Некоторые вопросы совершенствования Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

В условиях развития российской государственности и проведения административной реформы назрела необходимость совершенствования положений КоАП РФ.

1. Необходимо уточнение важных понятий в КоАП РФ. Представляется, что перед законодателем в настоящее время стоит вопрос унифицирования понятия административной ответственности. Отсутствие определения административной ответственности на законодательном уровне следует характеризовать как пробел в законодательстве, который препятствует единообразному пониманию этого института правоприменителями и иными субъектами административного права, в том числе и субъектами административной ответственности. В административном праве из всех многочисленных мер административного принуждения (досмотр, реквизиция, задержание, изъятие и т.д.) только назначение административного наказания влечет наступление административной ответственности.

Разделяя идею исследователей о том, что «категория “административная ответственность” должна стать одной из ключевых (определяющих), наряду с административным правонарушением и административным наказанием, для формирования всего понятийного аппарата соответствующей отрасли российского законодательства», в гл. 2 КоАП РФ «Административное правонарушение и административная ответственность» следует, на наш взгляд, добавить статью следующего содержания:

«Статья 2.2.1. Административная ответственность

Административная ответственность — это вид государственного принуждения, реализуемого в предусмотренной настоящим Кодексом процессуальной форме и отражающего такое правовое состояние лица, при котором оно претерпевает неблагоприятные последствия морального, личного, имущественного или организационного характера в результате государственного осуждения совершенного им административного правонарушения».

2. О правовом регулировании административной ответственности. До сих пор не обеспечено в полной мере исполнение ст. 1.1 Кодекса, устанавливающей, что КоАП РФ является единственным федеральным законом, регулирующим административную ответственность на федеральном уровне. Все материальные и процессуальные нормы, касающиеся административных правонарушений, должны быть включены только в КоАП РФ. Однако до сих пор в Налоговом кодексе РФ, особенно в разделе VI, по сути, содержатся нормы об административной ответственности налогоплательщиков. Налицо «раздвоение» норм об административной ответственности самих налогоплательщиков — юридических и физических лиц (см. гл. 15 и 16 Налогового кодекса РФ) и должностных лиц организаций, а также физических лиц (см. гл. 15 КоАП РФ). В Бюджетном кодексе РФ определены противоправные деяния, за которые должна следовать административная ответственность. Однако объективная сторона правонарушений, за которые в КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, отнюдь не совпадает с перечнем деяний, упомянутых в ст. 282,283 Бюджетного кодекса РФ.

Необходимо разработать законопроект о консолидации всех статей за налоговые правонарушения в одном нормативном правовом акте — КоАП РФ.

3.0 малозначительности. Проблема малозначительности при привлечении к административной ответственности является новой как для КоАП РФ, где она впервые нашла свое закрепление, так и для правоприменительной деятельности в целом.

Высшими судами неоднократно предпринимались попытки определения малозначительности. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. №5 (далее — Постановление Пленума ВС РФ №5) обращалось внимание на то, что «малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений»[1]. Иное толкование нормы ст. 2.9 КоАП РФ дано Пленумом Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее — Постановление Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. № 10)[2]. В нем говорится, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Идентичную правовую позицию занял и Конституционный Суд РФ[3]. Все судебные органы указывали па отсутствие сколько- нибудь значительной опасности (вреда) для охраняемых административно-деликтным законодательством общественных отношений, а также на необходимость учета всех обстоятельств совершенного правонарушения. Тем не менее приведенные толкования нормы ст. 2.9 не позволяют всесторонне уяснить содержание понятия малозначительности.

Существует ограничительное толкование ст. 2.9 КоАП РФ, согласно которому малозначительность может оцениваться только применительно к составам административных правонарушений, предполагающим в качестве обязательного признака наступление определенных последствий правонарушения (материальные составы). В рамках такого подхода считается, что по составам, обязательным признаком которых наступление определенных последствий не является, последствия изначально выходят за рамки предмета доказывания по делу, и поэтому при рассмотрении дела не подлежит исследованию вопрос о малозначительности деяния[4].

В настоящее время в КоАП РФ отсутствует понятие малозначительности административного правонарушения. На практике нет единого подхода к его пониманию в постановлениях высших судов РФ, что не способствует единству в правоприменительной деятельности. В связи с этим целесообразно законодательно закрепить в КоАП РФ понятие малозначительности при привлечении к административной ответственности, дополнив ст. 2.9 КоАП РФ соответствующим абзацем. В частности, возможно установить, что малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным огношениям и определяется исходя из конкретных обстоятельств совершения правонарушения, независимо от наступления общественно опасных последствий.

4. О длящихся правонарушениях. Необходимо решить вопрос о применении на практике понятия «длящееся правонарушение», поскольку о нем указано в ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ. Различия в понимании судьями данного термина приводят к появлению большого количества судебных постановлений Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ, призванных исправлять ошибки в толковании норм закона нижестоящими судами. Это ведет к увеличению нагрузки на систему в целом и фактически к появлению прецедента, поскольку отсутствие в законе четкого определения данного понятия вынуждает российские суды в каждом деле вырабатывать подход к возможности отнесения правонарушений в определенной области к категории длящихся.

Несомненно, основной на сегодняшний день является трактовка, данная в п. 14 действующего Постановления Пленума ВС РФ №5, где разъяснено, что «длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом»[5].

Вопрос о том, какое правонарушение считать длящимся, важен для практики, поскольку ст. 4.5 КоАП РФ устанавливает, что в случае с длящимся правонарушением течение срока давности привлечения к административной ответственности начинается со дня его обнаружения. В этой связи возможно дополнить ст. 4.5 КоАП РФ соответствующим положением о том, что длящимся является такое правонарушение, которое выражается в длительном непрекращаю- щемся невыполнении или ненадлежащем выполнении лицом обязанности, правомерно возложенной на него законом или подзаконными актами. При этом невыполнение лицом обязанности, которая должна быть выполнена к определенному сроку, не является длящимся правонарушением. Следует также дополнить статью положением о том, что днем окончания длящегося правонарушения является день его обнаружения, то есть день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении согласно ст. 28.3 КоАП РФ, выявило факт его совершения.

Тем самым будет учтена и позиция Верховного Суда РФ, выраженная в Постановлении Пленума ВС РФ №5.

5. О порядке обжалования мер пресечения. Применительно к гл. 27 КоАП РФ, в которой определены меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, следует обратить внимание на тот факт, что, в отличие от КоАП РСФСР, ныне в Кодексе отсутствует статья о порядке обжалования меры пресечения (административного задержания лица, задержания транспортного средства и др.). В гл. 30 Кодекса установлен порядок обжалования лишь постановлений по итогам рассмотрения дел.

Необходимо уточнить и конкретизировать порядок и сроки обжалования решений, принятых судьями или вышестоящими должностными лицами по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях, а также более обстоятельно урегулировать порядок пересмотра постановлений, вступивших в законную силу. К примеру, более четко можно было бы сформулировать содержание ст. 30.9 КоАП РФ и тем самым исключить произвольное толкование ее норм.

  • 6. Об исключении возможности привлечения к административной ответственности органов власти. Органы публичной власти, которые наделяются статусом юридического лица для осуществления их участия в гражданском обороте, не могут являться субъектами административной ответственности, гак как эго противоречит концепции правового статуса органа публичной власти и концепции административной ответственности. Данное положение необходимо включить в КоАП РФ, так как в настоящее время Кодекс не делает такого исключения и на практике органы публичной власти привлекают к административной ответственности на общих основаниях.
  • 7. Об определении вины юридических лиц. На сегодняшний день теоретическая неопределенность и законодательная несогласованность в определении вины юридического лица создают сложные проблемы в административно-юрисдикционной деятельности по привлечению юридического лица к административной ответственности, что подтверждается противоречивой практикой судов арбитражной системы. По нашему мнению, понятие вины юридического лица является единым и заключается в возможности соблюдения установленных норм и правил, а также в непринятии всех зависящих мер по их соблюдению (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ). Правовая возможность для соблюдения норм и правил имеет место только в том случае, когда определенное поведение лица урегулировано нормой права, устанавливающей его обязанность. Лишь одновременное наличие двух предпосылок — юридической и фактической — позволяет утверждать, что лицо имело возможность соблюсти нормы и правила, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность.
  • 8. О статусе законного представителя юридического лица. Статус законного представителя юридического лица, определенный в ст. 25.4 КоАП РФ, может иметь только единоличный исполнительный орган юридического лица. Иные субъекты, в том числе выполняющие в организации управленческие функции, статусом законного представителя юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях ныне обладать не могут.

Практика убедительно доказала необходимость расширения перечня законных представителей юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях. Ограничив перечень законных представителей юридического лица лишь его руководителем и иными лицами, признанными в соответствии с законом и учредительными документами органом этого юридического лица, и в то же время ограничив срок составления протокола об административном правонарушении двумя сутками, законодатель создал большую проблему в реальном обеспечении представительства юридических лиц по возбужденным в отношении них делам об административных правонарушениях. В связи с этим целесообразно определить статус не только законного представителя юридического лица, но и иного представителя, имея в виду руководителя филиала (представительства), иного территориально и (или) структурно обособленного подразделения юридического лица (отдела, службы, цеха и т. гг), действие (бездействие) которого непосредственно образует событие соответствующего административного правонарушения, иного работника юридического лица, действующего на основании доверенности.

?? Скоков А. В.

советник первого заместителя

Председателя Верховного Суда РФ

  • [1] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5«О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФоб административных правонарушениях» // ВВС РФ. 2005. №6.
  • [2] Пункт 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФот 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практикепри рассмотрении дел об административных правонарушениях» // ВестникВАС РФ. 2004. №8.
  • [3] Определение Конституционного Суда РФ от 15 апреля 2008 г. № 248-0-0.«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ООО «Птицефабрика «Сибирская губерния» на нарушение конституционных прав и свобод ст. 2.9 и ч. 6ст. 15.25 Кодекса РФ об административных правонарушениях». Режимдоступа: СПС «КонсультантПлюс».
  • [4] Попов П. Малозначительная угроза // Эж-ЮРИСТ. 2008. №35 (540).
  • [5] Следует отметить, что Постановление Пленума ВС РФ №5 во многомповторяет определение, приведенное в Постановлении Пленума ВерховногоСуда СССР № 23 от 4 марта 1929 г. В данном документе в редакции от 14 марта1963 г. длящееся преступление определялось как «действие или бездействие,сопряженное с невыполнением обязанностей, возложенных на виновногозаконом под угрозой уголовного наказания», которое также связываетсяс «непрерывным осуществлением состава определенного преступногодеяния». С нашей точки зрения, заслуживает внимания п. 1, 2 письма ГТКРоссии от 27 мая 2002 г. №01-06/20585 «Об отнесении административныхправонарушений к длящимся», отмененного Письмом ФТС РФ от 12 июля2005 г. №01-06/23399 «Об отнесении административных правонарушенийк длящимся» во исполнение Постановления Пленума ВС РФ №5. В отменённом письме ГТК под длящимся признавалось такое правонарушение, прикотором «противоправное деяние совершается непрерывно в течение болееили менее продолжительного периода времени», при этом оно «продолжаетсяв течение всего времени с начала правонарушения и до его прекращения».
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >