановления Правительства РФ от 18.07.2007 № 452 «Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского продукта» (ред. от 17.10.2014) при описании обязательных требований к предоставляемой потребителю информации о туристском продукте упомянуто качество, а именно необходимо информировать «о потребительских свойствах (качестве) туристского продукта - программе пребывания, маршруте и условиях путешествия, включая информацию о средствах размещения, об условиях проживания (месте нахождения средства размещения, его категории) и питания, услугах по перевозке потребителя в стране (месте) временного пребывания, о наличии экскурсовода (гида), гида-переводчика и инструктора-проводника, а также дополнительных услугах» [9]. Кроме того, в данном постановлении указано, что исполнитель обязан предоставить потребителю туристский продукт, качество которого соответствует обязательным требованиям, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также договору о реализации туристского продукта. Однако в Постановлении не прописан алгоритм оценки качества предоставляемых туристических услуг.

Информация относительно методологии оценки качества туристского продукта отсутствует. Только в Приказе Госкомспорта РФ от 04.12.1998 №402 «Об утверждении Методических рекомендаций по планированию, учету и калькулированию себестоимости туристского продукта и формированию финансовых результатов у организаций, занимающихся туристской деятельностью» упоминается качественная дифференциация туристских продуктов: «учет затрат на производство туристского продукта организуется, как правило, туристской организацией по заказному методу, при котором объектом учета затрат является отдельный заказ на производство конкретного туристского продукта или группы типовых туристских продуктов либо совокупность заказов на производство туристских продуктов, которые возможно объединить по определенному качественному признаку (географическое направление, сезонность, поставщик комплекса прав на услуги сторонних организаций - туроператор по приему и т.п.)» [13].

Среди нормативно-правовых актов, содержащих методологический аспект оценки качества в сфере туризма, а именно методику оценки результативности и эффективности федеральной целевой программы, следует отметить Постановление Правительства РФ от 02.08.2011 № 644 «О федеральной целевой программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)» (с изм. и доп. от 18.12.2014) [11]. В Постановлении помимо непосредственной методики содержатся также обобщенные показатели, по которым может проводиться оценка эффективности деятельности субъектов, осуществляющих туристическую деятельность.

Помимо вышеназванного документа показатели оценки эффективности деятельности в сфере туризма, а именно обобщенные целевые индикаторы и показатели подпрограммы «Туризм», содержатся в Постановлении Правительства РФ от 15.04.2014 № 317 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы» [12].

Резюмируя вышеизложенную информацию, аспекты качества туристских услуг в основных нормативно-правовых актах и иных документах, регулирующих и регламентирующих качество в сфере туризма, позволяют сделать вывод о нестандартизированности и неунифи- цированности данной сферы.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >