Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования

[1] [2]

ния могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

  • 21. В случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.
  • 3. В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
  • 4. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории в соответствии с частями 2 и 3 статьи 12, частями 5 и 7 статьи 13 настоящего Федерального закона.
  • 5. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом. При этом положения федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.
  • 6. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.
  • 7. Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
  • 1. Употребляемое в данной статье слово «отзыв» с ударением на последнем слоге не следует путать с его омонимом — словом «бтзыв» с ударением на первом слоге. Отзыв выборных лиц, т. е. прекращение их полномочий по воле избирателей, — это форма непосредственного народовластия, которая прямо не предусмотрена Конституцией РФ, однако не отрицается ею. Голосование по отзыву должно проводиться на основе тех же принципов, что и выборы: всеобщего равного и прямого волеизъявления граждан при тайном голосовании. Правовой институт отзыва не может подменяться иными институтами непосредственной демократии, в частности референдумом. Реально в муниципальном образовании возможен отзыв избирателями в соответствии с комментируемой статьей избранных на муниципальных выборах депутатов представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования. К иным лицам комментируемая статья не применима.

Конституционные принципы, в соответствии с которыми должен устанавливаться правовой механизм отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления, были сформулированы в постановлении КС РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П. Согласно выводам Суда отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти, облегченная процедура отзыва недопустима. Должна обеспечиваться защита прав отзываемого лица, в частности, на всех этапах процедуры отзыва выборное должностное лицо должно иметь право давать пояснения по обстоятельствам, служащим основанием отзыва, защищать свои интересы. Инициаторы отзыва, органы и должностные лица, ответственные за организацию процедуры отзыва, должны обеспечить уведомление выборного должностного лица о времени и месте рассмотрения вопросов, касающихся его отзыва. Избиратели вправе проводить агитацию как за отзыв, так и против него.

Комментируемый Закон не предусматривает принятие специального закона субъекта РФ о порядке отзыва выборных лиц местного самоуправления. По буквальному смыслу комментируемой части голосование по отзыву должно проводиться в порядке, установленном Законом № 67-ФЗ и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ о местном референдуме, с учетом особенностей, предусмотренных комментируемым Законом. То есть особенности процедуры отзыва, отличия этой процедуры от процедуры местного референдума могут устанавливаться только комментируемым Законом. Возможность установления таких особенностей (отличий процедуры отзыва от процедуры референдума) законом субъекта РФ не предусматривается.

2. Основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) выборного лица в случае их подтверждения в судебном порядке. Это законодательное решение исключает возможность использования в качестве подобных оснований обстоятельств, которые могут стать известными избирателям без их предварительного юрисдикционного подтверждения. Такая позиция комментируемого Закона обеспечивает противостояние недобросовестным политическим технологиям, не позволяет превратить выборные институты власти в объект манипулирования.

В комментируемой части указано, что основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Однако из этого не следует, что устав муниципального образования должен подробно описывать все стадии соответствующей процедуры. Из этого также не вытекает, что в каждом муниципальном образовании устав должен конструировать оригинальные составы правонарушений, служащие основаниями для отзыва. Развитие положений комментируемой статьи — право, но не обязанность муниципальных образований. Указывая основания для отзыва и определяя его порядок, устав может ограничиться воспроизведением положений законодательства или конкретизировать их. При этом должно соблюдаться следующее правило: в тех случаях, когда процедура отзыва может совпадать с процедурой референдума, установление особенностей процедуры отзыва недопустимо, поскольку это может быть квалифицировано судом как нарушение ч. 1 комментируемой статьи. Те же стадии процедуры отзыва, которые объективно требуют дополнительной регламентации, не предусмотренной законодательством о местном референдуме, могут быть более подробно урегулированы на уровне муниципального образования.

Иногда устав муниципального образования содержит лишь общие положения о процедуре отзыва и отсылку к специальному муниципальному нормативному правовому акту, регулирующему процедуру отзыва. Такая практика представляется допустимой, суды не должны квалифицировать ее как нарушение положений комментируемой статьи (см. также комментарии к ст. 44).

Комментируемая статья устанавливает, что выборное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе), т. е. большинство граждан, включенных в списки избирателей, а не большинство принявших участие в голосовании. Это законодательное решение отрицает возможность отзыва выборного лица местного самоуправления меньшинством избирателей. Отзыв выборных лиц, в отличие от выборов, не отнесен Конституцией РФ к числу высших форм непосредственного народовластия. Поэтому процедура отзыва должна быть сложнее процедуры выборов, иное приведет к возможности конкуренции указанных правовых институтов. Отзыв выборного лица, даже избранного меньшинством избирателей, может допускаться лишь по воле их большинства.

21. Отзыв может применяться исключительно к лицам, избранным с использованием мажоритарной избирательной системы.

Следует также отметить невозможность отзыва населением главы муниципального образования, избранного из числа депутатов и прекратившего в связи с этим исполнение депутатских полномочий (п. 3 ч. 2 ст. 36 комментируемого Закона) либо замещающего указанную должность, минуя процедуру муниципальных выборов (п. 5 ч. 2 ст. 36).

3. Комментируемая статья наряду с отзывом устанавливает правовой институт голосования граждан по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования. Этот институт имеет общую природу с институтом местного референдума. Отличие заключается в том, что в компетенции муниципального образования находится не изменение границ или преобразование муниципального образования, а лишь выражение мнения по данному вопросу — дача согласия.

Согласно ч. 2 ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Этому конституционному положению корреспондирует требование Европейской хартии местного самоуправления о том, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом (ст. 5). Учет мнения не означает наделения жителей тех или иных территорий правом принимать властные решения по су- 238

ществу данного вопроса. Конституционным Судом РФ в постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П было отмечено, что как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Между тем органы государственной власти, уполномоченные решать по существу вопросы территориальной организации местного самоуправления, должны учитывать мнение населения, а в случаях, установленных комментируемым Законом, этим мнением (согласием или несогласием населения) руководствоваться. Комментируемый Закон определяет механизм учета мнения, реальные права населения при территориальном переустройстве муниципальных образований.

  • 4. Правовой институт непосредственного голосования граждан по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования может применяться для получения согласия (несогласия) населения только в пяти случаях, предусмотренных комментируемым Законом:
  • 1) изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, — при этом проводится голосование населения данных поселений и (или) населенных пунктов (ч. 2 ст. 12);
  • 2) изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, — при этом проводится голосование населения данных населенных пунктов (ч. 3 ст. 12);
  • 3) разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, — в данном случае проводится голосование населения каждого из образуемых поселений (ч. 5 ст. 13);
  • 4) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа — в таком случае проводятся раздельно голосование населения соответствующего городского поселения и голосование населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение (ч. 7 ст. 13);
  • 5) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения либо изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения — при этом проводится голосование населения меняющего свой статус поселения (ч. 72 ст. 13).

В иных ситуациях правовой механизм непосредственного голосования граждан по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования использоваться не может. Для всех перечисленных выше случаев, кроме последних двух, комментируемый Закон допускает альтернативный вариант учета мнения населения — получение согласия, выраженного на сходе граждан (см. комментарии к ст. 25').

Когда комментируемый Закон относит выражение мнения по вопросу территориальных преобразований к полномочиям представительных органов муниципальных образований, голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования не может быть назначено ни по инициативе представительного органа, ни по требованию жителей муниципального образования. Данное обстоятельство можно оценить как сужающее гарантии муниципальной демократии и снижающее конституционно-правовую обоснованность положений комментируемого Закона.

Свою озабоченность по этому поводу обозначил и КС РФ в определении от 6 марта 2008 г. № 214-О-П. Согласно правовой позиции Суда законодатель должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, требуют непосредственного волеизъявления населения соответствующей территории. Указание федерального законодателя на использование при решении вопроса об изменении границ муниципального образования формы представительной муниципальной демократии (т. е. путем выражения мнения населения через представительный орган муниципального образования) не исключает необходимость правового гарантирования населению как первичному субъекту местного самоуправления возможности выразить свою позицию в отношении предполагаемых территориальных изменений и довести ее до сведения представительного органа муниципального образования.

5. Механизм голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования фактически является особым аналогом местного референдума, адаптированным к конкретному предмету голосования. Каждая установленная законом форма непосредственной демократии имеет свое предназначение и не может подменять иные формы. Правовой институт голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в соответствующих случаях замещает институт местного референдума и должен содержательно обеспечивать конституционные права граждан.

Голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования организуется и проводится на основании закона субъекта РФ о местном референдуме (положения которого основаны на Законе № 67-ФЗ). При этом, однако, имеются принципиальные особенности.

Местный референдум проводится только по вопросам местного значения, поэтому на него не могут выноситься вопросы о необходимости создания, упразднения, преобразования муниципальных образований либо изменения их границ. Принятие решения по этим вопросам входит в компетенцию законодательных органов государственной власти субъектов РФ. Инициатива рассмотрения данных вопросов реализуется в форме соответствующего обращения в указанные органы, а не в форме требования о проведении референдума. К вопросам местного значения можно отнести только выражение мнения населения по поводу предполагаемых территориальных преобразований. Это мнение выражается в формах, определенных ст. 12 и 13 комментируемого Закона, что исключает возможность проведения по соответствующим вопросам местного референдума.

Механизм голосования по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования встроен в процедуру рассмотрения законодательным органом субъекта РФ инициативы (законопроекта) о необходимом изменении границ или преобразовании муниципального образования. Поэтому вне данной процедуры (до выдвижения инициативы, т. е. до внесения соответствующего законопроекта в законодательный орган субъекта РФ) такое голосование не может быть назначено.

Отсутствует запрет на проведение государственными органами и органами местного самоуправления предшествующей голосованию агитации по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования. Принятое населением на голосовании решение имеет правовой характер. В отличие от решения местного референдума оно не действует непосредственно, а применяется законодательным органом субъекта РФ при рассмотрении законопроекта об изменении границ или о преобразовании муниципального образования. Однако этот орган не может каким-либо способом преодолеть принятое населением решение, отказаться от его обязательного учета.

6. Комментируемый Закон качественно повышает установленную

ч. 2 ст. 131 Конституции РФ планку муниципальной демократии и требует не просто учета мнения, а именно получения согласия населения на необходимые территориальные преобразования. Без получения такого согласия путем всеобщего равного и прямого волеизъявления граждан при тайном голосовании проведение соответствующих территориальных преобразований запрещено.

7. Порядок официального опубликования (обнародования) итогов голосования по отзыву, по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования и принятых решений может совпадать с порядком опубликования (обнародования) итогов голосования и результатов местного референдума, установленным ст. 72 Закона № 67-ФЗ.

  • [1] Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местногосамоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума,с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
  • [2] Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местногосамоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местногосамоуправления, выборного должностного лица местного самоуправле-
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >