Крайний Север нуждается в комплексном природопользовании

УДК 349.6 Сиваков Дмитрий Олегович

канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (Москва); e-mail: Этот адрес e-mail защищен от спам-ботов. Чтобы увидеть его, у Вас должен быть включен Java-Script

Статья получена: 20.10.2014. Рассмотрена: 22.10.2014. Одобрена: 27.10.2014. Опубликована онлайн: 31.12.2014. © РИОР

Аннотация. Автор с тревогой рассказывает о проблемах хозяйственного освоения Российской Арктики. К их числу относится дисбаланс между промышленным и транспортном использованием с одной стороны и традиционным природопользованием. Раскрыты подходы доктринальных документов, идеи правовой науки, дан краткий опыт Канады. В русле формирующегося особого правового режима (или режимов) природопользования и охраны окружающей среды на Севере все уровни власти должны заинтересовывать, привлекать и побуждать к продуманному освоению природных богатств Российской Арктики с ориентиром на безотходные и малоотходные технологии. Автор выступает за развитие механизмов государственно-частного партнерства. Ключевые слова: Арктика, Крайний Север, при- арктические государства, концессионные соглашения, государственно-частное партнерство, многолетняя мерзлота, технические регламенты, пилотные проекты, инженерные конструкции, территориальное планирование.

Арктика — северная полярная область Земли, включающая в себя территории и акватории за северным полярным кругом и (или) в пределах среднемноголетней изотермы июля +10 °С. Российская часть Арктики именуются по отечественным источникам права Крайним Севером. На Крайнем Севере суша скована многолетней мерзлотой или покрыта ледовым покровом [1, с. 257-258].

Сама зона многолетней мерзлоты полностью или частично охватывает четыре федеральных округа России (Дальневосточный, Сибирский, Уральский, Северо-Западный). Как распространение многолетних мерзлых пород, так и их сокращение в силу потепления климата создают непростые условия для хозяйственной деятельности. Полагаем, во втором случае все инженерные конструкции следует проектировать и размещать с учетом возможных просадок, провалов, оползней. Данное соображение должно лечь в основу готовящихся технических регламентов [2, с. 395-407; 3, с. 25].

UTMOST NORTH NEEDS A COMPLEX NATURE USAGE Dmitri Sivakov

Ph.D. in Law, Senior Researcher, Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation (Moscow); e-mail: Этот адрес e-mail защищен от спам-ботов. Чтобы увидеть его, у Вас должен быть включен Java-Script Manuscript received: 20.10.2014. Revised: 22.10.2014. Accepted: 27.10.2014. Published online: 31.12.2014. © RIOR Abstract. The author speaks with anxiety about problems of economic development of Russian Arctic. These problems include imbalance between industrial and transportation usage at one side and traditional nature usage at another. Approaches of doctrine,

ideas of legal science are revealed. Short review of Canadian experience is presented. In a vein of forming special legal mode (or modes) of natural usage and nature conservation in the North, all levels of power shall rouse interest, stimulate and motivate rational development of natural wealth of Russian Arctic oriented on waste-free and low-waste technologies. The author supports the development of mechanisms of private-public partnership. Keywords: Arctic, Utmost North, arctic states, concession agreements, private-public partnership, permafrost, technical regulations, pilot projects, engineering structures, territorial planning.

Российский сектор Арктики является самым обширным и более населенным, чем в других приарктических государствах (США, Канада, Дания, Норвегия). К сожалению, при организации территории в советские времена экологические соображения были второстепенными. Не соблюдался баланс различных направлений хозяйственной деятельности. В итоге промышленность подрывает основы традиционного природопользования, в том числе вытесняет оленеводство. Линейные объекты перекрывают пути миграции оленей, а промышленные объекты занимают продуктивные оленьи пастбища. Видны признаки угнетения почв, истощения флоры и фауны, нарушения хрупких ландшафтов тундры и лесотундры [4].

В связи с этим в арктических регионах еще на стадии предписанного законом территориального планирования выбор той или иной хозяйственной деятельности требуется тщательно обосновывать: необходимо, в частности, сохранить баланс между развитием промышленности и транспорта, с одной стороны, и традиционным природопользованием — с другой. Этот баланс имеет не только социально-экономическое, но и экологическое значение, ибо названные виды хозяйственной деятельности не равны по антропогенной нагрузке.

Накопившиеся в Российской Арктике проблемы (в том числе и экологические) вызывают серьезную обеспокоенность государственной власти и общественности. 18 сентября 2008 г. были утверждены Основы государственной политики РФ в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу (далее — Основы) [5]. В этом фундаментальном документе определены цели, задачи, основные меры реализации арктического направления политики России. Этот программный документ подготавливает нас к комплексному подходу в освоении полярных территорий.

Важной мерой по реализации государственной политики в Арктической зоне России согласно Основам является установление особых режимов природопользования и охраны окружающей природной среды в Арктической зоне России (термин употреблен во множественном числе). Еще на страницах Концепции развития российского законодательства специалисты ИЗиСП отстаивали специальный правовой режим природопользования, создающий условия для устойчивого развития и экологической безопасности российской Арктики [6, с. 466-467]. Сразу отметим, что важным компонентом экологической безопасности является продуманное сочетание традиционного природопользования и промышленного транспортного освоения Крайнего Севера.

Участники Международного арктического правового форума «Сохранение и устойчивое развитие Арктики: правовые аспекты» (Салехард 27—28 октября 2011 г.) высказались за подготовку федерального закона «Об особых режимах природопользования и охраны окружающей среды в Арктической зоне РФ» [7]. Однако эта рекомендация должна быть дополнена продуманным правовым механизмом (схемой) регулирования.

Основной аргумент для установления особого правового режима (или режимов) природопользования кроется в повышенной уязвимости полярных экосистем, учтенной в право- порядках зарубежных стран (США, Канада, Норвегия, Дания).

Так, например, законодательство США, включая законодательные акты штата Аляски, предусматривает повышенные экологические требования к эксплуатации арктических месторождений, в том числе полярный континентальный шельф.

В Канаде действует ряд законов, связанных с северными территориями и акваториями: «О предотвращении загрязнения вод Арктики» (1970 г.) (Arctic Waters Pollution Prevention Act), «О внутренних водах на севере» (1970, 1985 гг.) (North Territories Waters Act), «Об океанах» (1996 г.) (Oceans Act), «Об индейцах» (1970, 1979 гг.) (Indian Act) [2, С. 395-407; 8].

В целом использование и охрана природных ресурсов арктической зоны происходит на «общих основаниях» и «в общем порядке», особых акцентов на защиту полярных природных богатств законодатель не делает. К сожалению, горное, водное и иное природоресурсное и природоохранное право России пока не обеспечивает повышенную охрану хрупкой природы Крайнего Севера. Это обстоятельство приводит к отставанию России в области охраны окружающей среды от других приаркти- ческих государств [9].

В русле формирующегося особого правового режима (или режимов) природопользования и охраны окружающей среды на Севере все уровни власти должны заинтересовывать, привлекать и побуждать к продуманному освоению природных богатств Российской Арктики с ориентиром на безотходные и малоотходные технологии. Такой ориентир есть для всей России, но в силу повышенной уязвимости Крайнего Севера очень востребован на полярных территориях.

Однако обеспечить реализацию пилотных проектов и вообще появление «зеленых» технологий следует путем государственно-частного партнерства. В Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [10] заложен важный механизм государственно-частного партнерства по экологически ориентированному перевооружению народного хозяйства нашей страны, включая ее Север.

Согласно ст. 4 названного Закона к числу объектов концессионных соглашений относятся объекты энергетики, гидротехнического строительства, железнодорожного, воздушного, автомобильного, водного транспорта, разветвленной и малопродуктивной системы ЖКХ [11; 12]. Со всеми названными видами инфраструктуры имеются большие трудности на полярных и субполярных территориях.

Согласно ст. 10 указанного Закона в случае, если заключение договоров аренды (субаренды) земельных участков необходимо для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, то в данном соглашении нужно указать порядок предоставления концессионеру земельных участков, предназначенных для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, и срок заключения с концессионером договоров аренды (субаренды) этих земельных участков.

Сообразно требованиям природоресурсного законодательства предоставление того или иного природного объекта в пользование и владение оформляется (наряду с концессиями) также правоустанавливающими документами договорного или разрешительного характера. Согласно ст. 11 Водного кодекса РФ строительство гидротехнического сооружения оформляется решением о предоставлении водного объекта в пользование, а вот использование водного объекта посредством гидротехнических сооружений для производства электроэнергии — путем заключения договоров водопользования. Таким образом концессионные соглашения «обрастают» правоустанавливающими документами.

Концессионные соглашения, выступая как главные, рамочные, генеральные соглашения, взаимно связывают использование разных видов природных ресурсов и природных объектов, обеспечивая их продуманное освоение. В этом смысле концессионные соглашения составляют важный метод достижения комплексности природопользования, которой так не хватает на полярных территориях России.

Литература

  • 1. Колодкин А.Л., Гуцуляк В.Н., Боброва Ю.В. Мировой океан. Международно-правовой режим. Основные проблемы. М., 2007.
  • 2. Боголюбов С.А. и др. Институты экологического права. М., 2010.
  • 3. Инновационное развитие экономики Севера: проблемы и перспективы: материалы интернет-конференции / Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов. М., 2007.
  • 4. Хердде Б. Партнеры за Полярным кругом // Deutshlahd.de. 2011.№ 1.С. 32-33.
  • 5. Основы государственной политики РФ в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу // Российская газета. 2005. № 4877.
  • 6. Концепция развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010.
  • 7. Смольякова T. Где наша дальняя земля // Российская газета. 8 ноября 2011 г. № 250. С. 12.
  • 8. Сиваков Д.О. Правовые проблемы охраны природных ресурсов Арктики // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2009. № 18.
  • 9. Сиваков Д.О., Конокотин Д.Н., Цирин А.М. и др. Право и Арктика: экспериментальное научное исследование. М., 2011.
  • 10. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // СЗ РФ. 2005. № 30. (ч. II). Ст. 3126.
  • 11. Сосна С.А. Концессионное соглашение: теория и практика. М., 2002
  • 12. Дроздов И. К правовой природе концессионного соглашения // Хозяйство и право. 2006. № 6. С. 48—57.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >