Современное состояние системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации

В основе всей системы обеспечения национальной безопасности (СОН Б) Российской Федерации должна быть определенная теоретическая и законодательная база. Не менее важно определить основные элементы СОН Б, которыми являются объекты и субъекты обеспечения безопасности, иерархию управления и систему координации на всех уровнях. При выполнении этих условий и наличии информационного обеспечения СОН Б должна иметь определенную структуру, адекватно отражающую диапазон реальных и потенциальных опасностей и соответствующие им виды безопасности[1].

СОНБ может быть сформирована только с использованием правовых средств, так как именно право обеспечивает ее эффективное функционирование, согласованность элементов, четкость работы механизма их взаимодействия. В СОНБ выделяются два основных аспекта: наличие оптимальной на данный период совокупности соответствующих структур и определенного процесса принятия и реализации решений по этим вопросам. Под механизмом обеспечения национальной безопасности понимается «единство организационно оформленных государством специальных органов, которые в соответствии с интересами человека, общества и государства решают задачи обеспечения безопасности страны и в этих целях осуществляют в строго определенных формах государственное руководство и практически реализуют в своей деятельности функции обеспечения национальной безопасности»[2]. Поэтому СОНБ представляется как механизм, позволяющий преобразовать принятую государством стратегию в области национальной безопасности в скоординированную деятельность конкретных государственных структур, общественных объединений и граждан на основе действующего законодательства[3].

Согласно ст. 2 Федерального закона «О безопасности» основными принципами обеспечения национальной безопасности являются:

  • • соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;
  • • законность;
  • • системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности;
  • • приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности;
  • • взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности.

Сформированная СОН Б осуществляет реализацию национальных интересов и противодействие угрозам национальной безопасности. Потенциал такой системы должен соответствовать следующим параметрам: необходимая надежность, обеспечивающая выполнение функций системы в полном объеме; разумная достаточность, ограниченная возможностями государства формировать и содержать систему безопасности. Противодействие угрозам системы зависит от характера угрозы и представляет собой профилактику или прямое воздействие, для чего определяются силы, средства и методы.

С учетом того, что «система — упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство»[4], следует признать, что процесс формирования и надежного функционирования СОН Б России осложнен отсутствием правового определения в Федеральном законе «О безопасности». В Стратегии национальной безопасности «система обеспечения национальной безопасности» определена как «силы и средства обеспечения национальной безопасности».

Во многих научных работах понятия «система национальной безопасности» и «система обеспечения национальной безопасности» отождествляются[5], однако их следует различать. Система национальной безопасности — это функциональная система, отражающая процессы взаимодействия интересов и угроз; СОНБ — организационная система органов, сил, средств, различных организаций, граждан, призванных решать задачи по обеспечению национальной безопасности. Можно представить систему национальной безопасности в виде совокупности элементов, которые сами по себе представляют относительно независимые, саморазвивающиеся системы: угрозы национальной безопасности; национальные интересы; СОНБ. Эти элементы образуют «ось» всей системы национальной безопасности»[6].

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года применен чисто институциональный подход к СОНБ, при котором представлены только государственные органы и организации как «силы и средства обеспечения национальной безопасности». При этом силами обеспечения национальной безопасности являются «Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации; средствами обеспечения национальной безопасности — «технологии, а также технические программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи и приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению».

На наш взгляд, такое представление является неполным. При этом подходе отсутствует такой элемент системы, как граждане, участвующие в обеспечении национальной безопасности. СОНБ России следует рассматривать в виде совокупности государственной и негосударственной (общественной) системы или, как предлагают некоторые авторы, — формальной и неформальной[7]. Первая — это «институты, принимающие участие в процессе выработки и реализации решений в области национальной безопасности», разделяющиеся на организации (исполнительные, законодательные, судебные) и граждан (физические лица). А неформальную часть составляют средства массовой информации, общественность (включая частных лиц), «способные оказать влияние на формирование и реализацию обеспечения национальной безопасности»[8].

Основу государственной СОНБ составляют соответствующие органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Они реализуют меры политического, правового, организационного, экономического, военного и иного характера, направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства. При этом граждане, общественные и иные организации и объединения также являются субъектами обеспечения безопасности, обладающими правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством России. Как мы уже отмечали, это закреплено в ст. 2 Федерального закона «О безопасности», где одним из основных принципов обеспечения безопасности определено взаимодействие органов государственной власти с общественными объединениями и гражданами, а также в ч. 4 ст. 4: «граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности».

Разделение власти осуществлено по горизонтали — на законодательную, исполнительную и судебную ветви; по вертикали — на федеральную, власть субъектов Федерации и местного самоуправления. Организационная структура государственного управления призвана реально обеспечивать права и свободы граждан, так как народ — носитель суверенитета и единственный источник власти (ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации).

В обеспечении национальной безопасности важна роль каждой из ветвей государственной власти, особенно при реализации правоохранительной функции. Законодательная власть: во-первых, определяет компетенцию органов обеспечения правопорядка в государственной системе; во-вторых, законодательно формулирует правовые основы обеспечения правопорядка; в-третьих, определяет правовой статус участников общественных отношений в качестве субъектов права; в-четвертых, предусматривает юридическую ответственность за неправомерное поведение лиц, являющихся субъектами права. Исполнительная власть непосредственно осуществляет государственное управление в сфере национальной безопасности, в частности, в обеспечении правопорядка. Судебная власть: во-первых, признает и восстанавливает субъективное право, возникающее в результате действия правопорядка; во-вторых, констатирует наличие факта нарушения правопорядка и определяет меры государственного воздействия на правонарушение; в-третьих, является гарантом защиты конституционных прав и свобод граждан.

Роль прокуратуры состоит в обеспечении исполнения законодательства о национальной безопасности всеми субъектами ее обеспечения как непременном условии эффективности этой деятельности. При сопоставительном анализе этого и других положений Стратегии с основополагающими нормами Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» нетрудно заметить практически полное совпадение содержания национальной безопасности с целями и задачами прокуратуры, ее функциями посредством их обеспечения через общеправовые категории законности и правопорядка. В Стратегии на макроуровне определены основные сферы (объекты), когда «силы и средства обеспечения национальной безопасности сосредоточивают свои усилия на обеспечении национальной безопасности во внутриполитической, экономической, социальной сферах, в сфере науки и образования, в международной, духовной, информационной, военной, оборонно-промышленной и экологической сферах, а также в сфере общественной безопасности» (п. 7). Практически во всех вышеназванных сферах правовых отношений применительно к любому виду или иерархическому уровню органов власти действуют в соответствии со своими задачами органы прокуратуры, когда цели обеспечения национальной безопасности достигаются посредством обеспечения законности и правопорядка. Посредством объединяющей воли президентской власти, с использованием координационных механизмов и возможностей системы сдержек и противовесов, включая прокуратуру, при всей правовой автономности и институциональной определенности эти ветви власти действуют как единый механизм государства, обеспечивающий согласованную реализацию функций государства[9].

На наш взгляд, наиболее четким для представления сущности сложной СОН Б является рассмотрение органов государственной власти Российской Федерации по их функциям в области обеспечения национальной безопасности. В первую группу входят органы, основные функции которых связаны с обеспечением безопасности; во вторую — органы, специально созданные для обеспечения безопасности; в третью — комитеты палат Федерального Собрания России, занимающиеся вопросами безопасности; в четвертую — органы, задачи которых заключаются в выявлении и устранении внутренних и внешних угроз безопасности.

К первой группе относятся Президент РФ и Правительство РФ.

Президент Российской Федерации как глава государства является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном ст. 80 Конституции РФ порядке Президент принимает меры по охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

На Президента Конституцией Российской Федерации возложена задача обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами, их согласованное функционирование и взаимодействие. «Будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, он нормо- творчествует, управляет, разрешает споры, осуществляет конституционный контроль, иными словами, выступает активным «творцом» правового порядка, проводником реформ, в том числе в правоохранительной сфере»[10].

Согласно ст. 8 Федерального закона «О безопасности» Президент РФ определяет основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности; утверждает стратегию национальной безопасности и иные концептуальные и доктринальные документы; формирует и возглавляет Совет Безопасности; устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых он осуществляет; вводит на территории России или ее отдельных местностях чрезвычайное положение; принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации решение о применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности, мер по защите граждан от преступных и иных противоправных действий, по противодействию терроризму и экстремизму; решает вопросы, связанные с обеспечением защиты информации и государственной тайны, населения от чрезвычайных ситуаций; осуществляет иные полномочия в области обеспечения безопасности, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами.

Президент Российской Федерации является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами России[11]; определяет основные направления военной политики Российской Федерации; утверждает военную доктрину Российской Федерации [12]; осуществляет руководство Вооруженными Силами Российской Федерации; в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии против России, возникновения вооруженных конфликтов объявляет общую или частичную мобилизацию[13], вводит на территории страны военное положение; утверждает федеральные государственные программы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса и другие задачи. Таким образом, полномочия Президента Российской Федерации по обеспечению национальной безопасности распространяются на все ее сферы. При этом главными для него являются вопросы государственной и общественной безопасности; обороны; экономической безопасности, включая обороннопромышленный комплекс; безопасности в социальной сфере; информационной безопасности; деятельность в международной сфере.

Правительство Российской Федерации согласно Конституции РФ (ст. ПО) осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации самостоятельно, руководствуясь требованиями Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации [14].

В соответствии со ст. 10 Федерального закона «О безопасности» Правительство Российской Федерации: участвует в определении основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности; формирует федеральные целевые программы в области обеспечения безопасности и обеспечивает их реализацию; устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых оно осуществляет; организует обеспечение федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления средствами и ресурсами, необходимыми для выполнения задач в области обеспечения безопасности; осуществляет иные полномочия в области обеспечения безопасности.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» конкретизирует полномочия Правительства по обеспечению обороны и государственной безопасности России. Согласно ст. 20 этого Закона Правительство Российской Федерации организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований; обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям; обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности; принимает меры по охране Государственной границы Российской Федерации; руководит гражданской обороной.

Обеспечение экологической безопасности является составной частью полномочий Правительства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды (ст. 18 Закона), а полномочия в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью (ст. 19 Закона) предполагают, в частности, участие Правительства Российской Федерации в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Ко второй группе органов относится Совет Безопасности Российской Федерации, правовой статус которого согласно ст. 83 Конституции Российской Федерации должен определяется федеральным законом, который, к сожалению, не принимается уже 15 лет[15].

СБ РФ является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности[16].

Согласно ст. 14 Федерального закона «О безопасности» основными задачами СБ РФ являются:

  • • обеспечение условий для осуществления Президентом РФ полномочий в области обеспечения безопасности;
  • • формирование государственной политики в области обеспечения безопасности и контроль за ее реализацией;
  • • прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности, оценка военной опасности и военной угрозы, выработка мер по их нейтрализации;
  • • подготовка предложений Президенту Российской Федерации о мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и преодолению их последствий, о применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности, о введении, продлении и об отмене чрезвычайного положения;
  • • координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации по реализации принятых Президентом РФ решений в области обеспечения безопасности;
  • • оценка эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности.

Возглавляет и формирует СБ в соответствии с Конституцией России и Федеральным законом «О безопасности» Президент РФ. В состав СБ входят: Председатель СБ, которым по должности является Президент России; секретарь СБ; постоянные члены СБ и члены СБ, включаемые в состав СБ и исключаемые из него Президентом по представлению секретаря С Б. Секретарь СБ входит в число постоянных членов СБ.

Полагаем, что в Федеральном законе «О безопасности» в положении, определяющем состав СБ, необходимо отразить право назначать постоянных членов СБ Президентом России из числа руководителей федеральных министерств и ведомств, участвующих в обеспечении национальной безопасности (Министерства обороны, ФСБ, МВД, СВР, МИД, Минюста, Министерства финансов РФ). Иные должностные лица могут быть утверждены Президентом РФ в качестве членов СБ. Также в законе следует закрепить, что постоянными членами СБ являются Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы Российской Федерации, а также представители субъектов Федерации и другие должностные лица в зависимости от содержания рассматриваемых вопросов.

К сожалению, в Федеральном законе «О безопасности» не закреплены полномочия членов СБ, что является необходимым для эффективного функционирования СОН Б. В Положении о Совете Безопасности отмечается лишь, что «присутствие на заседаниях Совета Безопасности постоянных членов Совета Безопасности и членов Совета Безопасности обязательно»; «постоянные члены Совета

Безопасности обладают равными правами при принятии решений. Члены Совета Безопасности принимают участие в заседаниях Совета Безопасности с правом совещательного голоса»[17]. Поэтому представляется целесообразным законодательно отразить, что постоянные члены С Б участвуют в работе межведомственных комиссий С Б; взаимодействуют с органами государственной власти по вопросам безопасности; организуют подготовку материалов для С Б и деятельность подчиненных сил и органов обеспечения безопасности; несут ответственность за реализацию решений СБ.

Важной задачей СБ является координация деятельности органов исполнительной власти в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности. С Б координирует деятельность ведомств, но не вмешивается в осуществление их функций. Организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности СБ осуществляет аппарат СБ.

Поскольку СОН Б разветвлена по многим функциональным направлениям, то для принятия решений в области национальной безопасности она предполагает создание ряда межведомственных уровней, в качестве которых выступают различные межведомственные комиссии при Президенте и Правительстве РФ. СБ в соответствии с основными направлениями его деятельности образует межведомственные комиссии[18]: по проблемам стратегического планирования; по безопасности в экономической и социальной сфере по общественной безопасности, по экологической безопасности, по информационной безопасности и др.

С учетом специфики деятельности определенной комиссии утверждаются конкретные положения о межведомственных комиссиях. В частности, на межведомственную комиссию по общественной безопасности возлагаются: анализ, оценка и прогнозирование состояния преступности, коррупции и иных противоправных явлений в целях обеспечения общественной безопасности; рассмотрение проектов федеральных целевых программ, направленных на борьбу с преступностью, коррупцией и обеспечение общественной безопасности, оценка их эффективности; изучение зарубежного опыта борьбы с преступностью и коррупцией и другие функции. Генеральный прокурор Российской Федерации входит в состав этой комиссии по должности с учетом задач и функций, возложенных законом на прокуратуру.

Межведомственные комиссии СБ являются основными рабочими органами СБ. В зависимости от возлагаемых на них задач они могут создаваться по функциональному или региональному признаку на постоянной или временной основе. Постоянные межведомственные комиссии осуществляют подготовку предложений и рекомендаций С Б по основным направлениям государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, являются одним из механизмов координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, других государственных органов по выполнению федеральных целевых программ и решений СБ.

В случае необходимости выработки решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, отдельным проблемам обеспечения стабильности и правопорядка в обществе и государстве, защите конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации С Б может создавать временные межведомственные комиссии. Межведомственные комиссии и аппарат СБ осуществляют задачи, определенные законодательством[19]. В аппарате СБ временно или постоянно работают эксперты, которые специализируются по определенным проблемам[20]. В целях научно-методологического обеспечения деятельности С Б образован Научный совет при Совете Безопасности Российской Федерации[21].

В Федеральном законе «О безопасности» отмечается, что в целях реализации задач и функций С Б Президентом РФ могут создаваться рабочие органы СБ и аппарат СБ. На наш взгляд, следует дополнить закон положением о том, что межведомственные комиссии СБ создаются и работают на общественных началах как единая система с общими организационными основами и принципами с целью координации на межведомственном уровне изучения проблем обеспечения национальной безопасности и подготовки предложений по их решению. Однако отсутствие координации деятельности межведомственных комиссий между собой обусловливает параллелизм и дублирование предложений по решению проблем безопасности. Поэтому представляется целесообразным создание определенного органа централизованного управления межведомственными комиссиями при С Б.

Возможно, на наш взгляд, возложение этой функции на специальное подразделение, создаваемое в составе аппарата СБ. Возложение в настоящее время на аппарат СБ функций «обеспечения деятельности межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации и его Научного совета», а также «взаимодействие с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления», функций «подготовки предложений по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в процессе реализации решений Совета Безопасности Российской Федерации»[22] этой задачи далеко не исчерпывает.

В соответствии со ст. 18 Федерального закона «О безопасности» решения СБ принимаются на его заседаниях и совещаниях постоянными членами СБ в порядке, определяемом Президентом РФ.

Межведомственные комиссии могут играть роль органа по коллегиальной выработке долгосрочных и среднесрочных политик в области обеспечения различных аспектов безопасности. Однако установленная периодичность заседаний комиссий не позволяет рассматривать их в качестве органов выработки оперативных решений и даже краткосрочных политик. На это же указывают регламентируемые формы информационного и аналитического обеспечения деятельности комиссий. В силу многочисленности составов и высокой занятости членов комиссий на основных должностях работа комиссий может оказаться недостаточно эффективной[23]. Требуются дополнительные организационно-структурные решения в целях обеспечения должного уровня координации и межведомственного взаимодействия в сфере национальной безопасности. Между тем в аппарате С Б после изменений исчезло подразделение, призванное реализовывать эту функцию, — Управление координации и межведомственного взаимодействия[24]. Отсутствие координирующего органа ведет к параллелизму, дублированию, а порой и к противоречивым предложениям по решению задач обеспечения национальной безопасности[25].

Эти предложения, как представляется, согласуются с мнением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о том, что «в России давно назрела потребность в учреждении специализированного федерального государственного органа, в компетенцию которого входила бы проблематика обеспечения безопасности в стране»[26]; аналогичным подходом к данной проблеме ряда ученых[27] и ранее высказанной идеей о создании Федерального координационного комитета[28], которым, по мнению исследователей, должен руководить Президент Российской Федерации[29].

Самостоятельную третью группу структур составляют комитеты Федерального Собрания России, занимающиеся вопросами национальной безопасности.

Не вызывает сомнений то, что национальную безопасность невозможно обеспечить без надежной законодательной основы, надежного государственного контроля и надзора за исполнением законов. Именно законодательство призвано создать в стране такой правовой режим, который наилучшим образом способствует обеспечению национальной безопасности. Его реальным претворением в жизнь должны заниматься все соответствующие государственные структуры, включая прокуратуру.

Законодательную базу в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации формирует Федеральное Собрание Российской Федерации. Из его материалов следует, что «законодательная основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации создана, активно реализуется и постоянно совершенствуется. Приняты федеральные законы, направленные на борьбу с терроризмом и экстремизмом, на противодействие коррупции и незаконной миграции, обеспечение экономической, информационной и иной безопасности»[30]. Представляется, что это преждевременное утверждение.

При этом в литературе ставится «вопрос о способности законотворческой деятельности обеспечить свой блок формирования правового порядка в условиях современной России», поскольку фактически «далеко не все законодательные установления представительной ветви власти могут быть правовыми по своей сути. Более того, законодательные акты могут противоречить законным интересам личности, общества, государства»[31]. Основной причиной «бездействия законов» считается их низкое качество. «Законы насыщены декларациями, пожеланиями, описаниями, в них с трудом приходится отыскивать норму права. Низкий уровень ряда законов, поспешное их изменение и даже отмена, несогласованность с программами реформ ведут к потере престижа закона в обществе»[32]. Поэтому в стране должна проводиться активная и хорошо продуманная государственная политика в сфере обеспечения правопорядка и национальной безопасности, структурированная по соответствующим сферам[33].

Соглашаясь в принципе с подобными утверждениями, следует вместе с тем подчеркнуть, что решающее значение в преодолении правового нигилизма, правового инфантилизма и правового идеализма является последовательное, неуклонное формирование в обществе традиций законопослушания, неотвратимости ответственности за правонарушения и особенно за преступления, обеспечиваемая не только усилиями прокуратуры и других правоохранительных органов, но и непосредственным и осознанным участием в этом процессе большей части общества.

Необходимо учитывать, что оборона и безопасность (ст. 71 Конституции) находятся в ведении Российской Федерации, а в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72) — только отдельные вопросы обеспечения национальной безопасности, а именно: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий и др.

В системе государственных органов Федеральное Собрание РФ обладает конституционно закрепленными контрольными парламентскими полномочиями. Например, утверждение Указов Президента РФ о введении военного положения, чрезвычайного положения; назначение на соответствующие должности кандидатур, предлагаемых Президентом РФ.

В соответствии с Федеральным законом «О безопасности» (ст. 9) Совет Федерации РФ: рассматривает принятые Государственной

Думой РФ федеральные законы в области обеспечения безопасности; утверждает указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения. Государственная Дума РФ принимает федеральные законы в области обеспечения безопасности.

В соответствии со ст. 101 Конституции России на постоянной основе действуют комитеты по безопасности (в Государственной Думе) и по вопросам безопасности и обороны (в Совете Федерации) во взаимодействии с соответствующими подразделениями их аппаратов (информационно-аналитическим управлением Совета Федерации и аналитическим центром Государственной Думы). Так, в Совете Федерации имеются комитеты, связанные с решением вопросов обеспечения различных аспектов национальной безопасности: по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенного регулирования; делам СНГ; международным делам; вопросам безопасности и обороны; социальной политике; аграрной политике; вопросам науки и техники; экономической реформе, собственности и имущественных отношений[34]. В Государственной Думе действуют комитеты по: конституционному законодательству и государственному строительству; гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству; труду и социальной политике; бюджету и налогам; финансовому рынку; экономической политике и предпринимательству; собственности; промышленности; строительству и земельным отношениям; науке и наукоемким технологиям; энергетике, транспорту; обороне; безопасности; международным делам; по делам СНГ и др.[35]

К четвертой группе относятся все министерства и ведомства, осуществляющие задачи по выявлению и устранению угроз национальной безопасности. К ним можно отнести прежде всего федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ), являющиеся самой многочисленной группой органов обеспечения национальной безопасности. Они осуществляют реализацию законов, решений Президента и Правительства России в области национальной безопасности в пределах своей компетенции и разрабатывают нормативные правовые акты в этой области[36]. Функциональная значимость исполнительной власти в обеспечении национальной безопасности проявляется в следующем. Во-первых, исполнительная власть реализует наибольший объем правоприменительных полномочий в сфере национальной безопасности, поскольку в ее систему входят государственные органы, специально созданные для обеспечения национальной безопасности. Во-вторых, в систему исполнительной власти входят государственные органы, осуществляющие контроль над законностью и надзор за функционированием подведомственных им структур. В-третьих, органы исполнительной власти наделены широкими полномочиями в сфере административной юрисдикции[37].

Как известно, понятие «исполнительная власть» введено в научный и практический оборот вместо понятия «государственное управление» Конституцией 1993 г., но само определение исполнительной власти отсутствует. Под исполнительной властью часто понимают систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение[38]. Однако многие органы исполнительной власти (особенно правоохранительные органы) используют в своей деятельности не только административное, но и уголовноправовое, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное и другие виды принуждения. Именно эти органы составляют основные объекты прокурорского надзора за исполнением законов.

Существуют различные понятия органов исполнительной власти. Иногда такие органы сами по себе признаются исполнительной властью (например, исполнительная власть представляется как «система органов государственного управления (правительство, министерства и т.д.)»[39]. В российском законодательстве используются в качестве тождественных понятий: «орган исполнительной власти», «исполнительные органы», «государственные органы управления», «органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление». В ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации отмечается, что «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации».

Существуют различные мнения и об органах исполнительной власти местного самоуправления. Органы исполнительной власти по своей государственной природе отличаются от органов исполнительной власти местного самоуправления, а по функциональному назначению — от органов других ветвей государственной власти, а также от организаций, которые как таковые не являются субъектами управления (государственных предприятий, учреждений). Однако благодаря местному самоуправлению сохраняется системность государственного управления, поскольку оно занимает определенное место в организационной структуре государственного управления. С одной стороны, местное самоуправление связано с населением, с другой — с органами государственной власти России и субъектов Федерации. Это «пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой; в нем имеет место сочленение общественных форм (в организации) и властных полномочий (в юридической силе управленческих решений)»[40]. Кроме того, местное самоуправление представляет собой явление демократии, форму народовластия[41], право и реальную способность регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения[42].

В ст. 11 Федерального закона «О безопасности» отмечается, что федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) выполняют задачи в области обеспечения безопасности в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. На наш взгляд, в полномочия ФОИВ следует включить осуществление в пределах своей компетенции системы мероприятий по обеспечению национальной безопасности, а также представление в СБ необходимой информации и предложений по обеспечению национальной безопасности. Представляется также важным законодательное закрепление обязательности рассмотрения министерствами и ведомствами предложений и рекомендаций, выработанных межведомственными комиссиями С Б.

В результате разделения функций систему ФОИВ можно представить как совокупность трех подсистем: органы, находящиеся в непосредственном ведении Президента Российской Федерации, и органы, находящиеся в непосредственном ведении Правительства Российской Федерации (с отнесенными к подведомственности этих органов другими структурными звеньями управления); органы, находящиеся в непосредственном ведении министерств.

Система ФОН В России представляет собой трехуровневую систему: федеральные министерства; федеральные службы и федеральные агентства. Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента; функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, — постановлением Правительства РФ.

Федеральное министерство является ФОИВ, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр). Федеральная служба является ФОИВ, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы России, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральное агентство является ФОИВ, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

Руководители ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом России. Порядок взаимодействия между ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России, а также порядок их взаимодействия с иными ФОИВ устанавливаются Президентом России. Положения о ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России, утверждаются Президентом. Руководители федеральных служб, федеральных агентств, за исключением руководителей (их заместителей) федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России, назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством России по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных служб, федеральных агентств.

К основным министерствам и ведомствам, напрямую связанным с решением вопросов обеспечения национальной безопасности России, относятся: Министерство обороны (МО), Министерство внутренних дел (МВД), Федеральная служба безопасности (ФСБ), Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС), Служба внешней разведки (СВР), Федеральная служба охраны (ФСО), Министерство иностранных дел (МИД), Государственная фельдъегерская служба, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Федеральная таможенная служба, Федеральная миграционная служба, Федеральное агентство специального строительства, Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации. Кроме того, к ним можно отнести Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство финансов, Министерство экономического развития и торговли, Министерство юстиции, Министерство промышленности и энергетики, Министерство природных ресурсов. К основным органам обеспечения национальной безопасности следует также отнести Генеральную прокуратуру РФ и Верховный Суд РФ, так как они напрямую и универсально связаны с исполнением законов в деятельности по обеспечению безопасности личности, общества и государства.

Крупнейшим органом государственной системы обеспечения национальной безопасности является Министерство обороны РоссииГ В соответствии с Положением МО России осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, а также иные установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции в этой области. Минобороны России является органом управления Вооруженными Силами России. Оно осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по военнотехническому сотрудничеству, Федеральной службы по оборонному заказу, Федеральной службы по техническому и экспортному контролю и Федерального агентства специального строительства. [43]

Основными задачами Министерства обороны Российской Федерации являются:

  • • выработка и проведение государственной политики в области обороны;
  • • нормативно-правовое регулирование в области обороны;
  • • нормативно-правовое регулирование деятельности Вооруженных Сил и подведомственных Минобороны России федеральных органов исполнительной власти;
  • • координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обороны, координация деятельности войск, воинских формирований и органов по выполнению задач в области обороны, а также координация строительства войск и воинских формирований;
  • • координация и контроль деятельности подведомственных Минобороны России федеральных органов исполнительной власти;
  • • организация применения Вооруженных Сил в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами Российской Федерации;
  • • поддержание в необходимой готовности Вооруженных Сил;
  • • осуществление мероприятий по строительству Вооруженных Сил;
  • • обеспечение социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;
  • • выработка и реализация государственной политики в области международного военного сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями и военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями.

Вооруженные Силы РФ представляют собой государственную военную организацию, составляющую основу обороны России и предназначенную для отражения агрессии, направленной против страны, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории России, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами. Другие войска, воинские формирования и органы участвуют совместно с Вооруженными Силами России в отражении агрессии против государства в соответствии с Планом применения Вооруженных Сил Российской Федерации[44]. Министр обороны является постоянным членом С Б.

Основным органом оперативного управления войсками и силами флота МО России является Генеральный штаб, в функции которого входит разработка планов применения Вооруженных Сил, мобилизационных планов, планов оперативного оборудования территории, предложений по военной доктрине и строительству Вооруженных Сил. Он организует разведывательную деятельность в интересах обороны, мобилизационную подготовку, поддерживает необходимую военную готовность Вооруженных Сил, организует оперативную подготовку штабов и войск, осуществляет военно-научные исследования оперативно-стратегического характера[45]. Начальник Генерального штаба является главным военным советником Президента России.

Согласно Военной доктрине для современной России с особой остротой стоит проблема обеспечения национальной безопасности в военной сфере[46]. Целью государственной политики Российской Федерации по военному строительству является построение системы военной безопасности государства, способной обеспечить эффективную оборону страны и вооруженную защиту жизненно важных интересов Российской Федерации. В этой связи Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности остро ставится вопрос о том, что в законодательном обеспечении военной безопасности назрела необходимость разработки целостной системы военного строительства и регулирования взаимоотношений военной организации государства с обществом. При этом специалисты полагают: чтобы выйти на необходимый уровень решения приоритетных задач в области национальной безопасности в военной сфере, представляется крайне важным провести своеобразную инвентаризацию (и даже ревизию с целью установления соответствия) как принятых и введенных в действие основополагающих документов, так и подготовленных или готовящихся к принятию документов.

Приоритетным направлением деятельности органов государственного управления военной сферой следует считать военную реформу, а в ней — реформу Вооруженных Сил с учетом реального социального, экономического, финансового, геополитического, внешнеполитического и иных аспектов положения страны, национально-психологических качеств российского общества, исторического опыта и вероятных перспектив развития военного дела в стране и в мире.

В интересах повышения эффективности государственного управления оборонной (военной) сферой необходимо обеспечить оптимизацию усилий научных и силовых структур, обобщить опыт перестройки военного образования в стране, обратив особое внимание на повышение его качественных параметров с учетом как отечественного, так и мирового опыта. В документах Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации отмечается, что «действующая сегодня нормативная правовая база военного строительства и функционирования военной организации государства нуждается в дальнейшем совершенствовании и развитии»[47]. Несмотря на то, что оборона страны обеспечивается всей совокупностью имеющихся в ее распоряжении средств, особое место принадлежит Вооруженным Силам, боевая мощь которых непосредственно направлена на сдерживание и пресечение агрессии[48].

Одним из основных субъектов обеспечения национальной безопасности является Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России), осуществляющее функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции[49]. Деятельность системы МВД России неразрывно связана с жизнедеятельностью общества и государства, следовательно, формирование целей развития системы МВД России должно способствовать общему процессу развития целей обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а во главе угла находится способность обеспечить безопасность и надежность общественных отношений[50]. МВД России осуществляет функции по обеспечению национальной безопасности в тесном взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, общественными объединениями, а также взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями.

В феврале 2011 г. принят новый Федеральный закон «О полиции»[51], в котором представлено предназначение полиции — защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства; противодействие преступности; охрана общественного порядка, собственности; обеспечение общественной безопасности. Полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Деятельность полиции осуществляется по основным направлениям: защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам; розыск лиц; производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний; обеспечение правопорядка в общественных местах; обеспечение безопасности дорожного движения; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности; охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе; государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц; осуществление экспертно-криминалистической деятельности.

По решению Президента Российской Федерации сотрудники полиции могут участвовать в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности. Основными приоритетами для полицейских являются борьба с терроризмом, коррупцией и экстремизмом. Важной новацией Закона о полиции является ст. 9, в которой закрепляется, что полиция при осуществлении своей деятельности стремится обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку граждан, а действия сотрудников полиции должны быть обоснованными и понятными для граждан. Изменена профессиональная идеология органов внутренних дел — она становится действительно правоохранительной, полиция будет не «карающим мечом державы», а станет в первую очередь защищать права и свободы человека[52].

Основными подразделениями центрального аппарата МВД России являются[53]: Главное командование внутренних войск; Следственный департамент; Главное управление вневедомственной охраны; Главное управление по обеспечению безопасности дорожного движения; Главное управление по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; Главное управление по противодействию экстремизму; Главное управление собственной безопасности; Главное управление на транспорте; Главное управление уголовного розыска; Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции; Департамент государственной службы и кадров; Департамент делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций; Департамент информационных технологий, связи и защиты информации; Департамент по материально-техническому и медицинскому обеспечению; Департамент по финансово-экономической политике и обеспечению социальных гарантий; Договорно-правовой департамент; Организационно-аналитический департамент; Национальное центральное бюро Интерпола; Контрольно-ревизионное управление; Оперативное управление; Организационно-штатное управление; Управление по взаимодействию с институтами гражданского общества и средствами массовой информации; Управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите; Управление по обеспечению деятельности подразделений специального назначения и авиации; Управление по обеспечению безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий; Управление оперативно-розыскной информации; Управление по организации дознания.

Предельная штатная численность органов внутренних дел, финансируемая за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, составляет 1 106 472 единицы; в том числе сотрудников органов внутренних дел — 907 630 чел., федеральных государственных гражданских служащих — 5 000 чел.; работников — 193 842 чел.[54]

Основными задачами МВД России являются: разработка и реализация государственной политики в сфере внутренних дел, а также разработка государственной политики в сфере миграции; нормативно-правовое регулирование в сфере внутренних дел; обеспечение защиты жизни, здоровья и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности; управление органами внутренних дел и внутренними войсками МВД России; обеспечение социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск, федеральных государственных гражданских служащих системы МВД России, а также социальноправовое обеспечение работников системы МВД России, граждан, уволенных со службы, членов их семей.

Территориальными органами МВД России являются:

  • 1) на окружном уровне — главные управления МВД России по федеральным округам, управления на транспорте МВД России по федеральным округам;
  • 2) на межрегиональном уровне — оперативные бюро МВД России, центры специального назначения МВД России, линейные управления МВД России на железнодорожном, водном и воздушном видах транспорта;
  • 3) на региональном уровне — министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам Федерации;
  • 4) на районном уровне — управления, отделы МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, управления, отделы МВД России по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, линейные отделы МВД России на железнодорожном, водном и воздушном видах транспорта, Управление МВД России на комплексе «Байконур».

Важной структурой МВД России, на которую непосредственно возложено решение вопросов обеспечения национальной безопасности, являются внутренние войска МВД России'. Основными задачами внутренних войск являются оказание содействия органам внутренних дел в охране общественного порядка, обеспечение общественной безопасности и правового режима чрезвычайного положения, охрана государственных объектов, а также участие в территориальной обороне.

В системе специализированных ФОН В обширными полномочиями обладает Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России)[55] [56], осуществляющая государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, борьбы с терроризмом, защиты и охраны Государственной границы, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской

Федерации и их природных ресурсов, обеспечивающая информационную безопасность Российской Федерации и непосредственно реализующая основные направления деятельности органов Федеральной службы безопасности, определенные законодательством Российской Федерации, а также координирующая контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление.

Государство и общество в целом не могут игнорировать «процессы, связанные с нарастанием внутренних противоречий и необходимостью вовремя противодействовать любым посягательствам на конституционный строй, актам терроризма и политического экстремизма, нарушению прав человека». Но при этом считается необходимым «уйти от всеобъемлющего контроля за обществом и силового воздействия на субъектов общественно-политической жизни», что «характерно для политического сыска», «а сконцентрировать деятельность спецслужбы на выявлении, предупреждении и пресечении именно этих преступных действий», определяя это в качестве одной из «важнейших функций в деятельности органов безопасности, которую можно охарактеризовать как «внутреннюю разведку»[57].

Под правовой регламентацией управления в органах безопасности понимается организационная формализация статуса систем управления и процессов их функционирования путем установления правовых правил, с помощью которых создаются, поддерживаются и развиваются организационные условия успешной деятельности различных организационных звеньев[58]. ФСБ России для выполнения своих задач создает в установленном порядке структурные подразделения, территориальные органы безопасности, органы безопасности в войсках, пограничные органы, другие органы безопасности, подразделения и организации, необходимые для реализации задач, возложенных федеральным законодательством на органы безопасности, центры специальной подготовки, авиационные подразделения, а также подразделения специального назначения.

ФСБ возглавляет директор, назначаемый на должность и освобождаемый от нее Президентом России, на правах федерального министра, являющийся постоянным членом СБ. ФСБ не имеет в своем составе подведомственных войск. В нем предусмотрены коллегиальные формы деятельности, ограниченные совещательными или рекомендательными функциями[59]. Контроль за деятельностью ФСБ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, судебные органы, прокуратура России в пределах их полномочий, определяемых Конституцией РФ и федеральными законами. ФСБ создает территориальные органы безопасности и в войсках[60].

Основными задачами ФСБ России являются:

  • • управление органами безопасности, а также организация их деятельности;
  • • информирование Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, а также по их поручениям — федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации об угрозах безопасности Российской Федерации;
  • • организация выявления, предупреждения и пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации;
  • • координация осуществляемых федеральными органами исполнительной власти контрразведывательных мероприятий и мер по обеспечению собственной безопасности;
  • • организация выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, осуществление досудебного производства по которым отнесено к ведению органов безопасности;
  • • организация в пределах своих полномочий во взаимодействии с федеральными органами государственной власти борьбы с организованной преступностью, коррупцией, контрабандой, легализацией преступных доходов, незаконной миграцией, незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых и отравляющих веществ, наркотических средств и психотропных веществ, специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, а также противодействия экстремистской деятельности, в том числе деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных сообществ и групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью организацию вооруженного мятежа, насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, насильственный захват или насильственное удержание власти;
  • • организация и осуществление борьбы с терроризмом и обеспечение борьбы с диверсионной деятельностью;
  • • осуществление в пределах своих полномочий разведывательной деятельности;
  • • организация в пределах своих полномочий и во взаимодействии с органами внешней разведки Российской Федерации добывания и обработки разведывательной информации;
  • • организация осуществления мер, отнесенных федеральным законодательством к полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области защиты и охраны государственной границы;
  • • обеспечение в пределах своих полномочий защиты сведений, составляющих государственную тайну, и противодействия иностранным организациям, осуществляющим техническую разведку;
  • • организация оказания содействия федеральным органам государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в реализации мер, осуществляемых в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, повышения ее экономического, научно-технического и оборонного потенциала;
  • • формирование и реализация в пределах своих полномочий государственной и научно-технической политики в области обеспечения информационной безопасности;
  • • организация в пределах своих полномочий обеспечения криптографической и инженерно-технической безопасности информационно-телекоммуникационных систем, а также систем шифрованной, засекреченной и иных видов специальной связи в Российской Федерации и ее учреждениях за рубежом.

В целом правовую основу деятельности Федеральной службы безопасности составляют более 100 законов и около 150 подзаконных актов, в той или иной степени регламентирующие вопросы обеспечения безопасности государства (Закон РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации», уголовное и уголовно-процессуальное законодательство России)[61]. Анализируя содержание нормативных актов, регламентирующих деятельность

ФСБ, ряд специалистов[62] приходит к выводу о том, что Положение о ФСБ России закрепляет ее задачи и функции, однако не содержит норм о полном статусе (обязанностях, правах, ограничениях и ответственности). Такое мнение во многом справедливо. Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности» не содержит статьи, посвященной конкретно задачам органов ФСБ, а их основные функции называет основными направлениями их деятельности. Вместе с тем названный Закон определяет обязанности и права органов ФСБ. С учетом этого для определения конкретных полномочий ФСБ России необходимо внимательно изучить их функции, которые определяют характер полномочий, а для оценки полномочий ФСБ России необходимо иметь в виду положения гл. 3 Федерального закона «О Федеральной службе безопасности».

Составной частью сил обеспечения безопасности Российской Федерации является Служба внешней разведки Российской Федерации (СВР), которая призвана защищать безопасность личности, общества и государства от внешних угроз с использованием присущих ей методов и средств. В соответствии с Федеральным законом «О внешней разведке»[63] внешняя разведка России как совокупность специально создаваемых государством органов (органов внешней разведки) является составной частью сил обеспечения безопасности России и призвана защищать безопасность личности, общества и государства от внешних угроз с использованием определенных законом методов и средств. Необходимость осуществления разведывательной деятельности определяют в пределах своих полномочий Президент России и Федеральное Собрание, исходя из невозможности или нецелесообразности обеспечения безопасности иными способами.

В соответствии с задачами, определенными законом, в современных условиях внешняя разведка должна направлять свои усилия на решение узловых проблем, потенциально чреватых международными конфликтами и могущих при неблагоприятном развитии событий как в ближайшей, так и в отдаленной перспективе представлять непосредственную опасность для государства и общества.

В состав сил обеспечения безопасности Российской Федерации входит Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО)[64], осуществляющая функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации, предоставляемых федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и другим государственным органам.

Основными задачами ФСО России являются обеспечение безопасности объектов государственной охраны в местах их постоянного и временного пребывания и на трассах проезда; прогнозирование и выявление угрозы жизненно важным интересам объектов государственной охраны, осуществление комплекса мер по предотвращению этой угрозы; предупреждение, выявление и пресечение противоправных посягательств на объекты государственной охраны и охраняемые объекты; предупреждение, выявление и пресечение преступлений и иных правонарушений на охраняемых объектах, в местах постоянного и временного пребывания объектов государственной охраны и на трассах их проезда; защита охраняемых объектов; участие в пределах своих полномочий в борьбе с терроризмом; организация и обеспечение эксплуатации, безопасности, совершенствования специальной связи и информации, предоставляемых государственным органам; участие в разработке и реализации мер по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации, противодействию техническим разведкам и защите сведений, составляющих государственную тайну; осуществление государственной политики в области правовой информатизации Российской Федерации и координация работ, производимых в этой сфере; информационно-технологическое и информационно-аналитическое обеспечение государственных органов, техническое обслуживание и программное сопровождение информационно-телекоммуникационных систем и ситуационных центров, а также информационное обеспечение управления государством в военное время и при чрезвычайных ситуациях; обеспечение собственной безопасности.

Одним из крупнейших органов государственной СОНБ, руководитель которого входит в СБ, является Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС)[65]. Оно осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. МЧС России осуществляет управление, координацию, контроль и реагирование в области гражданской обороны, защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

МЧС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему: региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации; Государственную противопожарную службу МЧС; войска гражданской обороны; Государственную инспекцию по маломерным судам МЧС; аварийно-спасательные и поисковоспасательные формирования и иные учреждения и организации, находящиеся в ведении МЧС России. Для решения гуманитарных задач за пределами Российской Федерации из части сил системы МЧС России создается российский национальный корпус чрезвычайного гуманитарного реагирования.

МЧС России возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом России. Министр руководит войсками гражданской обороны и является первым заместителем начальника гражданской обороны Российской Федерации. Основными задачами МЧС России являются:

  • • выработка и реализация государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, а также безопасности людей на водных объектах в пределах компетенции МЧС России;
  • • организация подготовки и утверждения в установленном порядке проектов нормативных правовых актов в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах;
  • • осуществление управления в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, а также управление деятельностью федеральных органов исполнительной власти в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
  • • осуществление нормативного регулирования в целях предупреждения, прогнозирования и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций и пожаров, а также осуществление специальных, разрешительных, надзорных и контрольных функций по вопросам, отнесенным к компетенции МЧС России;
  • • осуществление деятельности по организации и ведению гражданской обороны, экстренному реагированию при чрезвычайных ситуациях, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров, обеспечению безопасности людей на водных объектах, а также осуществление мер по чрезвычайному гуманитарному реагированию, в том числе за пределами Российской Федерации.

Основным внешнеполитическим органом государственной системы обеспечения национальной безопасности России является Министерство иностранных дел Российской Федерации (МИД)[66], которое осуществляет «государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями»[67]. Задачами МИД являются: разработка общей стратегии внешней политики и представление соответствующих предложений Президенту Российской Федерации; реализация внешнеполитического курса России; координация международных связей субъектов Федерации; обеспечение дипломатическими средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности, других интересов Российской Федерации на международной арене; защита прав и интересов граждан и юридических лиц России за рубежом; обеспечение дипломатических и консульских отношений России с иностранными государствами, сношений с международными организациями; координация деятельности и контроль над работой других федеральных органов исполнительной власти в целях обеспечения проведения единой политической линии в отношениях с иностранными государствами и международными организациями. Министр иностранных дел является одним из главных советников Президента при определении, формулировке и осуществлении внешней политики, постоянным членом СБ России.

Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере исполнения уголовных наказаний, адвокатуры и нотариата, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации общественных объединений, религиозных организаций и политических партий[68]. Министерство проводит юридическую экспертизу правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Федерации, и функции генерального заказчика межгосударственной системы правовой информатизации в России[69]. Министерство возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом России по представлению Председателя Правительства России.

Остальные органы исполнительной власти, участвующие в решении задач обеспечения национальной безопасности Российской Федерации по направлениям деятельности, можно разделить на группы. Во-первых, это министерства и ведомства, сфера деятельности которых затрагивает проблемы экономической безопасности. К ним относятся Министерство финансов (в которое входит Федеральная налоговая служба), Федеральная таможенная служба. Федеральная таможенная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством России функции по контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями[70].

Ко второй группе можно отнести ведомства, занимающиеся вопросами, непосредственно влияющими на состояние обороноспособности страны, — Министерство промышленности и торговли, Министерство экономического развития, Министерство транспорта и целый ряд других органов исполнительной власти. Третья группа — это министерства и ведомства, в функции которых входит решение вопросов обеспечения экологической безопасности и охраны здоровья населения. Это прежде всего Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство природных ресурсов и экологии, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и др.

К четвертой группе можно отнести Министерство культуры, Министерство образования и науки, Министерство сельского хозяйства, Министерство связи и массовых коммуникаций и некоторые другие органы исполнительной власти. Эти ведомства решают вопросы, связанные с разработкой и осуществлением социальной политики государства, обеспечением продовольственной безопасности и таким образом влияют на состояние внутренней безопасности.

При рассмотрении распределения ФОН В по функциям становится заметным параллелизм функций или отсутствие какой-либо функции. Подобную ситуацию можно объяснить рядом причин[71]. Во-первых, параллелизм в обеспечении той или иной функции оправдан требованием к повышенной устойчивости СОН Б. Но при этом для повышения управляемости системы в каждой функции необходимо определить головную организацию, которая координировала бы решения и действия по данной функции. Во-вторых, существует неполнота функций и системы исполнительных органов обеспечения безопасности, что обусловлено временным запаздыванием, существующим в механизме адаптации действующей системы к меняющимся внутренним и внешним условиям. В-третьих, имеется недостаточная координация работы исполнительных органов обеспечения безопасности и неполный учет проблемы такой координации в существующей законодательной базе обеспечения безопасности.

В других случаях параллелизм, дублирование функций ФОН В является только кажущимся. Это касается, в частности, функции предварительного расследования преступлений. В решении этого вопроса важно не допустить ошибки, которая может иметь стратегический характер. Между тем события развиваются именно в этом, пагубном, на наш взгляд, направлении.

Монополизм в сфере предварительного расследования преступлений, который неизбежно возникает в результате создания единого Следственного комитета, вобравшего в себя следственные комитеты других правоохранительных ведомств, резко нарушает баланс правоохранительной системы. Это становится особенно очевидным в условиях существенного сокращения полномочий прокурора по надзору за исполнением законов на предварительном следствии. Следственный аппарат, осуществляющий в процессуальной деятельности существенные ограничения прав и свобод граждан в связи с расследованием преступлений в условиях значительного сокращения полномочий прокуроров в данной сфере, включая лишение прокурора права возбудить уголовное дело, становится в значительной мере бесконтрольным. Не менее важное значение имеет и перспектива снижения уровня организационных взаимосвязей следователей с оперативно-розыскными подразделениями правоохранительных органов, а также создание объективных условий для снижения профессионализма следователей. Последнее обстоятельство связано, на наш взгляд, с неизбежными затруднениями, возникающими при этом, в формировании и поддержании в адекватном состоянии современных методик расследования преступлений, овладение которыми обусловливает уровень профессионализма следователей, а значит, и результатов их деятельности. Поэтому в условиях монополизации следствия единым Следственным комитетом как минимум расследование преступлений по службе, совершенных следователями, должно быть возложено на органы прокуратуры, которые также должны обладать полномочиями возбудить любое уголовное дело в случае необоснованных отказов в его возбуждении, и поручить расследование такого дела следователю. Эти обстоятельства неизбежно скажутся на состоянии обеспечения внутренней безопасности страны.

Рассматривая вопрос реагирования системы федеральных исполнительных органов обеспечения безопасности на возникающие и перспективные внутренние и внешние условия, отметим, что для обеспечения устойчивости и надежности СОН Б целесообразно создание постоянно действующего механизма оценки перспективных изменений для разработки и реализации системы опережающих управленческих решений в области обеспечения безопасности. Этот механизм должен действовать от момента создания и корректировки законодательной базы до перераспределения функций между отдельными исполнительными органами обеспечения безопасности, их реструктуризации, ликвидации или создания новых. В настоящее время такой механизм реализуется СБ, одна из задач которого — подготовка предложений по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти Федерации в процессе реализации принятых решений в области обеспечения национальной безопасности и оценка их эффективности, подготовка предложений по реформированию существующих либо созданию новых органов обеспечения безопасности[72]. Очевидно, что для признания функций дублирующими и для уменьшения дублирования функций необходима координация деятельности органов исполнительной власти не только в процессе реализации, но и на стадии выработки решений по обеспечению безопасности. Поэтому требуется определенное усиление функций СБ как координационного органа при Президенте России. Некоторыми авторами предлагается также введение функции оценки ожидаемых изменений и выработки рекомендаций по опережающей адаптации системы обеспечения безопасности к этим изменениям[73], что, на наш взгляд, является элементом общей координационной деятельности СБ и его структур.

Важным вопросом является определение места и роли органов и сил обеспечения безопасности в России, которые определяются уровнем государственного контроля и степенью управляемости силовыми структурами[74]. М. Вебер определял государство как «отношение господства над людьми, основывающееся на легитимном насилии»[75], а С. Франк считал, что государство «существует, чтобы предупредить осуществление зла на земле»[76]. Современное состояние СОН Б России определяется степенью разграничения между «силовой» структурой государства и обществом. Задача построения оптимального соотношения между «силовой» и гражданской составляющими системы национальной безопасности является частью и общей мировой проблемы. Еще в итоговом документе Копенгагенского совещания СБСЕ 1990 г. подчеркивалось, что контроль общества над армией является непременным условием нормального функционирования государства[77]. Решение этой проблемы должно быть закреплено и в российском законодательстве. Недопустима такая ситуация, когда «силовая» составляющая государственных структур может представлять угрозу интересам личности, общества, что нарушает основной принцип их баланса.

Однако очевидна и необходимость «силовой» составляющей: государственный институт не может без нее нормально функционировать. Важно найти оптимальный вариант сочетания полномочий для обеспечения ее функционирования в системе контроля над ней[78]. Поэтому актуальна проблема оптимизации решения контроля над деятельностью органов, обеспечивающих национальную безопасность.

Субъектами подобного контроля являются: Президент, Правительство, Федеральное Собрание России, суды и прокуратура. Определенным субъектом контроля могут быть также общественные объединения и отдельные граждане. В частности, в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» предусматривается возможность получения гражданами от соответствующих органов государства информации об ограничении их прав и свобод.

Как отмечалось, в обеспечении национальной безопасности наряду с органами исполнительной власти участвуют судебные органы и прокуратура. Однако в настоящее время нет единых подходов в определении их места и роли в системе обеспечения национальной безопасности. Суды обеспечивают защиту конституционного строя, руководствуясь Конституцией и законами Российской Федерации; осуществляют правосудие по делам о преступлениях, посягающих на безопасность личности, общества и государства; обеспечивают судебную защиту граждан, общественных и иных организаций и объединений, чьи права были нарушены в связи с деятельностью по обеспечению безопасности. В России действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации[79].

К федеральным судам относятся: Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов. К судам субъектов Российской Федерации относятся: конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации. Цели, задачи и место военных судов в сфере обеспечения национальной безопасности определяются нормативными правовыми актами, регулирующими общий статус судебной власти и военных судов как органов системы обеспечения национальной безопасности.

Столь подробный и дифференцированный анализ структуры и содержания деятельности субъектов обеспечения национальной безопасности представляется необходимым для конкретизированного определения особенностей и структуры предмета прокурорского надзора, поскольку надзор за законностью деятельности органов обеспечения безопасности осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры. В результате создается универсальный механизм «сдержек и противовесов» в системе разделения властей в целях обеспечения единой государственной власти. В этом качестве прокуратура выступает своего рода гарантом надежного функционирования системы безопасности на основе законности.

Прокуратура и Генеральный прокурор России координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а также осуществляет надзор над исполнением законов, прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. В целом органы прокуратуры занимают центральное место в системе государственно-правовых институтов, обеспечивающих правопорядок и законность, защиту и представительство государственных интересов путем ведения надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, осуществление публичного уголовного преследования от имени Российской Федерации.

С целью повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений был создан институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах: Центральном, Северо-Западном, Южном, Приволжском, Уральском, Сибирском, Дальневосточном, Северо- Кавказском[80]. Территориальные органы управления федеральных «силовых» ведомств в настоящее время приведены в соответствие федеральному округу. В федеральных округах действуют региональный центр ФСБ России, региональные управления по борьбе с организованной преступностью, Министерства юстиции, управления Генеральной прокуратуры РФ по федеральным округам.

Кроме того, существуют федеральный, региональный и местный уровни формирования и функционирования СОН Б. На уровне федеральных институтов государственной власти (Президента и Правительства России) осуществляется стратегическое управление отраслевыми системами обеспечения безопасности. ФОИВ в целях обеспечения соблюдения законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 77), выполнения решений

Президента и Правительства России, СБ России, федеральных программ и планов; совместно с органами местного самоуправления проводят мероприятия по привлечению граждан, общественных объединений и иных организаций для оказания содействия в обеспечении национальной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации; вносят в ФОН В предложения по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации.

Например, в обеспечении международной безопасности основную роль играют федеральные органы государственной власти. В обеспечении общественной безопасности, охране окружающей среды, распоряжении природными ресурсами и т.д. роль государственных органов федерального и регионального уровня определяется отнесением этих вопросов к совместному ведению России и субъектов Федерации (ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации). Значение органов местного самоуправления определяется конституционными положениями об их самостоятельности в местных делах: в управлении муниципальной собственностью, охране общественного порядка и других, отнесенных к их ведению, сферах (ст. 132).

На наш взгляд, достоинством нового Федерального закона «О безопасности» является включение в него ст. 12 о функциях органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности, которые должны взаимодействовать с федеральными органами исполнительной власти в обеспечении национальной безопасности в пределах своих территорий. Среди принципов обеспечения безопасности предусмотрен принцип взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целях обеспечения безопасности (ч. 5 ст. 2). Если понятие «национальная безопасность» охватывает все вертикально расположенные уровни социума (от государства до личности), то региональная безопасность объемлет лишь часть территории Российской Федерации и социальную общность, проживающую на данной территории[81].

Несмотря на созданные в некоторых субъектах Федерации региональные Советы безопасности[82], они не входят в систему органов исполнительной власти. Эти Советы безопасности рассматривают только вопросы, находящиеся за пределами ведения России. На наш взгляд, это затрудняет им решение многих вопросов по обеспечению национальной безопасности, поскольку угрозы безопасности возникают во многих регионах страны (например, в Чеченской Республике).

Национальная безопасность России обеспечивается средствами, под которыми в п. 6 Стратегии понимаются «технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению».

На наш взгляд, перечисление всех субъектов обеспечения национальной безопасности размывает, а потому затрудняет понимание сущности национальной безопасности. Если идти по этому пути, то можно говорить о безопасности в проведении медицинских операций, подводных работ, духовной[83], строительства и т.д. Таким образом, создаются определенные методологические трудности. Конечно, все силы и средства вкладываются в обеспечение безопасности в определенных областях, но требуется четкое их иерархическое структурирование и определение их состава и по уровням. Некоторые авторы предлагают подразделять структуры по видам безопасности: структуры, обеспечивающие внутреннюю безопасность и внешнюю безопасность[84]. Считаем, что подобный подход не совсем корректен, поскольку одни и те же структуры выполняют функции по обеспечению как внутренней, так и внешней безопасности страны, разделение которых также достаточно условное.

По нашему мнению, возможна классификация по направлениям деятельности (например, правоохранительная деятельность). В таком случае правоохранительную систему России с организационно-правовой стороны можно представить «инкапсулированной» в оболочку СОН Б[85]. Правоохранительную систему в целом можно также представить в виде совокупности двух подсистем: государственных правоохранительных органов, негосударственных правоохранительных органов и организаций. Государственные правоохранительные органы осуществляют в соответствии с законодательством правоохранительную службу, которая является видом федеральной государственной службы[86], представляющую собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в федеральных государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по: обеспечению безопасности, законности и правопорядка; борьбе с преступностью; защите прав и свобод человека и гражданина. К сожалению, законодательно не определена система федеральных государственных органов, в которых учреждаются должности правоохранительной службы. Поэтому в настоящее время нет единого мнения о том, какие федеральные государственные органы осуществляют правоохранительные функции. К основным правоохранительным органам можно отнести: МВД, ФСБ, МЧС, СВР, ФСО, Федеральную таможенную службу, Федеральную службу по контролю за оборотом наркотиков, Федеральную службу исполнения наказаний и Федеральную службу судебных приставов Минюста России и др. В широком плане в эту систему входит и прокуратура Российской Федерации.

Однако перечисление таких органов малопродуктивно и вызывает затруднения на практике при организации координации деятельности по борьбе с преступностью. В целях решения многих проблем правоприменения необходимо в законодательном порядке определить правовые критерии, в соответствии с которыми государственные органы могут и должны быть отнесены к числу правоохранительных. Такими критериями должно быть наделение государственных органов правоохранительными функциями. Этими функциями следует признать дознание, предварительное следствие, оперативно-розыскную деятельность, процессуальный контроль (надзор) в сфере уголовного судопроизводства (на досудебных стадиях), охрану общественного порядка и общественной безопасности[87].

Негосударственные правоохранительные органы входят в негосударственную СОН Б, к которым, как правило, относятся: органы охраны общественного порядка местного самоуправления[86]; частные детективные и охранные организации (однако законодателем упоминается о нераспространении на частных детективов и охранников статуса работников правоохранительных органов[89] [90]); службы безопасности хозяйствующих субъектов[91]; организации граждан по охране общественного порядка (казачьи общества, народные дружины, общественные пункты охраны порядка и др.); внештатные сотрудники правоохранительных органов, народные, присяжные и арбитражные заседатели и другие лица, осуществляющие правоохранительную деятельность.

Следует отметить, что СОН Б России не является «застывшей» структурой. Это постоянно изменяющаяся система, совершенствовать которую необходимо при непрерывном изучении условий ее деятельности и их объективной оценки. В настоящее время в различных сферах жизнедеятельности проводятся мероприятия по обеспечению национальной безопасности в рамках президентских, федеральных, региональных и межгосударственных программ. Эти программы должны иметь общую системную концептуальную основу, каковой в настоящее время является Стратегия обеспечения национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.

  • [1] Шаваев Л.К. Национальная безопасность как сложная комплексная система, еесущность и структура // Безопасность. 2002. № 1—2. С. 178.
  • [2] См., напр.: Бабаев В.К., Баранов В.М. Общая теория права: Краткая энциклопедия. Н. Новгород, 1997. С. 176.
  • [3] Кардашова И.Б. Механизм обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: сущность, задачи и пути совершенствования» // Право и политика. 2005. № 2. С. 87.
  • [4] Садовский В.Н. Основания общей теории систем: Логико-методологическийанализ. М., 1974. С. 98.
  • [5] См., напр.: Костенко Н.А. Философия безопасности. Новосибирск, 1998; и др.
  • [6] Райгородский В.Л. Политические и правовые средства обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Дисс. ... д-ра юрид. наук. Ростов-на/Д, 2004. С. 29, 30.
  • [7] Пирумов В. С. Стратегия выживания социума. Системный подход в исследовании проблем геополитики и безопасности. М., 2003. С. 373.
  • [8] Кардашова И. Б. Механизм обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: сущность, задачи и пути совершенствования // Право и политика. 2005. № 2. С. 89.
  • [9] Аврутин Ю.Е., Кикоть В.Я., Сыдорук И.И. Правопорядок: организационно-правовое обеспечение в Российской Федерации. Теоретическое административноправовое исследование: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2003.С. 116.
  • [10] Там же. С. 117.
  • [11] Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне».
  • [12] Военную доктрину Российской Федерации, утвержденную Указом ПрезидентаРФ от 21 апреля 2000 г. № 706.
  • [13] Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации».
  • [14] Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФК.З «О Правительстве Российской Федерации». Ст. 2.
  • [15] !На это обстоятельство неоднократно обращалось внимание в информационно-аналитических докладах, подготовленных Генеральному прокурору РФНаучно-исследовательским институтом Академии Генеральной прокуратурыРФ (см., напр.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации за 2003 г. М., 2004. С. 104; за первое полугодие 2005 г. М., 2005. С. 68).
  • [16] Федеральный закон «О безопасности». Ст. 13.
  • [17] Указ Президента РФ от 7 июня 2004 г. № 726 «Об утверждении Положений оСовете Безопасности РФ и аппарате Совета Безопасности РФ, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента РФ». Ст. 8, 9.
  • [18] Указ Президента РФ от 28 октября 2005 г. № 1244 «О межведомственных комиссиях Совета Безопасности Российской Федерации».
  • [19] Положение об аппарате Совета Безопасности РФ, утв. Указом Президента РФот 7 июня 2004 г. № 726.
  • [20] Исследования по безопасности / Под ред. С.П. Никанорова. М.: Концепт,1998. С. 62, 63.
  • [21] Положение о Научном совете при Совете Безопасности Российской Федерации,утв. Указами Президента РФ от 19 февраля 2005 г. № 182; от 21 января 2011 г. № 73.
  • [22] Конституционно-правовой статус Совета безопасности Российской Федерации /Под ред. Н.П. Патрушева. М., 2009. С. 111, 112.
  • [23] Исследования по безопасности / Под ред. С.П. Никанорова. М.: Концепт,1998. С. 63.
  • [24] Возжеников Л.В., Прохожее Л.Л. Государственное управление и национальнаябезопасность России: Учебное пособие. М., 2001. С. 120—122.
  • [25] Мирошниченко В.М. Организация управления и обеспечение национальнойбезопасности Российской Федерации. М., 2002. С. 15.
  • [26] Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2006 г. «О состояниизаконодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. С.М. Миронова,Г.Э. Бурбулиса. М., 2007. С. 183.
  • [27] См., напр.: ФСБ России. Правовое регулирование деятельности Федеральнойслужбы безопасности по обеспечению национальной безопасности РоссийскойФедерации: Науч.- практич. Комментарий / Под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. М., 2006. С 217.
  • [28] Сухарев А.Я. Феномен российской преступности в переходный период: тенденции,пути и средства противодействия: Дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 1996. С. 31—35.
  • [29] Гущин В.З. Прокурорский надзор за соблюдением конституционного праваграждан на объединение. М., 1998. С. 127.
  • [30] Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2006 г. «О состояниизаконодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. С.М. Миронова,Г.Э. Бурбулиса. М., 2007. С. 182.
  • [31] Лврутин Ю.Е., Кикоть В.Я., Сыдорук И.И. Указ. соч. С. 120.
  • [32] Там же. С. 122.
  • [33] Там же. С. 123.
  • [34] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 14 января1994 г. «Об образовании комитетов Совета Федерации» // Российская газета.1994. 26 января; «О регламенте Совета Федерации Федерального СобранияРФ»// СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 655.
  • [35] Постановление Государственной Думы РФ «Об образовании комитетов Государственной Думы Федерального собрания РФ» // СЗ РФ. 2000. № 4. Ст. 361.
  • [36] Указ Президента от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 4 января 2011 г. № 86).
  • [37] См.: КоАП РФ (гл. 23), где перечислены органы исполнительной власти, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.
  • [38] Бельский КС. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 31.
  • [39] См., напр.: Советский энциклопедический словарь. М., 1980.
  • [40] Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. Изд. 2-е,доп., 2004. С. 197.
  • [41] Конституция России. Ч. 2 ст. 3.
  • [42] Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) //СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
  • [43] Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1082 «Вопросы Министерстваобороны Российской Федерации».
  • [44] 2 Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках МВД РФ».
  • [45] Закон РФ «Об обороне». Ст. 16.
  • [46] Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 г. № 706 «Об утверждении Военнойдоктрины Российской Федерации».
  • [47] Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2006 г. «О состояниизаконодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. С.М. Миронова,Г.Э. Бурбулиса. М„ 2007. С. 184, 185.
  • [48] Макаренко И.К. Военная организация Российской Федерации (проблемы, путирешения). М., 2007. С. 24.
  • [49] Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел» // Российская газета. 2011. 2 марта.
  • [50] См. подробнее: Кардашова И.Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2007.
  • [51] Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» // Российскаягазета. № 5401. 2011. 8 февраля.
  • [52] Фалалеев М. Полиция и Закон // Российская гаета. 2011. 10 февраля.
  • [53] Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации».
  • [54] Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 252 «О предельной штатной численности органов внутренних дел Российской Федерации».
  • [55] Кардашова И.Б., Говорин М.В. Роль внутренних войск в области обеспечениянациональной безопасности РФ. Проблемы совершенствования деятельностиОВД и В В в особых условиях: Сборник научных трудов. № 227. М., 2009.
  • [56] Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации».
  • [57] Рыжак Н.И. Правовое регулирование деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография. Изд.2-е, испр. и доп. М., 2000. С. 130.
  • [58] См. подр.: Махинин В.И. Основы управления в органах безопасности. М., 2001.С. 120.
  • [59] Положение о Федеральной службе безопасности. Утв. Указом Президента РФот 6 июля 1998 г. № 806 // СЗ РФ. 1998. № 28. Ст. 3320.
  • [60] Указ Президента РФ «Об утверждении Положения об управлениях (отделах)ФСБ РФ, в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированияхи органах (органах безопасности и войсках)» // Российская газета. 2000. 12 февраля.
  • [61] ФСБ России. Правовое регулирование деятельности Федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Науч,-практич. комментарий / Под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. М., 2006. С. 30.
  • [62] Редкоус В.М. Законодательное обеспечение национальной безопасности в государствах —участниках СНГ и его учет в российских условиях. Пятигорск, 2008.С. 50; Рыжак Н.И. Правовое регулирование деятельности спецслужб в системеобеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография.М„ 2000. С. 127; и др.
  • [63] Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» // СЗ РФ.1996. № 3. Ст. 143.
  • [64] Указ Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации».
  • [65] Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям иликвидации последствий стихийных бедствий».
  • [66] Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации».
  • [67] Указ Президента РФ от 12 марта 1996 г. № 375 «О координирующей роли Министерства иностранных дел РФ и проведении единой внешнеполитическойлинии Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1061.
  • [68] Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерстваюстиции Российской Федерации».
  • [69] Постановление Правительства РФ от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительныхфункциях Министерства юстиции РФ».
  • [70] Постановление Правительства РФ от 26 июля 2006 г. № 459 «О Федеральнойтаможенной службе».
  • [71] Степашин С. В. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской Федерации: Дисс. ... д-ра полит, наук. М., 1992.
  • [72] Указ Президента РФ от 16 июня 2004 г. № 726 «Об утверждении Положений оСовете Безопасности РФ и аппарате Совета Безопасности РФ, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента РФ».
  • [73] Степашин С.В. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской Федерации: Автореф. Дисс. ... д-ра полит, наук. М., 1992.
  • [74] Глебов И.Н. Право национальной безопасности: Монография. М., 1998.
  • [75] Вебер М. Соч. М., 1993.
  • [76] Франк С.Л. Человек в поисках смысла. М., 1992.
  • [77] Итоговый документ Копенгагенского совещания СБСЕ. М., 1990. С. 17.
  • [78] Гущин С.В. Система внутренней безопасности: сущность, структура, функции:Дисс. ... д-ра социол. наук. М., 1996.
  • [79] Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».
  • [80] Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителеПрезидента Российской Федерации в федеральном округе».
  • [81] Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под общ. ред.А.А. Прохожева. М., 2002. С. 218.
  • [82] Например, Советы безопасности созданы в республиках: Дагестан, Ингушетия,Тыва; г. Санкт-Петербурге, Ненецком автономном округе, Вологодской, Кемеровской, Саратовской областях и в других регионах.
  • [83] Яновский Р.Г. Духовно-нравственная безопасность России // СОЦИС. 1995.№ 12. С. 39-47.
  • [84] Гущин С.В. Система внутренней безопасности: сущность, структура, функции:Дисс. ... д-ра социол.наук. М., 1996.
  • [85] Кардашова И. Б. Роль правоохранительной системы в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности. Сборник. № 15. М.: ВНИИМВД России, 2008.
  • [86] Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственнойслужбы Российской Федерации».
  • [87] Герасимов С.И., Рябцев В.П. Модельный закон о прокуратуре (проект). М.,2000. С. 34 (Ст. 52 «Правоохранительная деятельность»).
  • [88] Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственнойслужбы Российской Федерации».
  • [89] Конституция РФ. Ст. 132.
  • [90] Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной охранной и детективнойдеятельности в Российской Федерации».
  • [91] Конституция РФ. Ст. 24, 34, 35, 37.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >