Правовые средства обеспечения законности при пересмотре постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях установлена возможность обжаловать вынесенное в результате рассмотрения дела об административном правонарушении постановление два раза. Можно обратиться с жалобой на не вступившее и вступившее в законную силу постановление. Вместе с тем в гл. 30 КоАП РФ не дано понятие ни кассационной, ни апелляционной инстанции. Эту инстанционность приходится самостоятельно вычислять из текста закона1. Указанное не способствует укреплению законности при производстве по делам об административных правонарушениях и является серьезной причиной нарушения прав лиц, совершивших административные правонарушения.

Обжалование решения (постановления), не вступившего в законную силу, возможно как вышестоящему должностному лицу, так и в суд. Единый порядок рассмотрения такой жалобы не установлен. Так, если жалоба подана в вышестоящий орган или в суд общей юрисдикции, то она будет рассматриваться по правилам, установленным в гл. 30 КоАП РФ; если жалоба подана в арбитражный суд, то суд будет рассматривать ее по правилам, установленным в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации, которые хоть и незначительно, но отличаются, в том числе и по определению типов решений, которые суд вправе принять.

Из проведенного сравнения ст. 30.7 КоАП РФ с ч. 2, 3 ст. 211 АПК РФ следует, что арбитражный суд не вправе принять решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение в орган, должностному лицу, правомочным рассмот- [1] [2]

реть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, не позволившего всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания. Арбитражный суд также не вправе принять решение об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было вынесено неправомочными органом, должностным лицом. Полагаем, что вследствие отсутствия у арбитражного суда такого рода полномочий лица, совершившие правонарушения, могут уйти от ответственности в связи с невозможностью повторного рассмотрения дела об административном правонарушении после отмены арбитражным судом постановления по причине существенного нарушения норм процессуального права либо рассмотрения дела неуполномоченным лицом.

У судов общей юрисдикции указанные полномочия есть. Данный вывод следует из буквального толкования положений КоАП РФ, в частности, п. 4, 5 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, согласно которым после отмены постановления дело об административном правонарушении, по которому такое постановление было вынесено, может быть вновь рассмотрено, если суд или вышестоящий орган государственной власти вернет его на новое рассмотрение, на что будет указано в принятом им акте.

Отсутствие единого порядка рассмотрения жалоб не способствует, по нашему мнению, обеспечению законности в деятельности поднадзорных субъектов, препятствует формированию единообразной практики осуществления различными субъектами административной юрисдикции по сути одного вида деятельности. На необходимость унификации порядка обжалования не раз указывалось в юридической литературе[3]. В связи с этим полагаем необходимым введение единой процедуры пересмотра не вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях, для чего следует внести дополнения в ч. 2 ст. 211 АПК РФ.

В КоАП РФ установлен различный порядок рассмотрения жалоб в зависимости от того, подана она на вступившее или не вступившее в законную силу постановление. Срок, определяющий момент вступления в законную силу юрисдикционного акта, имеет существенное значение. Однако в КоАП РФ такой срок надлежащим образом не определен. Так, в соответствии с положениями КоАП РФ постановление вступает в законную силу по истечении 10 суток со дня вручения копий постановления, которые даются участникам производства по делу об административном правонарушении на обращение с жалобой на э го решение (постановление) (ст. 30.3 КоАП РФ). Вместе с тем подобное определение срока на обжалование не является, па наш взгляд, надлежащим, поскольку «момент вручения» как категория, определяющая начало течения срока, законодательно не определен. Не ясно, что считать моментом вручения — момент фактического получения или гипотетическое исчисление срока на вручение с момента отправки постановления (решения) по делу. Поскольку право обратиться с жалобой предоставлено всем участникам производства по делу об административном правонарушении, на вопрос о вступлении в законную силу одного постановления могут быть даны различные ответы в зависимости от того, когда это постановление получено конкретным лицом.

Подобное положение, во-первых, свидетельствует о необеспеченности государством юридической силы юрисдикционного акта органов государственной власти. Во-вторых, оно создает трудности для реализации юрисдикционными органами имеющихся у них полномочий по принуждению к исполнению акта в виде направления его судебным приставам-исполнителям, применения ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, в которой установлены меры административной ответственности за уклонение от исполнения административного наказания. Указанное в совокупности свидетельствует об отсутствии правовых гарантий законности.

Преодолеть данную ситуацию можно путем изменения даты, с которой надлежит исчислять срок на обжалование и, соответственно, на вступление постановления в законную силу. Такой срок, по нашему мнению, должен исчисляться так же, как срок на обжалование судебного акта, — с момента вынесения постановления.

Вместе с тем сам срок не может быть равен 10 дням, поскольку подобный срок слишком мал для того, чтобы вручить постановление в случае, когда лицо, в отношении которого оно вынесено, не принимало участия в рассмотрении дела об административном правонарушении. Кроме того, 10-дневный срок на обращение с жалобой является недостаточным для ее подготовки, особенно для лиц, привлеченных к административной ответственности и не имеющих юридического образования, которых большинство и которые не обладают умением системного толкования правовых норм. Для изучения самого постановления и анализа нормативной правовой базы с целью подготовки мотивированной жалобы необходимо больше времени. Кроме того, каждому, полагающему, что его права нарушены, государством гарантировано право на защиту, поэтому возможность обращения с жалобой на постановление по делу об административном правонарушении в уполномоченные органы публичной власти должна быть реальной.

Увеличение сроков на обжалование будет способствовать повышению эффективности защиты нарушенного права, а также позволит избежать ряда ошибок со стороны контролирующих органов. Наличие мотивированной и хорошо подготовленной жалобы зачастую дает возможность контролирующим органам переоценить обстоятельства и принять диаметрально противоположное решение по сравнению с тем, которое было принято при рассмотрении дела об административном правонарушении, а значит, исправить допущенную ошибку.

Установленный в настоящее время 10-дневный срок в некоторой степени препятствует обжалованию постановления по делу об административном правонарушении в арбитражный суд при обжаловании постановления, вступившего в законную силу. Так, в ч. 4 ст. 30.13 КоАП РФ установлено, что вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов (представлений) пересматриваются в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом РФ в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Вместе с тем в АПК РФ правил рассмотрения таких жалоб и протестов не установлено. В этой связи в случае поступления в арбитражный суд заявления об оспаривании вступившего в законную силу постановления суды вынуждены прекращать производство по такого рода обращениям[4].

Увеличение сроков на обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях позволит сократить количество жалоб, подаваемых на постановления, вступившие в законную силу, поскольку обеспечит реальную возможность обратиться с жалобой в пределах установленного срока.

На основании изложенного с целью обеспечения законности в производстве по делам об административных правонарушениях полагаем необходимым не только изменить начало течения срока на обжалование, но и увеличить данный срок. Предлагаем ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ изложить в следующей редакции: «Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение месяца с момента вынесения постановления».

Вместе с тем увеличение срока на обжалование не решает проблему, связанную с отсутствием реальной возможности обжалования вступившего в законную силу постановления в системе арбитражных судов. Возложение на Высший Арбитражный Суд РФ обязанности по рассмотрению таких жалоб не отвечает назначению и целям существования данного учреждения, поскольку их рассмотрение надзорной инстанцией противоречит самой сути надзорного производства и превращает данную стадию, вопреки ее предназначению, из исключительной в обычную судебную инстанцию по пересмотру судебных решений.

Согласно позиции Конституционного Суда РФ по вопросу о роли стадии пересмотра вступивших в законную силу судебных актов, изложенной в Постановлении от 17 ноября 2005 г. № 11-П, право на справедливое разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом предполагает также окончательность и стабильность судебных актов, вступивших в законную силу, и их исполнение; именно этим обусловливается перенос основного бремени пересмотра решений суда первой инстанции на обычные (ординарные) судебные инстанции — апелляционную и кассационную[5].

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, содержащейся в Постановлении от 5 февраля 2007 г. № 2-П, гарантированное Конституцией РФ право на судебную защиту подразумевает создание государством необходимых условий для эффективного и справедливого разбирательства дела в суде первой инстанции, где подлежат разрешению все существенные для определения прав и обязанностей сторон вопросы.

Допущенные судом первой инстанции ошибки должны исправляться судом второй инстанции в процедурах, наиболее приближенных к производству в суде первой инстанции. Производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных постановлений как дополнительный способ обеспечения правосудности судебных постановлений предполагает возможность его использования только в том случае, когда заинтересованным лицом были исчерпаны все обычные способы обжалования судебного постановления до его вступления в законную силу. Отказ от использования указанных способов заинтересованным лицом должен являться препятствием для обжалования судебного акта в порядке надзора. Поскольку проверка вступивших в законную силу судебных актов означает, по существу, возможность преодоления окончательности судебных решений, законодатель должен устанавливать такие институциональные и процедурные условия их пересмотра в порядке надзора, которые отвечали бы требованиям процессуальной эффективности, экономии в использовании средств судебной защиты, прозрачности осуществления правосудия, исключали бы возможность затягивания или необоснованного возобновления судебного разбирательства и тем самым обеспечивали бы справедливость судебного решения и вместе с тем правовую определенность, включая признание законной силы судебных решений, их неопровержимости (res judicata), без чего недостижим баланс публичноправовых и частноправовых интересов[6].

Аналогичная позиция по данному вопросу сформулирована и Европейским судом по правам человека в ряде постановлений[7].

Хотя данный подход сформирован в отношении пересмотра судебных актов, на наш взгляд, он должен применяться и при обжаловании актов, принятых административными органами в результате рассмотрения ими дел об административных правонарушениях. Эго необходимо, во-первых, с целью исключения возможности исполнения судом надзорной инстанции, в частности Высшим Арбитражным Судом РФ, несвойственных ему функций. Законность постановлений по делам об административных правонарушениях должна проверяться с применением сначала ординарных способов, и только после их использования принятые акты могут быть проверены в порядке надзора. Во-вторых, процедура пересмотра жалобы в порядке надзора весьма специфична и предусматривает определенные ограничения прав подателя жалобы по сравнению с тем, когда рассматривается жалоба на не вступившее в законную силу постановление.

Решить данную проблему, на наш взгляд, можно путем изменения подсудности споров о признании незаконными и отмене вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях в случае, если они подлежат обжалованию в арбитражных судах. Полагаем, что подобные споры, если они попадают на рассмотрение в арбитражные суды, должны рассматриваться арбитражными судами тех инстанций, которыми рассматриваются жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, не вступившие в законную силу.

?? Панова И. В.

судья Высшего Арбитражного Суда РФ, заведующая кафедрой административного права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», д-р юрид. наук, профессор

  • [1] 1 См.: Салищева Н.Г. О некоторых тенденциях развития законодательства
  • [2] административной ответственности в России в современный период //Административное право и процесс. 2009. № 5. С. 10.
  • [3] Салищева Н.Г. Указ. соч. С. 10.
  • [4] См., например: Определение ВАС РФ от 17.04.2009 г. № ВАС-4981/09;Определение ВАС РФ от 17.04.2009 г. № ВАС-4980/09; Определение ВАС РФот 21.07.2009 г. № ВАС-9625/09; Постановление ФАС Дальневосточногоокруга от 08.11.2010 г. № Ф03-7532/2010 по делу № А24-2353/2010; Постановление ФАС Дальневосточного округа от 08.11.2010 г. № Ф03-7531/2010по делу № А24-2354/2010; Постановление ФАС Дальневосточного округаот 19.02.2010 г. № Ф03-553/2010 по делу № А59-4442/2009; ПостановлениеФАС Дальневосточного округа от 16.02.2010 г. № Ф03-8347/2009 по делу № А59-4426/2009; Постановление Седьмого арбитражного апелляционного судаот 14.02.2012 г. № 07АП-9760/11 по делу № А45-15453/2011; ПостановлениеСедьмого арбитражного апелляционного суда от 24.04.2009 г. № 07АП-3051/09по делу № А27-2604/2009-5; Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.11.2011 г. по делу № А56-36577/2011; ПостановлениеДевятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2013 г. по делу№ А64-5687/2012 // Картотека арбитражных дел. Режим доступа: kad.arbitr.ru;П. 30 Обобщения судебной практики рассмотрения дел с участием прокурораза 2009 год — первое полугодие 2010 года, утвержденный ПостановлениемПрезидиума ФАС Западно-Сибирского округа от 15.10.2010 г. № 11.
  • [5] Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 2005 г. № 11-П«По делу о проверке конституционности части 3 статьи 292 Арбитражногопроцессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами государственного учреждения культуры “Дом культуры им. октябрьской революции”,открытого акционерного общества “Центронефтехимремстрой”, гражданинаА. А. Лысогора и Администрации Тульской области».
  • [6] Постановление Конституционного Суда РФ от 05 февраля 2007 г. №2-П«По делу о проверке конституционности положений статей 16, 20, 112, 336,376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Кабинета Министров Республики Татарстан, жалобами открытых акционерных обществ «Нижнекамскнефтехим» и «Хакасэнерго», а также жалобами ряда граждан».
  • [7] См., например: Brumarescu v. Romania. EctHR Judgment of 28 October,1999; Nikitin v. Russia. EctHR Judgment of EctHR Judgment of 20 July, 2004.Пер. на рус. язык см.: Европейский суд по правам человека и РоссийскаяФедерация. Постановления и решения, вынесенные до 1 марта 2004 г. М.:Норма, 2005. С. 375-387; Nelubin v. Russia. EctHR Judgment of 2 November,2006. Перевод на русский язык см.: Бюллетень Европейского суда но правамчеловека. Российское издание. 2007. №8. С. 47, 61-68; Ryabykh v. Russia.EctHR Judgment of 23 July, 2004. Hep. на рус. яз. см.; Журнал российскогоправа. 2004. №5. С. 110-119.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >