ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАЩИТЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

Международное правовое регулирование избирательного процесса

Международные правовые акты, регламентирующие процедуры защиты конституционного строя в процессе выборов, являются результатом нормотворческой деятельности международных организаций (их органов) по вопросам избирательного права и избирательного процесса.

Актуальность изучения международного правового регулирования защиты конституционного строя в избирательном процессе обусловлена отсутствием общетеоретических и прикладных научных исследований в данной области, активизацией международной деятельности по наблюдению за выборами, а также недостатками национальной правовой базы, регламентирующей общественные отношения, связанные с защитой конституционного строя в условиях выборов. Необходимость комплексной разработки международных избирательных стандартов также подтверждается практикой российских и зарубежных избирательных кампаний, сопровождающихся массовыми беспорядками, террористическими акциями, отмыванием денежных средств, фальсификациями результатов выборов и иными угрозами конституционному строю.

Международное правовое регулирование представляет собой властное воздействие государств на межгосударственные отношения с помощью норм международного права. Международное правовое регулирование осуществляется путем определения стандартов, моделей обязательного, возможного и недопустимого поведения, а также побуждения субъектов следовать этим стандартам^[1]. Данный вид регулирования направлен на выработку международных правовых обязательств участников межгосударственных отношений.

Особенностями международного правового регулирования являются согласие участников правотворчества с нормативными предписаниями, формализованность, определенность содержания, относительная стабильность по сравнению с другими видами социального регулирования, возможность прогнозирования результатов правотворческой деятельности.

Главное преимущество международного правового регулирования

заключается в том, что оно обеспечивает взаимодействие государств в правотворческом процессе и опирается на их поддержку. Источником

международного регулирования служит суверенная власть государств-участников правотворчества.

Следует согласиться с И.И. Лукашуком в том, что «государственновластный момент в международном правовом регулировании имеет внутренний и международный аспекты»^[2]. Внутренний аспект состоит в подчинении

деятельности государственных органов, индивидов, организаций государственной воле, с тем, чтобы эта деятельность не противоречила задачам участия государства в системе международного правового регулирования.

Международный аспект государственно-властного момента этого регулирования состоит в использовании каждым субъектом имеющихся у него государственновластных средств для сотрудничества с другими государствами в создании и осуществлении международных правовых норм, а в случае необходимости и для применения мер принуждения к правонарушителю.

Подсистема международного правового регулирования организации и проведения выборов является частью системы международного правового регулирования^[3].

Объектом международного правового регулирования организации и проведения выборов выступают межгосударственные отношения в области избирательного права и избирательного процесса.

Как отмечает В.И. Лысенко, «задачами международной деятельности по выработке норм - стандартов в электоральной сфере являются: создание надлежащих правовых эталонов регулирования отношений, складывающихся по поводу закрепления избирательных прав граждан и демократических избирательных процедур, а именно: устранение нерационального многообразия видов регулирования в области избирательного права на основе общепризнанных и других международных стандартов; создание механизмов, позволяющих доступно взаимно контролировать и «измерять» качество такого регулирования; создание и совершенствование методов воздействия на поведение участников отношений в данной сфере, т.е. гармонизация национального законодательства»^[4].

Размышляя о природе международных избирательных стандартов, Ю.А. Веденеев пишет: «Международные избирательные стандарты адресованы одновременно и государству, обязывая его обеспечить граждан адекватным природе демократического политического процесса объективным правом, и гражданам, предоставляя и гарантируя им определенные юридические возможности, т.е. субъективные политические права»^[5].

Исследование массива международных документов показывает, что международное правовое регулирование защиты конституционного строя в избирательном процессе представлено тремя основными фрагментами. Первый фрагмент составляют международные стандарты, закрепляющие основные требования к легитимности, справедливости, демократизму, подлинному и свободному характеру выборов. Второй фрагмент включает международные стандарты, закрепляющие государственный механизм защиты общепризнанных принципов и норм избирательного права, а также стандарты, регулирующие деятельность компетентных государственных органов и учреждений, обеспечивающих защиту конституционного строя в условиях избирательного процесса. Третий фрагмент содержит международные стандарты, устанавливающие общие требования к законотворческому процессу и качеству законодательства в сфере выборов.

Фундаментальное значение для обеспечения стабильности конституционного строя и безопасности государства имеют международные стандарты, закрепляющие основные требования к легитимности, справедливости, демократизму, подлинному и свободному характеру выборов^[6]. Часть 3 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. подчеркивает, что «воля народа должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования». Как отмечается в разделе I Руководящих принципов Венецианской комиссии Совета Европы относительно выборов 2002 г., «общеевропейскими принципами в области выборов являются всеобщее, равное, свободное, прямое и тайное избирательное право». Пункт «Ь» статьи 25 Международного Пакта о гражданских и политических правах 1966 г., статья 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1952 г., параграф 6 Копенгагенского Документа СБСЕ 1990 г. предусматривают периодичность выборов.

Более детально защита конституционного строя в условиях избирательного процесса регламентируется международными стандартами, закрепляющими государственный механизм защиты общепризнанных принципов и норм избирательного права, а также стандартами, регулирующими деятельность компетентных государственных органов и учреждений, обеспечивающих защиту конституционного строя в ходе выборов. Ключевым элементом государственного механизма защиты конституционного строя в избирательном процессе являются конституционно-правовые ограничения организации и деятельности политических партий. Руководящие принципы запрета и роспуска политических партий Венецианской комиссии 1999 г. подчеркивают, что «запрет или роспуск политических партий может осуществляться только тогда, когда это необходимо в демократическом обществе, и когда имеются конкретные доказательства, что партия занимается деятельностью, угрожающей демократии и основополагающим свободам ... Партия, которая ставит целью мирное изменение конституционного строя путем использования законных средств, не может быть запрещена или распущена только из- за того, что она свободно выражает свое мнение. Сам по себе вызов существующему строю не должен рассматриваться в демократическом государстве как подлежащее наказанию нарушение. Правовые меры, направленные на запрет или предписанный законом насильственный роспуск политических партий, должны быть результатом судебного решения о неконституционное™: этих партий, носить чрезвычайный характер и соответствовать принципу пропорциональности. Любая такая мера должна основываться на достаточных доказательствах того, что сама партия, а не только ее отдельные члены преследуют политические цели, используя или готовясь использовать неконституционные средства»¹.

Помимо фиксации механизма защиты общепризнанных принципов и норм избирательного права анализируемый фрагмент международного правового регулирования определяет стандарты, регулирующие деятельность компетентных государственных органов и учреждений на конкретных стадиях выборов. Так, часть 4 статьи 6 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ 2002 г. призывает компетентные государственные органы и учреждения не допускать действий и препятствовать распространению призывов, побуждающих или имеющих своей целью побуждение к срыву или отмене, или переносу срока выборов, избирательных действий и процедур, назначенных в соответствии с конституцией, законами^{[7] [8]}.

С позиций защиты конституционного строя и гарантий всеобщего избирательного права важное значение имеет международное регулирование регистрации (учета) избирателей. Согласно Руководящим принципам Венецианской комиссии относительно выборов для достоверности списков избирателей важно обеспечить соблюдение следующих критериев: списки избирателей должны быть постоянными; они должны регулярно (не реже одного раза в год) обновляться; списки избирателей должны публиковаться; должна существовать административная процедура, подконтрольная судебным органам, либо судебная процедура, позволяющая зарегистрировать незарегистрированного избирателя; должна существовать аналогичная процедура, позволяющая избирателям вносить исправления в неправильные записи^[9].

Руководящие принципы Венецианской комиссии Совета Европы относительно выборов фиксируют ряд требований к образованию избирательных округов и участков. При нарезке одномандатных округов допустимое отклонение от нормы не должно превышать 10% и ни в коем случае не может превышать 15 %, за исключением особых обстоятельств (например, защиты интересов компактно проживающего меньшинства).

Раздел IX Лундских рекомендаций по выборам ОБСЕ (Варшава, июнь 1999 г.) содержит положения, касающиеся формирования и деятельности избирательных органов: «Никакие посторонние лица, представители властей или политических партий не должны пытаться руководить деятельностью избирательного органа; он должен работать без каких-либо политических пристрастий или предпочтений».

Параграф 7.5 Копенгагенского Документа СБСЕ 1990 г. гарантирует соблюдение права граждан выдвигать свою кандидатуру на политические или государственные посты индивидуально или в качестве представителей политических партий и организаций без дискриминации. Кандидату может быть отказано в регистрации в случае, если: а) программа кандидата или партии основана на этнической ненависти, политическом насилии или пропаганде войны, или какимлибо иным образом не соответствует основным демократическим ценностям; Ь) поведение кандидата демонстрирует неготовность уважать закон и ограничиваться мирными средствами для достижения своих целей^[10].

На стадии финансирования избирательной кампании законодательство должно предотвратить возможные злоупотребления государственными ресурсами, выделенными для целей избирательной кампании, и гарантировать, чтобы эти ресурсы использовались в строгом соответствии с применимыми юридическими положениями. В интересах защиты конституционного строя приемлемым является ограничение общего размера расходов на ведение избирательной кампании (статья 9 Рекомендации от 8 апреля 2003 г. № Rec (2003) 4 Комитета Министров Совета Европы «Об общих принципах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний»).

Международные избирательные стандарты предполагают, что избирательная кампания осуществляется в атмосфере, которая обеспечивает свободу самовыражения, собраний и ассоциаций. В агитационный период политическим партиям и кандидатам должен быть предоставлен одинаковый доступ к СМИ и гарантировано равное отношение со стороны СМИ, принадлежащих или контролируемых государством, в целях объективного и беспристрастного информирования избирателей (параграфы 7.6 и 7.8 Копенгагенского Документа СБСЕ 1990 г., пункты «б» и «в» части 9.2 Руководства по наблюдению за выборами БДИПЧ/ОБСЕ)^[11].

В пункте 9 части 3 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов Межпарламентского Союза говорится о том, что ни один кандидат или политическая партия не должны использовать какие-либо формы насилия для агитации. В соответствии с частью 6 статьи 13 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ «при проведении агитационной деятельности не допускается злоупотребление свободой слова и свободой массовой информации, в том числе призывы к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению территориальной целостности государства, призывы, направленные на пропаганду войны, террористических, любых иных насильственных действий и возбуждающие социальную, расовую, национальную, этническую, религиозную ненависть и вражду»^[12].

Раздел XII В Рекомендаций БДИПЧ/ОБСЕ по анализу законодательной базы выборов определяет, что процедуры голосования должны обеспечивать правильное установление личности избирателя, а также предусматривать наличие других механизмов для предотвращения фальсификаций или двойного голосования. Процедуры голосования должны обеспечивать должное хранение бюллетеней и избирательной документации до, во время и после голосования.

В пункте 3.2 раздела II Руководящих принципов Венецианской комиссии относительно выборов закреплены гарантии законности и безопасности при использовании альтернативных способов голосования (голосования по почте, электронного голосования, голосования по доверенности).

Международные документы возлагают на компетентные органы задачи по осуществлению мероприятий, связанных с недопущением подкупа участников выборов и незаконного вмешательства в деятельность избирательных комиссий при подсчете голосов и установлении результатов выборов. Согласно пунктам 6 и 8 части 4 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов Межпарламентского Союза 1994 г. «государственные органы должны обеспечить такие условия, когда при голосовании исключается подкуп или другие противозаконные действия, сохраняются безопасность и целостность процесса голосования, а подсчет голосов проводится подготовленным персоналом и может быть подвергнут беспристрастной проверке»^[13].

Нормативные правовые акты Совета Европы и ОБСЕ подчеркивают правомерность вмешательства в избирательный процесс правоохранительных органов и спецслужб для пресечения массовых беспорядков. Так, раздел 3.6 Руководящих принципов Венецианской комиссии Совета Европы относительно выборов устанавливает, что «все законы о выборах должны предусматривать вмешательство сил правопорядка в случае волнений».

Краеугольным камнем демократических выборов является точный и честный подсчет голосов. Параграф 7.4 Копенгагенского Документа СБСЕ 1990 г. требует, чтобы «подсчет голосов и сообщение о нем были честными, а официальные результаты были опубликованы».

Ключевой проблемой защиты конституционного строя является проблема сохранения наблюдаемым государством своей независимости в условиях агрессивного внешнего наблюдения за выборами. Поэтому международные избирательные стандарты допускают ограничения на вмешательство иностранных государств в избирательный процесс (статья 16 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, часть 7 статьи 1 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ, Декларация принципов международного наблюдения за выборами ООН).

Важное значение для защиты конституционного строя имеет государственный механизм защиты общепризнанных принципов и норм избирательного права. «Государства должны обеспечить меры для того, чтобы случаи нарушения прав человека и жалобы, относящиеся к избирательному процессу, рассматривались быстро и эффективно во временных рамках избирательного процесса такими независимыми и беспристрастными органами, как избирательные комиссии или суды» (пункт 9 части 3 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов Межпарламентского Союза)^[14].

Третий фрагмент международного правового регулирования защиты конституционного строя в избирательном процессе представлен международными стандартами, устанавливающими общие требования к законотворческому процессу и качеству законодательства в сфере выборов.

Законодательная основа проведения выборов должна быть установлена либо посредством исчерпывающего кодекса, либо посредством пакета законодательных актов, работающих согласованно и не допускающих двусмысленности и пробелов. В подпунктах «а» и «Ь» части 2 раздела II Руководящих принципов Венецианской комиссии относительно выборов говорится о том, что стабильность избирательного законодательства имеет важнейшее значение для укрепления авторитета избирательного процесса.

Международные акты, регулирующие защиту конституционного строя в избирательном процессе, являются элементом национальных правовых систем и реализуются в законодательстве о выборах и политических партиях^[15]. Имплементация международных избирательных стандартов в практику выборов позволяет обеспечивать легитимность формирования органов публичной власти, законность избирательного процесса, реализацию избирательных прав и свобод граждан^[16].

Выделим ряд проблем, связанных с трансформацией положений международных правовых актов в исследуемой области в российскую правовую систему^[17].

Первостепенное значение для защиты конституционного строя имеет проблема пределов ограничения суверенных электоральных прав Российской Федерации в пользу правовых предписаний международных нормативных документов. Представляется, что главную роль в экспертизе соответствия международных договоров Российской Федерации в сфере выборов Конституции России должны играть Министерство юстиции, Федеральное Собрание и Конституционный Суд Российской Федерации. Не соответствующие

Конституции России международные договоры Российской Федерации не должны ратифицироваться и применяться.

Актуальной является проблема гармонизации зарубежной и национальной Источниковой базы регулирования избирательного процесса. Согласно международным стандартам, правовые нормативы, обеспечивающие проведение выборов, не могут устанавливаться актами исполнительной власти. Между тем, в ряде государств СНГ (Азербайджан, Беларусь, Кыргызстан, Российская Федерация, Таджикистан) и Европы (Великобритания, Испания, Италия, Нидерланды) важное значение для регламентации избирательного процесса имеют подзаконные нормативные правовые акты, которые издаются на основе и во исполнение законов, являясь формой реализации компетенции субъектов правотворчества.

Нуждается в разработке и нормативная правовая база, касающаяся безопасности избирательного процесса и защиты конституционных прав российских граждан на избирательных участках, образованных за пределами территории Российской Федерации. Это обусловливает необходимость заключения соответствующих межгосударственных, межправительственных и межведомственных договоров с зарубежными государствами.

• [1] См.: Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. М.: Изд-во БЕК, 1997. С. 161. Более подробнопроцесс международного правового регулирования рассматривается в работе Лукашук И.И. Международноправовое регулирование международных отношений. М.: Международные отношения, 1975.
• [2] См.: Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. М.: Изд-во БЕК, 1997. С. 164.
• [3] См.: Миронов Н.М. Международные избирательные стандарты и развитие современного международногоправа // Международные юридические чтения. Материалы науч.-практ. конф. Омск: Изд-во Омск. юрид. ин-та,2005. 4.1. С. 183-186.
• [4] См.: Международные избирательные стандарты. Сб. документов / Отв. ред.: доктор юрид. наук В.И. Лысенко. М.:ЦИК России, 2009. С. 23.
• [5] См.: Веденеев Ю.А. Развитие избирательной системы Российской Федерации: проблемы правовойинституционализации // Журнал российского права. 2006. № 6. С. 56.
• [6] См.: Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательствеРоссийской Федерации. М.: Весь мир, 1997. 184 с; Вешняков А.А. ООН и международные избирательныестандарты: некоторые аспекты становления и развития // Журнал российского права. 2005. № 10. С. 3-15; МироновН.М. Международные избирательные стандарты и российские выборы // Сравнительное конституционноеобозрение. 2005. № 4. С. 66-77.
• [7] См.: Руководящие принципы запрета и роспуска политических партий Европейской комиссии «За демократиючерез право» (Венецианской комиссии) (Венеция, 10-11 декабря 1999 г.) // Совет Европы и Россия. 2001. № 1. С. 42-45.
• [8] См.: Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств: Документы и материалы /Отв. ред. доктор юридических наук,заслуженный юрист Российской Федерации В.И. Лысенко. М.: РЦОИТ, 2008. С. 103.
• [9] См.: Международные избирательные стандарты. Сб. документов // Отв. ред. доктор юрид. наук В.И.Лысенко. М.: ЦИК России, 2009. С. 426.
• [10] Там же. С. 874.
• [11] См.: Международные избирательные стандарты. Сб. документов // Отв. ред. доктор юрид. наук В.И.Лысенко. М.: ЦИК России, 2009. С. 229.
• [12] См.: Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств: Документы и материалы /Отв. ред. доктор юридических наукВ.И. Лысенко. М.: РЦОИТ, 2008. С. 108.
• [13] См. Декларация о критериях свободных и справедливых выборов (Париж, 26 марта 1994 г.) (По документамМежпарламентского Союза) М.: Известия, 1994. 11 с.
• [14] См.: Международные избирательные стандарты. Сб. документов // Отв. ред. доктор юрид. наук В.И.Лысенко. М.: ЦИК России, 2009. С. 816.
• [15] См.: Каюров Е.А. Международные избирательные стандарты и их роль в развитии национальнойизбирательной системы // Проблемы гармонизации публичных и частных интересов в избирательном праве.Материалы III Всероссийской научно-практической конференции. Самара: Изд-во Самар, ун-та, 2008. С. 78-82;Заметила Т.В. Принципы российского избирательного права и международные избирательные стандарты:проблемы соотношения // Юридическая наука и образование. 2008. № 1. С. 117-123.
• [16] См.: Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательствеРоссийской Федерации. М.: Весь мир, 1997. 184 с; Фомин А.А. Международные избирательные стандарты и ихреализация в законодательстве Российской Федерации // Представительная власть - XXI век: законодательство,комментарии, проблемы. 2004. № 4. С. 21-24; Хасанов У.Ф. Реализация международных избирательных стандартовв законодательстве субъекта Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2004. 27 с.
• [17] См.: Шемелин А.В. Проблемы реализации международных избирательных стандартов и имплементациизарубежных избирательных моделей в России // История государства и права. 2009. № 20. С. 29-31.