Платежи за использование природных ресурсов и экологические налоги

Мир достаточно велик, чтобы удовлетворить нужды любого человека, но слишком мал, чтобы удовлетворить людскую жадность.

Махатма Ганди

Рентная сущность платежей за использование природных ресурсов

Рента зависит от предела культуры, подымаясь, когда она падает, и падая, когда она подымается. _Генри Джордж

Налогообложение использования природных ресурсов, находящихся в частной собственности, как правило, осуществляется в рамках общей системы налогообложения доходов от предпринимательской деятельности и имущества с учетом специфики объектов налогообложения. Однако в подавляющем большинстве стран основная часть природных ресурсов находится в государственной собственности. Государство, предоставляя эти ресурсы хозяйствующим субъектам в пользование, дополнительно изымает в бюджет часть доходов от их использования.

Следует отметить, что по своей экономической сущности и правовой природе платежи государству как собственнику земли и ресурсов недр не являются налогами. Они относятся к доходам государства от собственности и предпринимательской деятельности. Согласно Руководству по статистике государственных финансов МВФ налогами являются только платежи субъектов хозяйствования за эксплуатацию земли и ресурсов недр, которые не принадлежат государственным единицам, включая налоги на добычу и эксплуатацию минеральных и других ресурсов, а также платежи за лицензии на разрешение эксплуатации земли и ресурсов недр^[1]. Однако в ряде стран, в том числе и в России, платежи в бюджет за пользование природными ресурсами, принадлежащими государству, не отделены от платежей за пользование природными ресурсами, находящимися в частной собственности. Большинство из них в национальном налоговом законодательстве трактуются как составляющие налоговой системы государства. Это и стало причиной их детального рассмотрения.

Экономическую основу специальных платежей за пользование природными ресурсами составляет государственная собственность на часть земли, ее недр, водные ресурсы, леса и т.д., которая исключает возможность их бесплатного использования. Перед государством как собственником природных ресурсов стоит несколько проблем, которые оно должно решать:

• • когда разрабатывать те или иные месторождения полезных ископаемых;
• • при каких условиях использовать другие природные ресурсы;
• • посредством каких инструментов обеспечить получение за них надлежащей оплаты;
• • каким образом распределить блага от освоения ресурсов, чтобы обеспечить, с одной стороны, устойчивый экономический рост, а с другой — предоставить возможность пользоваться этими ресурсами будущим поколениям, следовательно, обеспечить не только их рациональное использование, но и сохранение, восстановление и повышение качества.

Особенности и принципы налогообложения природных ресурсов в значительной степени определяются особенностями формирования доходов природо- пользователей, включающих значительную рентную составляющую. Поэтому анализ ренты является основой исследования экономической природы платежей за использование природных ресурсов.

Основы теории ренты были заложены в трудах физиократов и представителей классической школы экономической науки. А. Смит рассматривал ее как некое произведение природы, которое остается за вычетом всего, что является результатом труда человека, определяя земельную ренту как излишек созданной на земле стоимости над заработной платой рабочих и средней прибылью фермера.

Особую роль в формировании теории ренты сыграл Д. Рикардо, определивший ренту как часть продукта земли, которая уплачивается землевладельцу «за пользование первоначальными и неразрушимыми силами почвы». Рента уплачивается за пользование землей только потому, что количество земли не безгранично, а качество ее неодинаково. Никто не уплачивает ренту за пользование воздухом и водой, как и каким-либо другим даром природы, существующим в неограниченном количестве. При этом у ренты есть два источника. Если земля однородна, ограниченность ее количества становится причиной «ренты редкости». Когда земли отличаются по качеству, ограниченная площадь земель определенного качества приводит к образованию «дифференциальной ренты». Ограниченность качественных земельных участков при растущем народонаселении и действии закона убывающей отдачи обусловливает необходимость использования менее плодородных земель (если бы не действовал закон убывающей отдачи, увеличить предложение сельскохозяйственной продукции можно было бы, вкладывая дополнительный капитал в земельные участки, имеющие более высокую производительность). Необходимость обработки худших земельных участков обусловливает специфику ценообразования на сельскохозяйственную продукцию, в частности регулирование цены наихудшими условиями производства. По Рикардо, наихудшая по качеству земля не создает ренту, а регулирует цену продукта. Тогда «рента — это излишек продукции фермера, работающего в предельных условиях, над затратами его капитала и труда. В переводе на современный язык это значит, что цена определяется предельными издержками, но предельные издержки фермера, работающего в предельных условиях, выше его средних издержек, и именно этот излишек уплачивается землевладельцу в виде ренты»^[2].

Теория дифференциальной ренты Д. Рикардо нашла свое развитие в трудах К. Маркса, выделившего два вида дифференциальной ренты — дифференциальную ренту I и дифференциальную ренту II, а также разработавшего теорию абсолютной ренты.

Причину существования ренты Маркс усматривал в монополии на землю — исключительном праве экономического субъекта распоряжаться этим ресурсом. При этом монополия частной собственности, по его мнению, вызывает абсолютную ренту, которая удерживается со всех земельных участков, в том числе худших по качеству, тогда как монополия на землю как объект хозяйствования — дифференциальную ренту, которая образуется на лучших по качеству земельных участках. Таким образом, разграничив два вида монополии на землю, Маркс определил разные виды ренты.

• 1. Монополия частной собственности на землю — исключительное право полного (титульного) собственника по распоряжению землей: он мог дать или не дать право другому лицу приложить капитал к своей земле. При заключении арендной сделки определяется конкретный пользователь земли, который уплачивал собственнику в виде арендной платы земельную ренту. Данный вид монополии порождает возникновение у собственника абсолютной земельной ренты.
• 2. Монополия на землю как объект хозяйствования — исключительное право конкретного пользователя земельного участка по его хозяйственному использованию, по приложению на нем своего капитала и производительной силы. Такой вид монополии порождает возникновение у пользователя дифференциальной земельной ренты.

Образование абсолютной ренты К. Маркс объяснял тем, что монополия частной собственности на землю препятствует свободному переливу капитала в сельское хозяйство из других отраслей и повышает цену на сельскохозяйственную продукцию в сравнении с «ценой производства». В отличие от этого монополия на землю как объект хозяйствования приводит к тому, что земли, находящиеся в монопольном распоряжении определенных экономических агентов, не могут быть объектом вложения капитала других экономических агентов. Это вызывает необходимость заключения ими арендных договоров на использование худших земельных участков, чем те, которые уже находятся в сельскохозяйственном обороте. Их использование, однако, возможно только при условии возмещения арендатором издержек на производство продукции и получение средней прибыли, что и обусловливает ценообразование в сельском хозяйстве по издержкам на худших по качеству землях. Тогда арендаторы лучших земельных участков, имеющие более низкие издержки производства, получают дополнительный доход, присваиваемый собственниками этих земельных участков в форме дифференциальной ренты. Последняя в зависимости от условий возникновения делится на дифференциальную ренту I и дифференциальную ренту II.

Условием образования дифференциальной ренты I является разное качество земельных участков — их разное плодородие и разное месторасположение по отношению к рынкам сбыта и источникам сырья. Условием возникновения дифференциальной ренты II являются дополнительные вложения капитала в один и тот же земельный участок, которые повышают его производительность и приводят к возникновению дополнительного дохода, приобретающего форму ренты. Эта рента в отличие от дифференциальной ренты I, присваиваемой землевладельцем, до конца срока арендного договора присваивается арендатором, сделавшим дополнительные капиталовложения, и только по окончании этого срока становится достоянием землевладельца.

Представители неоклассического направления экономической теории не разграничивают виды ренты и не рассматривают ее как особенный вид дохода, который получают собственники земли и других природных ресурсов. По их мнению, при определенных условиях его может получать собственник любого фактора производства. Этот доход обозначен категорией «экономическая рента».

Экономическая рента трактуется как доход свыше минимального уровня, необходимого для привлечения экономического ресурса в определенную производственную комбинацию (А. Маршалл) или его удержания в определенной производственной комбинации (У. Парето). Другими словами, это доход, превышающий альтернативную стоимость использования экономического ресурса. Условием его получения является фиксированное предложение последнего. При этом в краткосрочном периоде фиксированным может быть предложение любого ресурса. Тогда как единственным ресурсом, предложение которого неэластично даже в долгосрочном периоде, является земля.

Представители неоклассического направления исследуют проблемы ренты с позиций теории предельного продукта и предельной отдачи. В соответствии с этим концептуальным подходом образование ренты от использования природных ресурсов можно объяснить следующим образом. Вследствие ограниченного предложения природных ресурсов цены на них ориентированы на предельные издержки использования относительно худших природных ресурсов. В результате субъекты предпринимательской деятельности, использующие относительно лучшие природные ресурсы и имеющие более низкие предельные издержки, получают дополнительный доход, являющийся рентным по своей природе, поскольку связан с ограниченным предложением определенного вида ресурса. Этот доход является излишком над нормальной прибылью (минимальная прибыль, необходимая для того, чтобы предприниматель мог продолжать свой бизнес, в данном случае — эксплуатацию месторождения; эта прибыль должна быть, по крайней мере, не меньше той, которую он мог бы получить, вложив свой капитал в другое дело).

Следует отметить, что теоретические разработки Риккардо и Маркса впоследствии были перенесены и на другие природные ресурсы. Для проведения аналогии принципиальное значение имело положение о схожем характере ограниченности не только земли, но и любого другого природного ресурса, неэластичном предложении этих ресурсов в долгосрочной перспективе. В результате сформировалось более широкое понятие природной ренты, в которой по аналогии были разграничены абсолютная и дифференциальная ренты, в последней, в свою очередь, также выделили дифференциальную ренту I и II. Определить эти виды ренты в целях налогообложения можно следующим образом^[3].

Природная рента абсолютная — это доход, который получает собственник ограниченного природного ресурса за предоставленное другому лицу право применить капитал и производительную силу к этому ресурсу. Данная рента не зависит от естественных условий использования природного ресурса (факторов качества, продуктивности, месторасположения, транспортной инфраструктуры и т.п.). Ее величина равна превышению рыночной стоимости производимой продукции над нормативным уровнем затрат (издержек) производства и нормативным уровнем прибыли. Изъятие этой ренты у природопользователя позволяет выравнивать прибыльность хозяйствования в различных отраслях экономики.

Природная рента дифференциальная I — это дополнительный незаработанный доход, который образуется у пользователя природного ресурса в связи с меньшими издержками производства, обусловленными использованием лучших качественных свойств самого ресурса и его местоположения. Величина данной ренты при наихудших естественных условиях использования природного ресурса всегда будет равняться нулю, т.е. эта рента возникает только при использовании ресурсов среднего и лучшего качества.

Природная рента дифференциальная II — это дополнительный заработанный доход, который образуется у пользователя природного ресурса в связи с применением большей величины капитала и более производительной силы к этому ресурсу. Это дополнительные доходы, полученные в результате инициативного внедрения передовых, повышающих ресурсоотдачу техники и технологий. Величина данной ренты при наихудших естественных условиях использования природного ресурса может равняться нулю, а может быть и более нуля, т.е. эта рента может возникать при использовании ресурсов любого качества.

Разновидностью ренты за использование природных ресурсов (природной ренты) является рента в добывающей промышленности, или горная рента. Механизм ее образования принципиально не отличается от образования земельной, или природной, ренты, однако имеет свои особенности, обусловленные спецификой этого вида деятельности.

Одни авторы в соответствии с марксистским подходом выделяют абсолютную и дифференциальную (I и II) горную ренту¹, другие, не разграничивая этих видов ренты, считают, что доход, который получают экономические агенты от добычи невозобновляемых ресурсов, включает как рентную, так и нерентную составляющую^{[4] [5]}.

Обосновывается этот вывод следующим образом. Невозобновляемые природные ресурсы, прежде всего полезные ископаемые, в отличие от возобновляемых, к которым относится земля, рано или поздно исчерпываются, а объемы их добычи падают. Собственник таких ресурсов должен предусматривать, что использованные сегодня запасы не смогут принести пользы завтра. По мере истощения запасов невозобновляемых ресурсов стоимость их единицы для будущих пользователей будет расти. Превышение дохода добывающих предприятий над издержками можно рассматривать в качестве платы от продажи накопленных природой благ, однако таких благ, которые стали объектами частной собственности. Эта плата не является рентой, хотя ее так и называют. Она является источником богатства в будущем, представляя собой ту часть уменьшения стоимости месторождения, которая обусловлена текущим изъятием сырья из недр.

Таким образом, если месторождение является исчерпаемым, доход, который приносит его эксплуатация, представляет собой частично плату за право разработки недр, а частично ренту. В отличие от ренты эта минимальная плата непосредственно входит в состав издержек на единицу продукта независимо от того, предельная она или нет.

Рентные доходы издавна считались одним из наилучших объектов налогообложения.

Во-первых, их получают собственники ресурсов, не занимаясь предпринимательской деятельностью, т.е., как отмечал А. Смит, во многих случаях без всяких хлопот и усилий с их стороны. Поэтому изъятие части этих доходов в государственную казну абсолютно оправданно с точки зрения соображений социальной справедливости.

Во-вторых, они соответствует принципу экономической эффективности, поскольку не влияют на решение экономических агентов о распределении ресурсов.

Преимущества налогообложения рентных доходов отстаивают и современные ученые. В частности, Дж. Стиглиц и Д. Эллерман, подчеркивая целесообразность перераспределения налоговой нагрузки на неэластичные источники доходов, такие как природные ресурсы, отмечают, что налоги такого вида должны рассматриваться как чистые налоги на ренту. Обосновывая преимущества этих налогов, они подчеркивают, что «чистые налоги на ренту... меньше искривляют рыночный механизм, чем другие формы налогообложения»¹.

Соглашаясь с целесообразностью налогообложения рентных доходов, ученые высказывают разные точки зрения по поводу того, какую их долю стоит изымать. Так, по мнению Дж. Милля, с помощью налога можно изъять прирост рентного дохода, а именно «будущие приросты незаработанной ренты», освобождая от налога текущий рентный доход. Г. Джордж^{[6] [7]} предложил конфисковывать все рентные доходы, что позволит решить проблему бедности и экономических кризисов, поскольку последние он считал не чем иным, как следствиями спекуляций на земельных ценах.

Современные исследователи сходятся во мнении о целесообразности изъятия в государственный бюджет части рентного дохода. Необходимость такого изъятия обусловливает потребность выбора фискальных инструментов, с помощью которых оно будет осуществляться. Выбирая эти инструменты, необходимо учитывать следующие моменты.

• 1. Подбор и определенная комбинация фискальных инструментов должны быть направлены на решение комплекса задач:
  • • содействие рациональному использованию природных ресурсов и улучшению состояния окружающей среды;
  • • обеспечение стабильных поступлений в государственный бюджет;
  • • аккумуляции средств, необходимых для восстановления природноресурсного потенциала;
  • • обеспечение выравнивания условий хозяйствования ресурсодобывающих предприятий путем изъятия в пользу государства сверхприбылей, полученных вследствие лучших природных условий хозяйствования и высшего качества месторождений.
• 2. Фискальные инструменты должны уравновешивать интересы государства и компаний относительно распределения рисков и выгод от освоения ресурсов, учитывая то, что каждая из сторон стремится максимизировать собственную выгоду, переложив по возможности больший риск на партнера. Согласование интересов можно обеспечить путем заключения долгосрочных (до 30 лет) договоров на разработку полезных ископаемых между государством и компаниями. Это позволит придать отношениям между ними стабильный характер, обезопасив компании от пересмотра условий договора со стороны государства тогда, когда разрабатываются наиболее богатые пласты месторождения и они получают значительные прибыли. В свою очередь, государство страхует себя от желаний компаний отказаться от завершения проекта, когда запасы ресурсов исчерпываются и прибыли компаний падают. Другим инструментом согласования интересов государства и компаний может быть дифференциация платежей в зависимости от условий хозяйствования и качества месторождений.
• 3. Использоваться должен не единственный фискальный инструмент, а комплекс этих инструментов. Если бы оценка фискальных инструментов изъятия ренты государством осуществлялась исключительно с позиций экономической эффективности, то, скорее всего, выбор был бы сделан в пользу такого единого платежа, который не вносит искажений в инвестиционные и производственные решения или, по крайней мере, сводит их к минимуму. Однако в реальной жизни такая оценка осуществляется с учетом более широкого спектра факторов, например влияния на инвестиционные решения риска того, что будущие правительства могут пересмотреть согласованные в контрактах фискальные правила. Поэтому интересам и государства и природопользователей соответствует введение комплекса взаимоувязанных фискальных инструментов, призванных снизить подобные риски. Указанными фискальными инструментами будет определяться сумма, которую инвестор готов уплатить, а государство соглашается получить за право эксплуатации природных ресурсов.
• 4. При выборе фискальных инструментов необходимо учитывать, во-первых, что государство является собственником земли или прав на разработку полезных ископаемых, а потому должно получать, кроме обычного налога на прибыль, также специальную плату за их разработку¹; во-вторых, разделение природных ресурсов на воспроизводимые и невоспроизводимые. Воспроизводимые природные ресурсы (земля, леса, воды и т.д.) возобновляются путем природного прироста. И только если интенсивность их использования превышает природные темпы прироста, они исчерпываются. Следовательно, изъятие платежей на воспроизводимые ресурсы в первую очередь должно быть направлено на обеспечение условий для их воспроизводства, а невоспроизводимых — на компенсацию их истощения^[8].

Итак, вряд ли кто поставит под сомнение вывод, что изымать в бюджет часть рентного дохода необходимо. Но об изъятии какой ее части идет речь? Ответ теоретически очевиден — изымать следует незаработанный доход. С марксистских позиций разделения ренты на абсолютную и дифференциальную абсолютная природная (горная) рента является как раз тем самым незаработанным доходом. Выступая в форме платы за право доступа к использованию общенародных природных ресурсов, абсолютная рента на полном основании должна являться доходом всего общества. Аналогичным образом дифференциальная природная (горная) рента I, поскольку она обусловливается разницей в качестве природного ресурса, т.е. является доходом, не заработанным природопользователем, должна принадлежать всему обществу. Эту ренту также следует изъять в бюджет государства как титульного собственника природных ресурсов.

И лишь дифференциальная природная (горная) рента II является доходом, обусловленным предпринимательской способностью природопользователя. Следовательно, эта рента является доходом, заработанным природопользователем, и должна быть оставлена ему в качестве вознаграждения за применение большей величины капитала и более производительной силы к использованию этого природного ресурса.

Но это в теории, практически же разработать универсальные фискальные инструменты разграничения и соответствующего изъятия в бюджет природной ренты (абсолютной и дифференциальной I) крайне сложно. Данная проблема не имеет на сегодняшний день однозначно приемлемого решения.

В самом общем виде эта проблема может быть представлена равенством

где С — стоимость произведенной продукции; 3 — затраты (издержки) производства; Pj + А_р — сумма дифференциальной ренты I и абсолютной ренты, которую следует изъять; Пр — прибыль, которую следует оставить природопользователю (дифференциальная рента II).

Теоретически слагаемые левой части равенства могут быть найдены на основе объективного финансово-экономического анализа, проведенного для каждого природного ресурса и вида его использования. Слагаемые правой части равенства (искомые рента и прибыль) разграничить несоизмеримо сложнее. Они могут быть разделены только условно, путем расчета и вменения среднего уровня прибыльности для каждого природного ресурса и вида его использования. Но тогда будет определена только абсолютная рента, дифференциальная рента I останется неидентифицирован- ной и будет присвоена пользователями средних и лучших природных ресурсов. Следовательно, в подобном расчете обязательно должны также учитываться качественные характеристики использования этого ресурса, что и вызывает наибольшие затруднения даже для стран, имеющих длительный опыт изъятия ренты.

В частности, Ю.В. Разовский предлагает следующий механизм разграничения «нормального дохода» (нормальной прибыли) от дополнительного (рентного) дохода: рента определяется как разница между фактической и нормальной прибылью, где нормальная прибыль является произведением стоимости основных фондов и нормативной рентабельности. Последняя определяется исходя из коэффициента эффективности (рентабельности) использования финансовых ресурсов (средняя из средневзвешенной межбанковской ставки и ставки рефинансирования центрального банка), скорректированного на коэффициент, характеризующий специфику отрасли (предлагается устанавливать на основе экспертных оценок)¹.

В любом случае абсолютно точно разграничить ренту и прибыль сегодняшняя практика не может, это разделение во всех странах очень приблизительное.

Условность подобного разделения требует определенного компромисса в нахождении баланса интересов сторон. С одной стороны, государство не должно позволять природопользователю приватизировать рентную (незаработанную) часть прибыли. И в этом аспекте оно может стремиться как можно больше прибыли изъять в свою пользу. С другой стороны, государство не должно претендовать на заработанную природопользователем нормальную прибыль, конечно, за исключением стандартного изъятия, предусмотренного налогом на прибыль. У природопользователя должно оставаться прибыли достаточно для развития производства, иначе капиталы начнут перетекать из данной сферы в более прибыльные. Кроме того, у природопользователя должны сохраняться стимулы к эксплуатации не столько лучших, сколько наихудших природных ресурсов (низкорентабельных и в значительной мере выработанных месторождений).

• [1] См.: Руководство по статистике государственных финансов 2001 г. / Статистическое управление. 2-еизд. МВФ. С. 63.
• [2] Блауг М. Указ. соч. С. 73.
• [3] См.: Майбуров И.Л. Теория и история налогообложения: Учебник. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. С. 399.
• [4] См.: Кимельман С., Андрюшин С. Проблемы горной ренты в современной России // Вопросыэкономики. 2004. № 2. С. 30—42.
• [5] См.: Экономическая теория: Учебник / Под ред. А.И. Добрынина, Л.С. Тарасевича. СПб.: ПитерКом, 1999. С. 230-231.
• [6] Стиглиц Дж., Эллерман Д. Макро- и микроэкономические стратегии для России. Режим доступа: http://rusref. nm. ru/indexpub 173. htm
• [7] См.: Джордж Г. Прогресс и бедность. СПб.: Издание Л.Ф. Пантелеева, 1896. С. 284—382.
• [8] См.: Коровкин В.В. Указ. соч. С. 362.