Ответственность органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением

  • 1. Основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом.
  • 2. Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом.
  • 1. Наиболее известной, но далеко не единственной мерой ответственности перед населением является отзыв выборных должностных лиц. К другим мерам ответственности перед населением можно отнести, в частности, выражение недоверия, удаление в отставку, досрочное прекращение полномочий.

В постановлении КС РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П указывалось, что институт выражения недоверия представительным органом местного самоуправления может распространяться — исходя из его конституционной природы — на лиц, получающих право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа местного самоуправления. Однако при реализации этих механизмов в полной мере ощущается определенная противоречивость законодательства о местном самоуправлении и трудового законодательства. Так, суды восстанавливали на работе уволенных должностных лиц даже в тех случаях, когда основания и порядок выражения им недоверия были вполне корректно прописаны в уставе и строго соблюдены на практике1.

По смыслу комментируемой статьи субъектами ответственности перед населением могут являться[1] [2]:

— органы местного самоуправления;

  • — депутаты представительного органа муниципального образования;
  • — члены выборных органов местного самоуправления;
  • — выборные должностные лица местного самоуправления.

Все вышеназванные лица являются выборными, избранными непосредственно населением, поэтому вопрос об ответственности названных лиц перед населением, которое наделило их полномочиями, представляется вполне корректным. В отношении органов местного самоуправления никаких оговорок в данной статье нет, однако можно предположить, что субъектами ответственности перед населением являются именно выборные органы. В настоящее время в действующем законодательстве такой механизм предусмотрен только в отношении главы муниципального образования. Ранее ответственность перед населением предусматривалась и в отношении представительного органа[3].

В комментируемой части подчеркивается, что основания ответственности указанных субъектов перед населением (основания муниципально-правовой ответственности) определяются уставами муниципальных образований в соответствии с комментируемым Законом. Отсутствует указание на необходимость подтверждения признаков правонарушения судебным решением {см. комментарии к cm. 74').

Одно из таких оснований установлено в ч. 2 ст. 24 комментируемого Закона: основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

В постановлении от 24 декабря 1996 г. № 21-П КС РФ указал, что по смыслу Конституции РФ, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т. п.

2. Отзыв депутата, выборного должностного лица является важным правовым институтом, обеспечивающим защиту публичных интересов. Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что требования к институту отзыва должны совпадать и на государственном, и на муниципальном уровне публичной власти (см. постановление от 2 апреля 2002 г. № 7-П и др.).

Отзыв выборных лиц означает, что население муниципального образования вправе досрочно прекратить полномочия депутатов (отозвать), членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

По данным ЦИК РФ1, в 1996—1998 гг. отзыв выборных лиц местного самоуправления инициировался в 20 субъектах РФ. В отношении депутатов представительных органов местного самоуправления отзыв инициировался в 4 субъектах РФ (всего 23 инициативы, из них 13 — в Алтайском крае), в отношении глав муниципальных образований — в 19 (66 инициатив, в том числе 36 — в Алтайском крае). По отзыву депутатов представительных органов местного самоуправления проведено 8 голосований, состоялось 2 отзыва, а по отзыву глав муниципальных образований проведено 24 голосования и состоялось 13 отзывов. После инициирования отзыва 9 глав муниципальных образований сложили свои полномочия, не дожидаясь голосования.

С принятием комментируемого Закона и Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не было ни одного случая отзыва выборного лица, хотя попытки инициирования имелись[4] [5].

Если Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» рассматривал институт отзыва избирателями депутатов и выборных должностных лиц в качестве факультативного, то комментируемый Закон определяет этот институт как обязательный, сместив акцент в основаниях и порядке ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением на федеральные законы и устав муниципального образования.

Анализ норм федерального и регионального законодательства позволяет выделить ряд условий, ограничивающих возможность проведения отзыва, с тем чтобы не допускались злоупотребления этой формой демократии («защита прав отзываемых»). По мнению КС РФ, облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима, в том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти. Эта правовая позиция распространяется на институт отзыва выборного должностного лица местного самоуправления (см. постановление КС РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П).

В различных решениях КС РФ обращал внимание на следующее:

  • — основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т. п.;
  • — основанием для отзыва может быть лишь его неправомерная деятельность, т. е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке (см. постановление от 7 июня 2000 г. № 10-П);
  • — недопустим отзыв выборного лица в период начала его полномочий и их прекращения в сроки, на которые установлен соответствующий запрет уставом муниципального образования или законом субъекта РФ;
  • — вводятся ограничения на повторное возбуждение инициативы отзыва в случае признания голосования несостоявшимся либо признания лица не отозванным;
  • — процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям — проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке (см. постановление от 7 июня 2000 г. № 10-П);
  • — довольно высока норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва — не менее числа подписей, требуемого при выдвижении на выборах.

Более подробно о процедуре отзыва см. комментарии к ст. 24.

  • [1] См.: Сергеев А. А. К вопросу об интегрирующем характере российского муниципального права // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10. С. 39—44.
  • [2] В ст. 2 комментируемого Закона перечень органов местного самоуправления и ихдолжностных лиц раскрывается иначе, в частности, в этой статье содержится указание:на органы местного самоуправления, депутатов, должностных лиц местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборногооргана местного самоуправления, лиц, замещающих муниципальную должность.
  • [3] См.: Ответственность в системе государственной власти и местного самоуправления и противодействие коррупции / под ред. Е. С. Шугриной. М., 2013; Шугрина Е. С.Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местногосамоуправления. 2-е изд. М., 2008.
  • [4] См. постановление ЦИК РФ от 1 декабря 1998 г. № 156/1075-11 «О практике работы избирательных комиссий по реализации института отзыва депутатов, выборныхдолжностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации».
  • [5] См.: Гуркова С. Г. Некоторые проблемы реализации муниципально-правовой ответственности на примере отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления // Вестник Тюменского гос. ун-та. 2009. № 2. С. 139—144.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >