ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАЩИТЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ И НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ПРОЦЕССЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ ВЫБОРОВ

Правовое обеспечение избирательного процесса в зарубежных странах в интересах защиты конституционного строя и национальной безопасности

Как свидетельствует электоральная практика, проходящие в последние годы за рубежом избирательные кампании приобретают все более конфронтационный и политически острый характер. Некоторые из них напрямую затрагивают защищенность основ конституционного строя, стимулируют рост правонарушений, социальную напряженность и возникновение угроз национальной безопасности. Примером могут служить получившие широкий общественный резонанс факты проникновения криминалитета в органы государственной власти Италии и Болгарии, экстремистские выступления лидера Национального Фронта Франции Ле Пэна в ходе президентских выборов 2002 г., угроза целостности Украины в ходе президентских выборов в ноябре 2004 - январе 2005 гг., поддержка выдвижения отдельных кандидатов на выборах Президента Республики Кыргызстан 2005 г. со стороны экстремистской партии «Хизб-ут-Тахрир аль- Ислами», фальсификация результатов парламентских выборов в Таиланде в декабре 2007 г., повлекшая роспуск правящей «Партии народной власти» и запрет ее руководству заниматься политической деятельностью в течение пяти лет, массовые беспорядки в Кишиневе в связи с парламентскими выборами в Молдавии в апреле 2009 г., политический кризис в Иране после объявления результатов президентских выборов 2009 г., победа

националистических партий на выборах в Европарламент 2009 г., угрозы террористических актов, направленные на срыв выборов в Бундестаг 2009 г., массовые террористические атаки Талибана в ходе президентских выборов в Афганистане в 2009 г. В этой связи весьма актуальным становится вопрос защиты конституционного строя и обеспечения национальной безопасности в условиях избирательного процесса.

На этапе составления списков избирателей, а также при выдвижении и регистрации кандидатов на выборные должности в зарубежных странах в интересах защиты конституционного строя и национальной безопасности и правопорядка активно используется ограничение и лишение избирательного права отдельных категорий граждан. В теории избирательного права и конституционно-правовой практике следует различать «ограничение избирательного права» как законодательные требования к избирательному корпусу и кандидатам и «лишение избирательного права» как меру предупреждения девиантного поведения граждан или меру наказания, применяемую к правонарушителям¹.

Ограничение избирательного права в большинстве стран предполагает общеобязательные правовые требования к гражданству, возрасту, продолжительности и сроку проживания на определенной территории, профессиональной принадлежности избирателей и кандидатов на выборные должности. Эти требования закрепляются главным образом в конституционном или выборном законодательстве зарубежных стран. Например, в Германии согласно § 12 разд. 3 федерального Закона ФРГ о выборах от 7 мая 1956 года (с изм. от 11 марта 2005 г.) (Bundeswahlgesetz) избирательным правом обладают все лица, являющиеся немцами, которые на день выборов: достигли 18-летнего возраста, имеют жилище или иным надлежащим образом проживают в ФРГ не менее 3 месяцев, а также не лишены избирательного права. Пассивное избирательное право ограничивается в отношении чиновников, государственных служащих, военнослужащих, судей^{[1] [2]}. В соответствии с Формой правления Швеции 1974 г. возрастной ценз во все выборные органы власти составляет 18 лет, ценз оседлости при выборах в собрания уполномоченных ландстингов и коммун для граждан государств-членов ЕС, а также граждан Норвегии и Исландии - 30 дней, для граждан иных государств - 3 года¹. По закону Канады о выборах от участия в выборах в качестве кандидата отстраняются в силу предписаний о несовместимости мандата депутаты законодательных органов провинций и территорий; шерифы; клерки мирового суда или атторней графства, а также судьи, назначенные на должность актом генерал-губернатора. Запреты касаются также любых должностных лиц по выборам^{[3] [4]}.

Сущность ограничения избирательного права заключается в законодательном сужении правовых возможностей субъекта права реализовать принадлежащие ему субъективные избирательные права (активное или (и) пассивное). Данное ограничение правосубъектности носит устранимый характер. Для вступления субъекта права в правоотношения, связанные с выборами органов публичной власти, требуется возникновение определенного фактического состава или юридического факта - достижение определенного возраста, пребывание на территории государства в течение установленного законом периода времени, увольнение с гражданской или военной службы, оставление сана и т.д. Основанием ограничения избирательного права выступает фактическое поведение и правовое положение субъекта права, не соответствующее юридическим требованиям, предъявляемым к избирателям и (или) кандидатам на выборные должности. Ограничение активного избирательного права направлено на образование избирательного корпуса, способного по своим качественным характеристикам самостоятельно, осознанно и ответственно формировать органы народного представительства. Целями ограничения пассивного избирательного права являются: обеспечение политической независимости представителей обозначенных в законе государственных органов, защита прав избирателей, ограничение возможностей кандидатов использовать служебное положение (административный ресурс) в условиях выборов.

Лишение избирательного права заключается во временной или бессрочной утрате субъектом права субъективного избирательного права, являющейся мерой превентивного или карательного характера. Лишение избирательного права может быть связано как с правомерным (недееспособность), так и с противоправным поведением субъектов права (совершение правонарушений). Лишение избирательного права (активного и (или) пассивного) кроме ограничения правосубъектности недееспособных лиц означает основное или дополнительное уголовное наказание, которое закреплено в санкции нормы права, носит личный характер и назначается судом с учетом общественной опасности правонарушения. Так, законодательство Польши предусматривает возможность лишения

избирательного права как в качестве основного, так и дополнительного наказания. В Аргентине лишение избирательного права на срок от 1 года до 10 лет назначается в качестве дополнительного наказания за совершение деяний, наказуемых в соответствии с нормами национального избирательного законодательства. Согласно канадскому законодательству совершение правонарушений, создающих препятствие нормальному ходу избирательного процесса, в качестве дополнительного наказания

предусматривает лишение пассивного избирательного права на

определенный срок или права занимать какие-либо должности, связанные с обеспечением избирательного процесса.

Во многих зарубежных странах лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда ограничены в избирательном праве или лишены его. В Австрии, Бельгии, Франции, Германии, Греции, Италии, Люксембурге, Мальте, Нидерландах, Норвегии, Польше, Румынии и Турции существуют ограничения избирательного права заключенных. В Армении, Азербайджане, Болгарии, Эстонии, Грузии, Ирландии, Латвии, Лихтенштейне, Молдавии, Российской Федерации, Словакии и

Великобритании заключенные лишены права голоса. В этой связи представляет интерес практика Европейского суда по правам человека, связанная с защитой избирательного права осужденных лиц. 6 октября 2005 г. Большая палата Grand Chamber Европейского суда по правам человека вынесла окончательное решение по делу Хирст против Соединенного Королевства (Hirst v. The United Kingdom (No. 2) (application No. 74025/01). Заявитель, Джон Хирст, приговоренный к пожизненному лишению свободы, обжаловал положения ст. 3 Акта о народном представительстве 1983 г. о запрете принимать участие в голосовании на выборах в Парламент или местные органы власти. Европейский Суд признал несоответствие ст.З Закона о народном представительстве Протоколу № 1 Конвенции о защите прав человека. По мнению Суда, запрет на участие заключенных в голосовании на выборах не должен распространяться на всех осужденных, кроме того, данное ограничение должно применяться в зависимости от срока назначенного наказания и тяжести правонарушения. Европейский Суд предоставил Великобритании право самостоятельно избрать способ обеспечения избирательных прав заключенных¹.

Целями лишения избирательного права являются: поддержание авторитета закона, исключение возможности криминального влияния на формирование органов народного представительства, недопущение правонарушителей в выборные органы власти. В отличие от ограничения избирательного права, лишение избирательного права в зарубежных странах может носить как устранимый (истечение срока наказания, помилование, амнистия), так и неустранимый характер (пожизненное тюремное заключение с бессрочным лишением, недееспособность вследствие неизлечимого психического заболевания). Лишение избирательного права ^[5]

осуществляется на основе судебного решения путем исключения лица из Реестра избирателей. В ряде государств (например, в Аргентине) при подготовке списков избирателей составляется отдельная картотека недееспособных граждан и лиц, исключенных из списков избирателей. Конкретные основания, сфера и продолжительность действия, механизм реализации лишения избирательного права устанавливаются конституционным, выборным и уголовным законодательством.

Лишение избирательного права нельзя отождествлять с другим видом уголовного наказания - лишением права занимать публичные должности. Лишение права занимать публичные должности предполагает исключение доступа правонарушителя не только к выборным, но и назначаемым публичным должностям. Наказание в виде лишения права занимать публичные должности нередко назначается судом вместе с лишением правонарушителя избирательного права, поскольку иначе у данного лица сохраняется возможность быть назначенным на публичные должности и осуществлять властные полномочия. Так, в Аргентине лица, подвергнутые тюремному наказанию за совершение преступлений, связанных с выборами, лишаются права занимать публичные должности на срок не менее 2 лет¹.

По времени действия различают пожизненное лишение избирательного права и лишение избирательного права на определенный срок. Согласно статьям L 5-8 Избирательного кодекса Франции лица, осужденные за преступления, лишаются избирательных прав пожизненно. В отношении осужденных за проступки в сфере избирательного права лишение избирательного права может носить временный характер².

В соответствии с § 45 УК ФРГ лишение пассивного избирательного права осуществляется на срок от 2 до 5 лет. § 22 разд. 2 Положения о порядке проведения выборов в Национальный Совет Австрии

• 1 См. Современные избирательные системы. Вып. 2: Аргентина, Германия, Швеция. М.: РЦОИТ: Норма, 2007. С. 92, 93.
• 2 См. Избирательный кодекс Франции // Journal Offlciel de la Republique Frangaise, 26 janvier 1985. № 21.

(Nationalratswahlordnung 1992) предусматривает лишение осужденных избирательного права на 6 месяцев¹. В Китае политических (в том числе и избирательных) прав пожизненно лишаются лица, совершившие контрреволюционные преступления, а также осужденные к смертной казни и бессрочному лишению свободы².

По сфере действия лишение избирательного права может распространяться на выборы в конкретном избирательном округе (локальное лишение) или на все виды выборов на всей территории государства (универсальное лишение права). Лицо, совершившее коррупционное правонарушение в сфере избирательного права Великобритании (мошенничество, неправомерное давление на избирателей, превышение предельных размеров предвыборных расходов, подкуп, фальсификацию документов о выдвижении кандидата), лишается пассивного избирательного права на 10 лет на территории всей страны. За осуществление незаконной практики (нарушение различных законодательных требований о доверенных лицах, использования помещений, рекламы, освещения предвыборной кампании, голосование более одного раза, голосование, несмотря на лишение права голоса и др.) к правонарушителю применяется лишение пассивного избирательного права на 5 лет на территории конкретного избирательного округа³.

По содержанию изъятий объема правосубъектности лишение избирательного права делится на лишение активного избирательного права и лишение пассивного избирательного права. Решением Государственного трибунала Польской Республики лицо, совершившее преступление,

' См. Bundesgesetz BGB1. Nr. 47/ 1992; BGB1.1 Nr. 28/2007.

См. Зарубежное избирательное право: Учебное пособие. М.: Норма, 2003. С. 168.

В соответствии с Актом о народном представительстве 1983 г. (the Representation of the People Act 1983) в избирательном праве Великобритании все правонарушения подразделяются на 2 вида - на коррупцию и незаконную практику (corrupt or illegal practices), что влечет для правонарушителя ограничение пассивного избирательного права. Аналогичная классификация правонарушений в сфере избирательного права принята и в Канаде. См. Зарубежное избирательное право: Учебное пособие. М.: Норма, 2003. С. 86.

связанное с нарушением Конституции или законов, может быть лишено как активного, так и пассивного избирательного права на всех видах выборов (п.1 ст. 23 Закона «О государственном трибунале» от 26 марта 1982 г.)¹. В Канаде пассивного избирательного права лишены лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы на срок свыше двух лет^{[6] [7]}.

По свободе усмотрения правоприменителя необходимо различать императивное и дискреционное лишение избирательного права^[8]. В случае императивного лишения избирательного права все основания лишения субъективного права четко предусмотрены действующим законодательством, и правоприменитель обязан ими руководствоваться. Дискреционное лишение избирательного права осуществляется по усмотрению суда с учетом общественной опасности правонарушения, личности правонарушителя и других юридически значимых обстоятельств. Мексиканское законодательство в императивной форме устанавливает случаи лишения права участвовать в выборах. В частности, это право утрачивается в связи с лишением мексиканского гражданства по таким основаниям, как добровольное поступление на официальную службу иностранного правительства, принятие или ношение иностранных орденов, принятие титулов или выполнение поручений иностранного государства без разрешений Национального конгресса или его Постоянной комиссии, нанесение ущерба государству путем помехи иностранному правительству при рассмотрении дела международным судом^[9]. Во Франции суды имеют право в зависимости от характера дела не лишать осужденных избирательных прав или, наоборот, дополнять основное наказание временным лишением избирательных прав¹.

В зависимости от субъектов, принимающих решение о лишении избирательных прав, различаются судебное и несудебное лишение избирательного права. В большинстве государств лишение избирательного права в качестве меры основного или дополнительного наказания назначается судом. Примером несудебного лишения пассивного избирательного права является запрет Генерального Совета Федерального избирательного института Мексики на регистрацию кандидатов от определенной политической партии².

К числу особых видов лишения избирательного права в зарубежных странах можно отнести: приостановление избирательного права; запрет регистрации в качестве кандидата от определенной политической партии; объявление неизбираемости на определенный срок. Особые виды лишения избирательного права имеют ряд общих черт, определяющих их правовую природу: устранимость (субъект права сохраняет возможность

восстановления избирательного права), превентивный или карательный характер (карательные элементы лишения права направлены на прекращение субъектом права антиобщественного или противоправного поведения).

Приостановление избирательного права в законодательстве Мексиканских Соединенных Штатов подразумевает временную невозможность субъекта права участвовать в выборах. Данная разновидность временного лишения активного и пассивного избирательного права применяется судом в качестве меры предупреждения девиантного поведения к лицам, ведущим недостойный образ жизни (невыполнение

конституционных обязанностей, уклонение от суда и следствия, бродяжничество, пребывание в приютах для наркоманов, систематическое

• 1 См. Зарубежное избирательное право: Учебное пособие. М.: Норма, 2003 С. 93.
• 2 Генеральный совет Федерального избирательного института Мексики является высшим руководящим органом, ответственным за реализацию конституционных норм и избирательных законов.

пьянство). Срок приостановления избирательного права зависит от степени общественной опасности поведения субъекта права.

Запрет регистрации в качестве кандидата на выборах, существующий в избирательном праве Мексики, обладает рядом особенностей. Во-первых, данное лишение носит отложенный характер, поскольку возникает на более поздней стадии избирательного процесса (в отличие от классического лишения пассивного избирательного права кандидат на выборную должность сохраняет правовую возможность выдвижения на выборную должность). Во- вторых, анализируемое лишение пассивного избирательного права носит публично-частный характер: санкция применяется как в отношении политической партии, допустившей в соответствии со ст. 269 Избирательного кодекса Мексики нарушения на выборах, так и в отношении конкретного гражданина, желающего быть избранным. В-третьих, лишение субъективного избирательного права носит устранимый характер (лицо может вступить в другую политическую партию и баллотироваться от нее в качестве кандидата).

Еще одной разновидностью отложенного лишения пассивного избирательного права выступает объявление неизбираемости кандидата, предусмотренное французским законодательством. Неизбираемость проявляется в виде судебного решения о признании мандата недействительным и носит личный карательный характер: суды во Франции могут объявить о неизбираемости в течение 1 года кандидата, нарушившего порядок финансирования избирательной кампании. Неизбираемость является локальной мерой и применяется лишь к тому виду выборов, на которых кандидат допустил нарушения законодательства.

Проведенный сравнительный анализ позволяет сделать вывод о наличии в зарубежных странах развитой системы лишений субъективного избирательного права, дифференцированных подходах к лишению избирательного права, а также о существовании особых видов лишения избирательного права в отдельных государствах. Современная штрафная политика большинства зарубежных стран сочетает ориентацию на предупреждение девиантного и противоправного поведения граждан; экономию репрессивных мер, применяемых к правонарушителям, подвергнутым лишению избирательного права; рациональное дополнение различных видов наказаний, учитывающее степень общественной опасности допущенных нарушений закона.

В условиях избирательного процесса в зарубежных странах исключительно важное значение приобретает проблема нарезки избирательных округов¹. Манипуляции в ходе нарезки избирательных округов, связанные с использованием «избирательной географии» или «избирательной геометрии», могут повлечь за собой искажение волеизъявления избирателей и достижение правящими силами необходимого результата на выборах. «Избирательная геометрия» - «джерримандеринг» (gerrymandering) возникла в 19 веке в Соединенных Штатах Америки. Перед выборами в Сенат губернатор штата Массачусетс Э.Джерри разделил территорию штата на округа таким образом, что 5 дистриктов, в которых проживали избиратели, потенциально настроенные голосовать за партию федералистов, оказались сгруппированы в одном округе, имеющем весьма причудливые очертания. Тем самым была обеспечена победа кандидатов от демократической республиканской партии, к которой принадлежал Джерри. В 19 веке манипулирование с границами одномандатных округов имело место во многих штатах США (Миссисипи, Пенсильвания, Южная Каролина, Миссури)^{[10] [11]}. В 1882 г. во Франции из-за расхождения в определении статуса избирательных законов о выборах по спискам в округах было вынуждено уйти в отставку Правительство Гамбетта. В сентябре 1986 г. Премьер- министром Франции Ж. Шираком был поставлен вопрос в национальном Собрании о доверии ко всему составу его Правительства из-за неутверждения правительственного проекта нарезки округов и отказа его подписать Президентом Ф. Миттераном. Резолюция порицания

Правительству, внесенная оппозицией, недобрала всего несколько голосов, и президент был вынужден подписать схему о делении страны на избирательные округа, представленную Ж.Шираком.

Не случайно в зарубежной избирательной практике нарезке округов уделяется самое пристальное внимание. Математическое неравенство численности избирателей при образовании избирательных округов остается повсеместной проблемой, но не рассматривается как несправедливость. Избирательные законы предусматривают преемлемую степень отклонения округов от равенства по численности избирателей, например 5% в Хорватии или 10% в Великобритании.

Согласно Акту о парламентских избирательных округах 1986 г. (Parlamentary Constituencies Act) в Великобритании изменением границ избирательных округов занимаются постоянные комиссии (Boundary Commissions), которые один раз в 10 лет представляют министру внутренних дел доклады с рекомендациями о числе и границах избирательных округов¹. Итоговый документ направляется в Парламент. После одобрения каждой из палат документ передается главе государства, после чего он приобретает силу закона.

В Германии установлением границ избирательных округов занимается Постоянная комиссия, назначаемая Президентом ФРГ. Она анализирует изменение численности населения и вносит предложения о соответствующей нарезке округов. Доклад Постоянной комиссии о делении территории на избирательные округа направляется Министру внутренних дел ФРГ с последующей передачей в Бундестаг.

В США изменение границ избирательных округов осуществляется 1 раз в 10 лет по итогам переписи населения. В Португалии границы ^[12]

избирательных округов определяются избирательным законом, принимаемым перед каждыми новыми выборами¹.

В целях обеспечения контроля за законностью в деятельности избирательных органов во многих странах применяется наблюдение за выборами. Так, в Мексике в год проведения выборов при Федеральном избирательном институте создается Национальная комиссия по наблюдению за выборами и Национальный комитет по проверке результатов голосования. Такие же органы формируются на всех избирательных уровнях. В США в каждой участковой комиссии представлены представители двух крупнейших партий (Республиканской и Демократической). Они обычно именуются «избирательными судьями», поскольку конкурирующие партии внимательно следят за тем, чтобы для других сторон не было создано никаких незаконных преимуществ. В Канаде и Великобритании наблюдатели от кандидатов присутствуют в помещении, где с соблюдением мер охраны и безопасности происходит подсчет голосов, и следят за ходом этого подсчета^{[13] [14]}. Присутствие наблюдателей особенно оправданно при опротестовании результатов выборов и необходимости пересчета голосов^[15].

Международный и зарубежный опыт избирательных кампаний, как правило, допускает возможность мониторинговых процедур по внешнему наблюдению за выборами.

В процессе развития иностранного (международного) наблюдения за выборами сформировалось несколько точек зрения, связанных с отношением различных государств к осуществлению иностранного (международного) наблюдения за выборами. Первая точка зрения предполагает отрицательное отношение государства к внешнему наблюдению в связи с отсутствием четких критериев, позволяющих разграничить мониторинг за выборами и вмешательство во внутренние дела государства. Такой позиции придерживаются КНР, Индия, Куба.

Вторая точка зрения основана на отказе от внешнего мониторинга выборов в формате «наблюдательных» миссий, поскольку приглашение иностранных и международных наблюдателей предполагает добровольное признание государством своей конституционно-правовой и демократической незрелости, ориентацию на одобрение результатов народного

волеизъявления со стороны иностранных государств (политических блоков государств) и ожидание легитимации избранной государственной власти извне. Альтернативой внешнему наблюдению за выборами признается развитая система национального общественного контроля за выборами или т.н. «экспертные встречи».

Сторонниками подобного подхода являются государства с давно сложившимися демократическими традициями, играющие ведущую роль в международных отношениях либо претендующие на статус влиятельных региональных держав. К их числу относятся: Австрия, Германия, Великобритания, Ирландия, Испания, Италия, Польша, США, Франция, Швейцария и Япония¹. В указанных государствах отсутствует

законодательство, регулирующее мониторинговые процедуры на выборах, определяющее порядок аккредитации иностранных и международных наблюдателей, их права и обязанности. Поэтому присутствие иностранных и международных наблюдателей на избирательных участках не допускается. Приглашенные на выборы лица рассматриваются в качестве «гостей» избирательных органов². Данная группа государств оставляет за собой право отказаться от «наблюдательных» миссий и самостоятельно определяет количество наблюдателей в составе «оценочных» миссий. Так, в 2005 г.

Допуск иностранных (международных) наблюдателей запрещен законодательством многих штатов США (в частности, Алабамы, Аризоны, Флориды, Джорджии, Огайо, Техаса).

При подготовке к парламентским выборам 2007 г. МИД Франции направило БДИПЧ ОБСЕ даже не приглашение, а предложение «рассмотреть возможность организации наблюдения на выборах».

польская сторона отказалась от аккредитации белорусской делегации в качестве наблюдателей за выборами в парламент. Отказ мотивировался отсутствием в избирательном законодательстве Польши института наблюдения за выборами. 30 сентября - 1 октября 2006 г. министерствами иностранных и внутренних дел Австрии вместо международного наблюдения за парламентскими выборами была проведена «экспертная встреча» представителей избирательных органов государств-участников ОБСЕ (Беларуси, Казахстана, Литвы, Молдовы, Монголии и Украины), посвященная выборам. Западные страны и БДИПЧ ОБСЕ проигнорировали приглашение австрийской стороны принять участие в экспертной встрече, а БДИПЧ не отреагировал на нарушение Австрией своих обязательств по приглашению иностранных и международных наблюдателей. 21 октября 2007 г. правительство Польши отказалось от приглашения «наблюдательной» миссии ОБСЕ для осуществления наблюдения за выборами в Сейм и Сенат Республики. Как отметил пресс-секретарь правительства Польши Дзедзичан, - «Мы не можем позволить, чтобы нас трактовали как страну третьего мира»¹.

Наконец, третья точка зрения основана на необходимости и практической пользе иностранного (международного) наблюдения за выборами. Она распространена в государствах, нуждающихся в оказании помощи при проведении избирательных кампаний - африканских, латиноамериканских странах, а также законодательно закреплена в некоторых государствах - участниках Содружества Независимых Государств.

Участие наблюдателей иностранных государств и международных организаций, представителей иностранных средств массовой информации на выборах является одним из условий обеспечения открытости и гласности избирательного процесса, реализации избирательных прав и свобод граждан, выполнения международных стандартов в области демократических выборов. Наблюдение за выборами может способствовать законности и демократичности избирательного процесса в любой стране, если это наблюдение носит нейтральный характер и осуществляется на основе единых требований для всех государств. К сожалению, следует констатировать, что современная модель международного наблюдения за выборами, реализуемая БДИПЧ ОБСЕ, не отвечает данным требованиям.

Отсутствие единой методологии мониторинга выборов и оценки их результатов приводит к тому, что в последние годы институт иностранного (международного) наблюдения утрачивает свой позитивный потенциал. Вместо содействия развитию демократии и гражданского общества он постепенно перерождается в удобный инструмент выполнения политического заказа и обслуживания геополитических интересов ведущих мировых держав (прежде всего США). Это обстоятельство определяет характер деятельности миссий наблюдения, представляющих т.н. страны «устойчивой демократии» и финансируемые ими международные организации (Парламентская Ассамблея ОБСЕ, БДИПЧ ОБСЕ, Парламентская Ассамблея Совета Европы, Европейский парламент, Парламентская Ассамблея НАТО) и влечет за собой возникновение многочисленных проблем наблюдения за выборами. Ключевой проблемой защиты конституционного строя и обеспечения национальной безопасности является проблема сохранения наблюдаемым государством своей политической независимости в условиях агрессивного внешнего наблюдения за выборами¹.

В связи с регулированием выборов в зарубежных странах особое внимание законодателя обращено на избирательные органы, организующие и проводящие выборы. В ряде европейских государств (Бельгия, Италия, Нидерланды, Франция) избирательным органом является министерство

¹ В Мексике в случае вмешательства иностранных граждан в политический процесс в условиях выборов указанные лица высылаются из страны.

внутренних дел. В подавляющем большинстве стран центральный избирательный орган (избирательная комиссия) является единственным органом, отвечающим за организацию выборов¹. В отношении подбора кадров, обеспечивающих проведение выборов, действует правило, что на эти должности не могут назначаться представители действующей власти - министры, сенаторы, депутаты, прокуроры, члены парламента предыдущего созыва, а также лица, исключенные из списков избирателей или утратившие избирательное право. В Канаде членами избирательных органов запрещено назначать лиц, которые в течение семи предшествующих лет были признаны виновными в совершении деяний, рассматриваемых как противозаконные по законодательству о выборах^{[16] [17]}. Избирательные органы осуществляют надзор за соблюдением избирательного законодательства, регистрируют списки кандидатов, проводят голосование, определяют результаты выборов и обнародуют их, рассматривают жалобы на действия нижестоящих избирательных органов.

Подробно регламентируется деятельность участников избирательного процесса по сбору подписей в поддержку выдвижения кандидатов (списков кандидатов).

Так, по законодательству Польши сбор подписей в поддержку кандидата может проходить только в местах, во время и способом, исключающим угрозы, подкуп либо применение какого-либо давления. Статья 40 g Закона «О выборах Президента Польской Республики» налагает запрет на сбор подписей избирателей на территориях расположения воинских частей и иных вооруженных формирований, подчиненных министру национальной обороны, а также подразделений гражданской обороны, казарм, находящихся в подчинении министра внутренних дел^[18].

Количество подписей, необходимых для выдвижения, зависит от уровня выборов и самой выборной должности. Например, для поддержки выдвижения кандидата на пост Президента Польской Республики требуется 100 тысяч подписей, для выдвижения кандидатов в депутаты Бундестага ФРГ от избирателей (групп избирателей) необходимо собрать 200 подписей избирателей соответствующего округа, при выборах в Риксдаг Швеции - 1500 подписей, при выборах в собрания ландстингов - 100 подписей, при выборах в собрания коммун - 50 подписей избирателей.

С позиций защиты конституционного строя и обеспечения национальной безопасности серьезного внимания в зарубежных странах заслуживает стадия предвыборной агитации. Законодательные меры направлены, главным образом, на предупреждение зарубежного вмешательства в избирательный процесс, экстремистской деятельности и противодействие использованию кандидатами в депутаты и на выборные должности «административного ресурса».

По общему правилу в большинстве государств существует запрет на использование передач иностранных телевизионных кампаний в целях предвыборной агитации, за исключением случаев их ретрансляции национальными телеканалами¹. Законодательство Турции запрещает использование в ходе выборов других языков, кроме турецкого. Норма статьи 13 главы 19 Уголовного Уложения Швеции запрещает финансируемую иностранным государством, организацией или гражданином пропаганду, целью которой является оказание влияния на свободное формирование общественного мнения по политическим вопросам^{[19] [20]}. Политическим партиям Мексики запрещено обращаться и получать в любом виде экономическую, политическую или пропагандистскую помощь, предоставляемую иностранцами.

³

Важное значение в условиях выборов имеет предупреждение экстремизма. Законодательство зарубежных стран запрещает создание и деятельность экстремистских организаций¹.

В Конституции Португалии содержится запрет на создание и деятельность фашистских организаций. Согласно Закону «О запрете фашистских организаций» 1978 г. фашистскими считаются организации, которые в своих уставах, манифестах и заявлениях руководящих деятелей и ответственных функционеров, а также в своей деятельности открыто придерживаются, защищают, стремятся распространять и фактически распространяют учения, установки и методы, присущие известным истории фашистским режимам, а именно: ведут пропаганду войны, насилия как формы политической борьбы, колониализма, расизма, корпоративизма и превозносят видных фашистских деятелей. Организацией фашистского характера признается организация, которая посягает на конституционный порядок, демократические институты и государственную власть, используя антидемократические методы, в том числе насилие. Фашистскими считаются также те организации, которые распространяют и применяют идеи и формы борьбы, угрожающие единству нации.

Статья 13 Конституции Польской Республики закрепляет: «Запрещается существование политических партий и иных организаций, обращающихся в своих программах к тоталитарным методам и практике деятельности нацизма, фашизма и коммунизма, а также тех, программа или деятельность которых предполагает или допускает расовую и национальную ненависть, применение насилия с целью захвата власти или влияния на политику государства либо предусматривает сокрытие в тайне их структур или членства»¹. В Законе Республики Таджикистан от 8 декабря 2003 г. № 69 «О борьбе с экстремизмом» установлено, что «публичные выступления, разжигающие религиозную или национальную ненависть, пропагандирующие расизм, влекут уголовную ответственность». Согласно статье 13 Закона Республики Казахстан от 18 февраля 2005 г. № 31 «О противодействии экстремизму» при проведении митингов, шествий, пикетов и демонстраций «не допускается участие в них экстремистских организаций, использование их символики, а также распространение экстремистских материалов».

В соответствии с Законом Аргентины «О политических партиях» в названиях политических партий запрещено использовать такие наименования, которые могут нанести вред международным отношениям государства, вызвать религиозный, расовый или классовый антагонизм. Избирательное законодательство Мексики содержит обязанность партий осуществлять свою деятельность мирными средствами и демократическим способом, воздерживаться от применения насилия и любых других актов, которые имеют целью или результатом нарушение общественного порядка, создание помех для реализации гарантий и нормального функционирования государственных органов².

Приход к власти экстремистских политических партий может осложнить общественно-политическую ситуацию не только внутри страны, но и негативно повлиять на региональную и международную безопасность. В качестве примера можно рассматривать победу в 2006 г. на выборах в Палестинской автономии партии «Хамас», имеющей боевую

террористическую организацию «Бригады Изз ад-Дин аль-Кассам». Отрицание руководством и активистами «Хамас» права Израиля на существование, обстрелы израильской территории привели к расколу

¹ См. Современные избирательные системы. Вып. 1: Великобритания, Канада, Мексика, Польша. М.: Норма, 2006. С. 352.

См. Современные избирательные системы. Вып. 1: Великобритания, Канада, Мексика, Польша. М.: Норма, 2006. С. 298, 303.

Палестинской автономии, а затем и к военной операции Израиля «Расплавленный свинец» в Секторе Г аза, сопровождавшейся массовой гибелью мирных жителей.

Победа националистических партий на выборах в Европарламент 2009 г. (Нидерландская партия свободы заняла на выборах в стране 2-е место, мандаты в Европарламент впервые получили депутаты Британской национальной партии, крайне правые избраны от Австрии (Партия свободы), Дании (Датская народная партия), Словакии (национальная партия Словакии), Венгрии («Йоббик»), Румынии (партия «Великая Румыния»)) затруднила дальнейший процесс евроинтеграции, усилила рост ксенофобии и межконфессиональных противоречий в странах Евросоюза.

В ряде случаев в интересах защиты конституционного строя и национальной безопасности принимаются специальные законы или судебные решения о запрете конкретных политических партий и общественных организаций экстремистской направленности. Например, в Австрии был принят закон «О запрете национал-социалистической рабочей партии Германии» 1945 г., в Италии - «О запрете фашистской деятельности» 1948 г., «О запрете неофашистской деятельности» 1952 г., в Португалии - «О запрете фашистских организаций» 1978 г. В Алжире, Германии, Иордании, Ираке, Иране, Йемене, Казахстане, Кыргызстане, Пакистане, России, Судане, Таджикистане запрещена деятельность экстремистской религиозно- политической партии «Хизб-ут-Тахрир аль-Ислами». Европейский суд по правам человека в решениях от 11 декабря 2007 г. «Эрри Батасуна» и «Батасуна» против Испании», «Эчеберрия и три других дела против Испании» подтвердил правомерность роспуска политических партий, поддерживающих терроризм и оправдывающих экстремистские действия, направленные на подрыв основ конституционного строя¹.

Исключение составляет Великобритания, где любая партия, выдвинувшая не менее 50 кандидатов с внесением соответствующих залогов (по 500 фунтов стерлингов на кандидата) приобретает право на бесплатную политическую рекламу и может свободно пропагандировать свою идеологию и программные взгляды, в том числе экстремистского содержания.

В некоторых государствах установлены ограничения на работу государственных органов с кандидатами для того, чтобы обеспечить беспристрастность и равное отношение со стороны государства ко всем претендентам на депутатский мандат или выборную должность¹. Законодательство предусматривает специальные меры, направленные на то, чтобы воспрепятствовать использованию служебного положения для получения каких-либо преимуществ в ходе предвыборной кампании.

Особо регулируется порядок использования политическими партиями средств массовой информации в период выборов. В некоторых странах политические партии имеют равные возможности в использовании СМИ, в других - законодательство предоставляет определенные преимущества партиям, имеющим парламентские фракции (например, в Австрии, Италии, Швеции право на бесплатное выступление на радио и телевидении имеют только политические партии, представленные в парламенте)^{[21] [22]}. В Молдове, США, Таджикистане допускается проведение предвыборной агитации в сети Интернет.

Во многих государствах правящие власти используют свой контроль над государственными СМИ для пропаганды официальных взглядов и благоприятного освещения деятельности политического руководства^[23]. Так, в Мексике в 1994 г. Национальная партия действия (PAN) и Партия демократической революции (PRD) обвинили телевизионные и радиокомпании в пристрастном освещении происходящих событий в интересах правящей партии PRI. Объектом особой критики стала компания «Televisa», программы которой смотрят примерно 80% мексиканцев. С января по апрель 1994 г. правящая партия PRI получила в 3,1 раза больше эфирного времени, чем ее главные конкуренты на выборах - оппозиционные партии PAN и PRD. В июле 1994 г. «Televisa» обошла вниманием одну из наиболее мощных манифестаций PRD в рамках предвыборной кампании, в то время как 22 минуты эфирного времени было уделено освещению деятельности Президента Эрнесто Седилло. Партия демократической революции назвала компанию «Televisa» «одним из столпов, поддерживающих авторитарный режим»¹.

С учетом решающей роли финансов в организации и проведении выборов законодательство зарубежных стран, как правило, устанавливает прозрачный механизм формирования и использования финансовых средств на выборные цели, а также подробно регулирует избирательные расходы. Наличие норм, регулирующих финансирование избирательных кампаний, крайне важно для борьбы с партийной коррупцией, легализацией денежных средств в условиях выборов, обеспечения целевого характера финансирования и публичной отчетности. Например, в Бельгии принят Закон «Об ограничении и контроле избирательных расходов» 1989 г., во Франции - Органический закон «О финансовой гласности политической жизни» 1988 г. и Закон «О финансировании избирательных кампаний» 1990 г., в Португалии - Закон «О финансировании политических партий и избирательных кампаний» 2003 г. В законодательных актах подробно регламентируется деятельность по созданию и расходованию избирательных фондов, определяются допустимые финансовые источники, закрепляются лимиты на финансирование и размеры избирательных расходов.

Так, в США кандидат обязан проинформировать избирательную комиссию обо всех организациях, спонсирующих его выдвижение, а также о ^[24]

частных лицах, внесших в его избирательный фонд сумму, превышающую 200 долларов. Установлены ограничения на пожертвования наличными - не более 100 долларов¹. Предусмотрен перечень субъектов, не имеющих права осуществлять финансирование федеральных избирательных кампаний: корпорации, профсоюзы, подрядчики федерального правительства, национальные банки, иностранные граждане. Ведение бухгалтерской отчетности кандидата возлагается на уполномоченного финансового представителя. Все финансовые документы по федеральным выборам должны храниться в публичном архиве Федеральной избирательной комиссии и быть доступны для ознакомления и копирования.

В Великобритании лимиты на финансирование кандидата устанавливаются и изменяются министром внутренних дел^{[25] [26]}. Превышение предельных размеров предвыборных расходов признается коррупцией.

В большинстве государств мира запрещаются анонимные пожертвования на выборные цели, за исключением сбора средств на митингах или в общественных местах.

В Германии и Швеции существует процедура идентификации лиц, осуществляющих добровольные пожертвования в фонды политических партий, если на счет партии в течение года поступает сумма свыше 20 тысяч евро (шведских крон). Жертвователь обязан указать свое имя и адрес. В Канаде таким образом учитываются все пожертвования на сумму свыше 200 долларов. Если у финансовых уполномоченных возникнут сомнения в отношении источников финансирования, они обязаны в течение 30 дней с момента получения таких средств вернуть пожертвования.

Законодательство большинства государств признает политические партии основным участником избирательного процесса. В связи с этим государство частично финансирует избирательные кампании политических партий (Аргентина, Германия, Канада, Польша, США). Как правило, основными критериями распределения государственных субсидий между политическими партиями служат количество завоеванных мандатов, число выдвинутых кандидатов, число полученных партией голосов избирателей. Эти критерии применяются как по отдельности, так и комбинированно. Принцип равенства, т.е. предоставление равных финансовых средств применяется главным образом на президентских выборах¹.

В некоторых зарубежных странах определена максимальная сумма финансирования всех политических партий. В Швеции, например, государственная поддержка всех политических партий осуществляется в размере 360 млн. шведских крон. Каждая партия может рассчитывать на получение такого объема денежных средств, который определяется количеством мест, полученных в Риксдаге (за каждое место партия получает 333 300 шведских крон). Все перечисленные суммы политические партии получают по статье «партийная помощь». Помимо этого им полагается «канцлерская помощь» в виде основных и дополнительных выплат².

За финансовой деятельностью политических партий осуществляется строгий контроль. В партийной структуре должен функционировать орган, ответственный за управление имуществом партии и ее финансовыми средствами.

Партии обязаны ежегодно публиковать финансовые отчеты о своей деятельности. В Великобритании во время выборов политические партии обязаны представлять еженедельные отчеты обо всех пожертвованиях свыше 5000 фунтов. По общему правилу партиям запрещено принимать или получать взносы или пожертвования от государственных органов или учреждений иностранных государств, иностранных физических или юридических лиц, международных организаций, религиозных организаций, сект, представителей культа, государственных органов и учреждений, муниципалитетов¹.

Наиболее ответственным этапом избирательного процесса в зарубежных странах выступает организация голосования и определение результатов выборов.

В день голосования не допускается предвыборная агитация и проведение пропагандистских мероприятий².

Г олосование осуществляется на избирательных участках, оборудованных с учетом необходимости обеспечения тайны голосования. Кабинки (перегородки) для голосования должны быть непрозрачными и закрывающимися. В ряде государств положения об обеспечении тайны голосования избирателей не предусмотрены. Так, в Испании законодательство о парламентских выборах не обязывает избирателя заполнять бюллетень в кабине для тайного голосования³.

К голосованию допускаются лица, предъявившие документы, удостоверяющие личность. В Литве и Румынии используются специальные удостоверения избирателей. В Мексике удостоверение избирателя имеет фотографию, личную подпись, отпечатки пальцев и несколько степеней защиты от подделки. В США для удостоверения личности достаточно карточки социального страхования или водительского удостоверения.

В ряде случаев законодатель предусматривает процедуру защиты избирательных бюллетеней от возможных фальсификаций и недопущения голосования на другом участке. Так, в Канаде избирательные бюллетени на участках для голосования нумеруются ответственным лицом в присутствии

• 1 В судебном решении от 7 июня 2007 г. «Баскская националистическая партия - региональная организация «Иппаральде» против Франции» Европейским судом по правам человека была подтверждена правомерность законодательного запрета финансирования политических партий из-за границы и соответствие оспариваемых юридических ограничении статьям 10 и 11 Европейской конвенции. См. Международные избирательные стандарты. Сб. документов // Отв. ред.: доктор юрид. наук В.И. Лысенко. М.: ЦИК России, 2009 С 480-481,497.
• 2 Запрет на агитацию не действует в Бельгии и Великобритании.
• 3 См.: Избирательное законодательство и выборы в современном мире / В.И. Лысенко, А.Г. Головин. М.: МедиаПресс, 2009. С. 60.

кандидатов и их представителей. Цифры, нанесенные черными чернилами или специальным карандашом, проявляются, когда бюллетень опускается в урну для голосования. Этот метод применяется для защиты от использования фальшивых бюллетеней. В Мексике избирателям помечают большой палец правой руки несмываемой краской. Отметка на пальце не позволяет проголосовать в другом месте.

Перед началом голосования уполномоченные лица проверяют пустоту избирательных урн, после чего они опечатываются.

В целях обеспечения безопасности избирателей, кандидатов, представителей политических партий и членов избирательных органов запрещается вход с оружием в помещение избирательного участка. В день голосования могут закрываться учреждения и магазины, распространяющие алкогольные напитки (Мексика, Аргентина).

В некоторых зарубежных странах, где существуют противоречия между национальными, этническими и конфессиональными группами населения, в интересах защиты конституционного строя и национальной безопасности используется так называемая «фиджийская» система, которую еще называют системой выборов по налагающимся округам. Данная система выборов учитывает наличие в одном и том же избирательном округе нескольких электоральных групп. Например, на границе Индии и Пакистана есть избиратели, проповедующие индуизм, и избиратели-мусульмане. Законодатель стремится развести во времени голосования эти электоральные группы и тем самым снять противоречия, которые могут возникнуть во время выборов. Так, электорат сторонников индуизма голосует в одно воскресенье, а мусульманский электорат голосует отдельно в этом же округе через две недели. Таким образом, законодатель стремится избежать открытого противостояния электоральных групп во время выборов. Конечно, полностью избежать конфликтной ситуации не удается, но все же есть возможность локализовать открытое враждебное противостояние и столкновение электоральных групп одного округа¹.

Определение результатов выборов во многом зависит от избирательной системы, принятой в том или ином государстве. Наиболее распространенными являются мажоритарная и пропорциональная избирательные системы.

При мажоритарной избирательной системе избранным считается тот кандидат, избирательное объединение или политическая партия, кто получит большинство голосов избирателей^{[27] [28]}.

Пропорциональная избирательная система предполагает, что каждая партия или избирательное объединение получает такое количество мест в представительном органе, которое будет пропорционально количеству собранных партией или избирательным объединением голосов избирателей.

В государствах, где применяется пропорциональная избирательная система (Болгария, Дания, Польша, Турция, Швеция, Мексика, Израиль, Аргентина и др.) решающее значение для участников выборов приобретает заградительный барьер. Как отмечает С.А. Авакьян, заградительный пункт придумали в странах, которые: «а) не хотели пускать в парламент национал- социалистов, национал-радикалов и коммунистов; б) были заинтересованы в создании вместо множества безликих мелких политических партий и движений, крупных, даже мощных объединений, конкурирующих друг с другом и способных представить населению свои более или менее оригинальные платформы»^[29]. Заградительные барьеры не только лишают политические партии мандатов в представительные органы власти, но и игнорируют волеизъявление значительного числа избирателей, проголосовавших за эти партии. В некоторых зарубежных странах заградительный барьер вообще отсутствует, например, в Австрии или Швейцарии. В Конституции Португалии содержится специальное положение, которое запрещает вводить подобные ограничения.

Известный французский конституционалист М. Дюверже проанализировал практику применения избирательных систем различных стран и выявил следующую закономерность: «мажоритарное голосование в один тур ведет к дуалистической системе с чередованием у власти больших независимых партий, а режим пропорционального представительства ведет к многопартийной системе»¹.

В некоторых государствах используется сочетание элементов мажоритарной и пропорциональной избирательных систем (ФРГ, Италия, Мексика, Венгрия).

В ряде государств, в которых проживают национальные меньшинства, в целях недопущения сепаратизма и экстремизма используются т.н. «особые» избирательные системы. Особые избирательные системы призваны, с одной стороны, обеспечить представительство меньшинств (этнических, национальных, конфессиональных, административно-территориальных, автономных и т.д.) в выборном органе, с другой - гасить то общественное детонирование, которое могут вызвать выборы в особо напряженных регионах, где невозможно провести выборы в обычном варианте. Один из типов особых систем принято называть «ливанским». Речь идет о системе многомандатных округов, где за меньшинством закрепляется определенное количество мандатов еще до выборов. В выборах принимают участие представители любых этнических групп, национальностей, проживающих на территории соответствующего округа. В соответствии с законом депутатами в выборных органах от этих меньшинств могут быть только представители титульных наций, групп или любой представитель, независимо от ^[30]

этнонациональной и конфессиональной принадлежности, лишь бы он представлял это меньшинство¹.

Дополнительной гарантией реализации избирательных прав граждан в зарубежных странах при осуществлении голосования выступает возможность голосования по почте. Почтовое голосование активно используется на выборах в США, Великобритании, Австралии, Новой Зеландии, Канаде, Австрии, Бельгии, Германии, Дании, Ирландии, Исландии, Испании, Италии, Франции, Швеции, Швейцарии.

Анализ зарубежного опыта почтового голосования на выборах позволяет выделить основные проблемы безопасности голосования, возникающие при реализации гражданами данного способа волеизъявления.

По признанию американских экспертов по выборам («Helping Americans Vote», «Electionline»), в ходе голосования по почте отсутствуют гарантии от утраты конвертов с бюллетенями, высока уязвимость данной процедуры для предвыборных махинаций (многократная подача бюллетеней, участие в выборах граждан, не имеющих на это права и т.п.). Поэтому уголовное законодательство многих штатов предусматривает крупные денежные штрафы и тюремное заключение на срок до 10 лет за фальсификации с использованием голосования по почте^{[31] [32]}.

Серьезные нарекания общественности к голосованию по почте возникали в Великобритании. Практический опыт применения процедуры почтового голосования на выборах в Бирмингеме в 2004 г., в 2005 и 2006 гг. на выборах в Брэдфорде, Блэкберне и Ковентри продемонстрировал несовершенство британской избирательной системы. По мнению ПАСЕ, главная проблема связана с «домашней регистрацией избирателей» в Великобритании (за исключением Северной Ирландии). Организация

³

выборов дополнительно осложняется отсутствием в Великобритании единой базы данных избирателей.

Другой блок проблем касается непосредственно организации почтового сообщения и умышленного вмешательства в функционирование почтовых служб (задержание, вскрытие, повреждение и уничтожение выборной корреспонденции). Так, на выборах в г. Бирмингем пропало около 20000 почтовых бюллетеней¹. Большое число бюллетеней было умышленно направлено членами одной из партий с запозданием.

В 2006 г. с учетом критики Совета Европы и предложений избирательной комиссии Великобритании национальное избирательное законодательство было дополнено нормативными положениями, обеспечивающими безопасность почтового голосования (Electoral Administration Act 2006)^{[33] [34]}. В соответствии с ч.З комментируемого Закона на обращении избирателя о предоставлении права голосовать по почте должна указываться причина голосования по почте, а также дата рождения гражданина вместе с подписью. Минимальный срок представления обращений граждан с просьбой голосования по почте стал составлять 11 дней до дня голосования. Дополнительно была введена ответственность за заведомо ложное обращение о предоставлении права голосования по почте.

Подобное деяние может наказываться 2 годами тюрьмы, штрафом в 5000 фунтов, а также лишением кандидатов на выборные должности права баллотироваться в течение 5 лет.

При установлении итогов голосования по почте могут возникать споры, касающиеся учета волеизъявления избирателей, проголосовавших по почте, умерших или утративших свое избирательное право на день выборов. Думается, что голос избирателя, проголосовавшего по почте, умершего до дня или в день выборов, должен учитываться, если письмо с заполненным бюллетенем поступило в избирательную комиссию в надлежащие сроки.

Другой правовой позиции придерживаются законодатели Дании, запретившие учет голосов умерших избирателей.

Необходимо отметить, что германское избирательное

законодательство, в отличие от других государств, предусматривает возникновение подобной ситуации. В §39 ч.5 разд. 6 федерального Закона о выборах (Bundeswahlgesetz) определено, что «голос избирателя, принявшего участие в голосовании по почте, не становится недействительным, если избиратель умирает или утрачивает свое избирательное право перед днем выборов или в день выборов».

Приведенные примеры из зарубежного опыта использования почтового голосования указывают на следующие потенциальные проблемы организации выборов с помощью почтового канала:

- прямая зависимость легитимности выборов от качества составления и обновления списков избирателей;

возможность противоправного использования избирательных процедур при проведении почтового голосования;

- зависимость почтового голосования от соблюдения сроков доставки корреспонденции адресатам и возможность игнорирования волеизъявления избирателя (могут не учитываться бюллетени, доставленные в избирательную комиссию позднее дня голосования, бюллетени избирателей, умерших (утративших свое избирательное право) на день выборов).

Наряду с почтовым голосованием в зарубежных странах получает распространение электронное голосование (e-voting), которое применяется в Бельгии, Испании, Италии, Казахстане, Нидерландах, Польше, России, США, Финляндии, Франции, ФРГ, Швейцарии. Избирательные технологии электронного голосования стимулируют рост участия некоторых категорий граждан в выборах (молодежи; избирателей, проживающих за границей; инвалидов). При этом недостатками электронных систем голосования могут быть возможность нарушения тайны голосования и потенциальные манипуляции с голосами избирателей до окончания времени голосования на избирательном участке. Так, в Великобритании в 2008 г. было принято решение о прекращении использования комплексов электронного голосования в связи с серьезными нарушениями избирательных прав. На прошедших в 2007 г. президентских выборах во Франции возникли серьезные сбои в работе электронных средств голосования, в связи с чем была подана петиция о сохранении бумажных бюллетеней при проведении голосования. В 1999 г. в Бельгии в целях усиления общественного контроля за применением электронного голосования была образована Коллегия экспертов (консультативный орган, осуществляющий подготовку доклада МВД и палатам парламента), а представители парламентских политических партий получили право доступа к кодам комплексов электронного голосования для осуществления контроля¹. В США, чтобы повысить уровень доверия избирателей к использованию технических средств голосования, в 18 штатах были приняты законодательные положения о том, что комплексы электронного голосования должны быть снабжены бумажным носителем, который сохраняет результаты голосования избирателей и может использоваться для разрешения избирательных споров об итогах голосования и результатах выборов^{[35] [36]}.

Детальному правовому регулированию в зарубежных странах подвергается процесс разрешения избирательных споров.

Для защиты нарушенных избирательных прав кандидаты и партии обращаются в суд. При наличии оснований может быть назначен пересчет бюллетеней. Законодательство Испании в нарушение международных избирательных стандартов исключает возможность повторного подсчета избирательных бюллетеней. После проведения участковой избирательной комиссией подсчета избирательных бюллетеней все действительные бюллетени подлежат незамедлительному уничтожению, а недействительные или оспариваемые бюллетени сохраняются¹.

Законодательные акты о выборах закрепляют основания для признания выборов недействительными. Как правило, к ним относятся: подкуп избирателей, давление со стороны представителей власти, факты насилия в отношении избирателей, существенные нарушения при подсчете голосов^{[37] [38]}.

В судебном порядке разрешаются жалобы по поводу получения или утраты депутатских мандатов.

Проблема легитимации результатов выборов имеет ключевое значение для защиты конституционного строя и обеспечения национальной безопасности. В качестве примера можно привести парламентские выборы в Монголии, состоявшиеся 29 июня 2008 г. После заявления лидера Демократической партии Монголии Ц. Элбэгдоржа о массовых фальсификациях со стороны Центральной избирательной комиссии, о том, что Демократическая партия потеряла 60% голосов, в Улан-Баторе произошли массовые беспорядки, сопровождавшиеся поджогом здания Монгольской народно-революционной партии, Дворца культуры, гибелью нескольких граждан. 3-5 июля 2008 г. по инициативе Президента Монголии

Н. Энхбаяра лидеры политических партий (Народно-революционной партии, Демократической партии, Республиканской партии, Гражданской воли, Национальной новой партии, партии Родина) провели консультации о возможности признания результатов выборов либо о проведении новых парламентских выборов и формировании соответствующей законодательной базы. Участники консультативных встреч обсудили массовые беспорядки в столице, их причины, вопросы нормализации жизни и определили пути выхода из создавшейся ситуации¹.

Необходимо отметить, что проблема легитимации результатов выборов в зарубежных странах возникает не только в связи с использованием административного ресурса и нарушениями при подсчете голосов, но и в связи со стремлением действующей власти ограничивать политическую деятельность оппозиции с помощью люстрации и оперативных методов спецслужб.

Учитывая, что результаты выборов корректируют расклад политических сил в представительных органах государственной власти и органах местного самоуправления, в ряде случаев успехи некоторых политических партий на выборах рассматриваются официальными властями в качестве угрозы конституционному строю и национальной безопасности. Примером может служить бескомпромиссная политика и правоприменительная практика Правительства Германии в отношении Левой партии, проводимые под предлогом борьбы с экстремизмом.

Прошедшие в 2004-2009 гг. выборы в ландтаги федеральных земель и Бундестаг Германии стали демонстрацией успеха Левой партии (Die Linke)^{[39] [40]}. В западных землях «левые» смогли отобрать голоса у традиционных участников избирательного процесса, таких как социал-демократическая партия Германии (СДПГ), христианско-демократический и христианско- социальный Союз (ХДС/ХСС), свободно-демократическая партия (СвДП) и «Зеленые»¹. В настоящий момент депутаты Левой представлены в 12 земельных парламентах и многочисленных муниципальных выборных органах (представительство на местном уровне облегчается отсутствием заградительного барьера на коммунальных выборах)².

На досрочных выборах в Бундестаг в 2005 г. Левая добилась лучшего результата в сравнении с «народными» партиями (Союз ХДС/ХСС и СДПГ) и сформировала четвертую по численности фракцию в Бундестаге. В западных землях Левая увеличила свою долю голосов более чем в два раза, а в восточно-германских землях по числу полученных голосов избирателей Левая вышла на второе место (после СДПГ). По результатам выборов в Бундестаг 2009 г. Левая получила 11,9% голосов и завоевала 76 депутатских мандатов. В Саксонии-Ангальт и Бранденбурге партия сформировала самые многочисленные фракции.

По мнению ряда исследователей (Корина Эрмунтс, Андреа Фолькенс), Левая становится пятой ведущей партией (наряду с СДПГ, Союзом ХДС/ХСС, СвДП и «Зелеными») в партийной системе Германии^{[41] [42]}.

Острой проблемой развития партийной системы ФРГ является оперативное изучение и разработка Левой партии Ведомством по защите Конституции (БФФ-BFV) и его земельными органами^[43]. В 2007-2008 гг. Левая партия находилась в разработке центрального аппарата немецкой контрразведки. В ряде «западных» земель (Нижняя Саксония, Баден- Вюртемберг, Гессен, Бавария) Левая партия рассматривается как «полулегальная» политическая организация и изучается компетентными органами безопасности в качестве объекта оперативного интереса. В «восточных» землях (бывшая ГДР) подобное наблюдение, как правило, не проводилось или было прекращено (например, в Бранденбурге или Мекленбурге - Передней Померании). В остальных федеральных землях региональные власти занимают выжидательную позицию в отношении оперативного контроля политической деятельности партии, обосновывая свою «пассивность» отсутствием директивы Ведомства по защите Конституции и согласованной позиции земельных органов безопасности¹.

Заслуживает внимания судебная практика, связанная с обжалованием действий Ведомства по защите Конституции, направленных на проведение оперативно-розыскных мероприятий в отношении отдельных членов Левой партии. Так, 20 июня 2007 г. Федеральный конституционный суд Германии принял к производству жалобу заместителя председателя Левой фракции в Бундестаге депутата Бодо Рамелова на действия БФФ по осуществлению оперативного наблюдения за ним в период его деятельности в качестве депутата ландтага Тюрингии и депутата Бундестага^{[44] [45]}. На основе анализа программы Левой партии, публикаций и заявлений ее руководства Административный суд г. Кельна пришел к выводу, что деятельность партии не носит антиконституционного или экстремистского характера и своим решением от 13 декабря 2007 г. № 20 К 3077/06 подтвердил незаконность наблюдения БФФ за депутатом Бодо Рамеловым^[46].

Сразу после завершения федеральных выборов в Бундестаг в 2005г. партия испытала мощное давление со стороны СМИ в связи с т.н. «проблематикой государственной безопасности» (MFS-Problematik¹). Руководящее партийное звено федерального и земельного уровней обвинялось в сотрудничестве со «штази» (Stasi-Vorwiirfe)². В связи с этим необходимо упомянуть процедуру т.н. люстрации, существующую в ряде стран Центральной и Восточной Европы (Польша, Албания, Чехия, Венгрия, Латвия, Литва, Германия). Законодательство европейских государств, входивших в состав «социалистического лагеря» обязывает кандидатов на выборные должности представлять декларации о сотрудничестве с органами государственной безопасности, разведки или контрразведки. Например, в Польше в соответствии с Законом от 18 октября 2006 г. «О выявлении фактов работы либо службы в органах государственной безопасности либо сотрудничества с ними лиц, исполняющих публичные функции, в период 1944-1990 годы» кандидат должен внести в Государственную избирательную комиссию декларацию о своей работе либо сотрудничестве с органами государственной безопасности. Если лицо уже проходило такую проверку, оно ставит об этом в известность Г осударственную избирательную комиссию. Для проверки достоверности и выявления такого рода сведений были созданы суды люстрации.

Аналогичная процедура проверки кандидатов предусмотрена в Албании.

Согласно Закону Чешской Республики от 4 октября 1991 г. «О незаконности коммунистического режима» лица, сотрудничавшие с коммунистическим режимом в 1948 - 1989 гг., лишаются на пять лет права занимать государственные должности.

¹ Das MFS (Ministerium fur Staatssicherheit) - Министерство государственной безопасности ГДР («Штази»). Министерство осуществляло разведку, контрразведку, политический розыск и следствие.

Истоки подобных обвинений связаны с тем, что в ГДР «штази» считалась «щитом и мечом» социалистической единой партии Германии (СЕПГ), правопреемницей которой выступает Левая партия.

В Венгрии люстрация носила «мягкий» характер. В декабре 1994 г. Конституционный суд Венгрии ограничил круг проверяемых лиц и возможности использования сведений, представляемых для общественности.

Закон Латвии «О выборах в пятый Сейм» от 22 октября 1992 г. в статье 21 предусмотрел для кандидатов в депутаты парламента необходимость подачи письменного заявления о наличии или отсутствии связей с советскими (российскими) органами государственной безопасности. С 1995 г. на выборах в Сейм действует запрет на избрание бывших членов КПСС, а также работников и агентов КГБ.

В Литве был принят закон «О проверке мандатов депутатов, подозреваемых в сознательном сотрудничестве со специальными службами СССР или других государств». Для проверки и расследования фактов подобного сотрудничества предусматривалось создание специальных депутатских комиссий¹. Статья 84 Закона Литвы «О выборах в Сейм Республики Литвы» закрепила процедуру лишения депутатского мандата в случае сокрытия сведений о сотрудничестве со специальными службами иностранных государств.

В Германии по Закону «О документации Министерства государственной безопасности бывшей ГДР» (Gesetz iiber die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik) от 20 декабря 1991 г. государственные органы получили право запрашивать из архива «штази» информацию о соискателях на государственные должности². Наличие данных о сотрудничестве со спецслужбами ГДР рассматривается как основание для отказа в приеме на работу или увольнения с работы.

Как видно из приведенных ранее примеров, архив «штази» активно используется официальными властями Г ермании для дискредитации восточно-германских политиков - представителей Левой партии.

Вместе с тем, ограничение или лишение субъективных прав по профессиональному признаку, осуществляемое в порядке люстрации, как представляется, носит дискриминационный и недемократический характер¹. Противоправность люстрационных законов обусловлена тем, что они во внесудебном порядке ухудшают правовое положение субъектов права и распространяют свою юридическую силу на правоотношения, возникшие до момента их принятия. Необходимость устранения подобных дискриминационных мер подтверждается положениями статьи 14 Европейской Конвенции о защите прав человека от 4 ноября 1950 г., статьями 25 и 26 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., пунктами 5.9, 7.5, 7.7 части 1 Документа Копенгагенского Совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 26 июня 1990 г., статьями 20 и 21 Хартии Европейского Союза об основных правах от 7 декабря 2000 г., резолюциями Парламентской ассамблеи Совета Европы № 1547 и 1791, принятыми 18 апреля 2007 г. и содержащими рекомендации о развитии демократии и совершенствовании защиты прав человека в государствах-членах Совета Европы. В указанных документах отмечается необходимость расширить права всех граждан на участие в политической жизни, сократить категории лиц, лишенных права избирать и быть избранными, ликвидировать любые проявления дискриминации, улучшить представительность парламентов^{[47] [48]}.

Попытки Правительства ФРГ с помощью репрессивных люстрационных процедур и оперативного наблюдения спецслужб ограничить политическую активность Левой партии (за которыми скрывается страх перед «левым» движением и нежелание менять сложившуюся партийную систему) в сочетании с непопулярным социально-экономическим курсом немецкого руководства ведут лишь к усилению роли Левой партии в политическом спектре Германии. Данные обстоятельства обусловливают необходимость скорейшей легализации партии во всех федеральных землях, что позволило бы ее членам и руководству не только беспрепятственно осуществлять законную политическую деятельность, но и создавать коалиции с ведущими партиями.

Таким образом, анализ законодательства и практики проведения избирательных кампаний в зарубежных странах свидетельствует о том, что регулирование выборов в интересах защиты конституционного строя и национальной безопасности осуществляется на всех стадиях избирательного процесса. Процедура формирования органов народного представительства в целом носит свободный, справедливый и безопасный характер. Вместе с тем, в некоторых зарубежных странах отсутствуют ограничения на предвыборную агитацию в средствах массовой информации лицами, занимающими государственные должности (США), не запрещено осуществление экстремистской агитационной деятельности (Великобритания), не предусмотрены положения об обеспечении тайны голосования и возможности повторного подсчета избирательных бюллетеней (Испания), допускаются безальтернативные выборы (Великобритания), используются дискриминационные проверки кандидатов на лояльность (Венгрия, Германия, Литва, Латвия, Польша, Чехия), под предлогом противодействия экстремизму осуществляется борьба с политической оппозицией (Германия).

• [1] См.: Красинский В.В. Лишение избирательного права в зарубежныхстранах // Журнал зарубежного законодательства и сравнительногоправоведения. 2008. № 15. С. 49-53.
• [2] См. Bundesgesetz BGB1. I S. 1288, 1594; BGB1. I S. 674; BGB1. I S. 1376;BGB1.IS. 1951.
• [3] См. Современные избирательные системы. Вып. 2: Аргентина,Германия, Швеция. М.: РЦОИТ: Норма, 2007. С. 222. См. также Elections inSweden / Right to vote and eligibility. S. 4 // www.val.se.
• [4] См. Современные избирательные системы. Вып. 1: Великобритания,Канада, Мексика, Польша. М.: Норма, 2006. С. 207.
• [5] В государствах, где заключенные имеют право голоса (Албания,Босния и Герцеговина, Кипр, Хорватия, Чехия, Дания, Финляндия, бывшаяюгославская республика Македония, Исландия, Литва, Португалия,Словения, Испания, Швеция, Швейцария и Украина), они реализуют своеизбирательное право путем голосования по почте, по доверенности идругими предусмотренными законом способами.
• [6] См. Современные избирательные системы. Вып. 1: Великобритания,Канада, Мексика, Польша. М.: Норма, 2006. С. 370.
• [7] ; См. Там же. С. 207.
• [8] См.: Красинский В. В. Лишение избирательного права в зарубежныхстранах // Журнал зарубежного законодательства и сравнительногоправоведения. 2008. № 15. С. 49-53.
• [9] См. Современные избирательные системы. Вып. 1: Великобритания,Канада, Мексика, Польша. М.: Норма, 2006. С. 292.
• [10] Нормативное правовое регулирование образования избирательныхокругов в Российской Федерации рассматривается в главе 2.
• [11] См.: Очерки по истории выборов и избирательного права / Под ред.Богодаровой Н.А., Веденеева Ю.А. М.; Калуга: Фонд «Символ», 2002. С. 360-
• [12] В соответствии с Актом о политических партиях, выборах иреферендумах 2000 г. эта функция возложена на комитеты по пересмотруизбирательных округов в Англии, Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии.
• [13] См.: Избирательное право / Под ред. К.К. Гасанова, А.С. Прудникова.М.: Юнити-Дана: Закон и право, 2007. С. 278.
• [14] *См.: Сравнительное избирательное право. М.: Норма, 2003. С. 65-66.
• [15] См.: Зарубежное избирательное право. М.: Норма, 2003. С. 62
• [16] См.: Избирательное законодательство и выборы в современном мире /В.И.Лысенко, А.Г. Головин. М.: МедиаПресс, 2009. С. 33.
• [17] См. Современные избирательные системы. Вып. 1: Великобритания,Канала, Мексика, Польша. М.: Норма, 2006. С. 185.
• [18] См. Современные избирательные системы. Вып. 1: Великобритания,Канада, Мексика, Польша. М.: Норма, 2006. С. 394.
• [19] См.: Зарубежное избирательное право. М.: Норма, 2003. С. 85.
• [20] См. Современные избирательные системы. Вып. 2: Аргентина,Германия, Швеция. ML: РЦОИТ: Норма, 2007. С. 240.
• [21] См.: Сравнительное избирательное право. М.: Норма, 2003. С. 82.
• [22] Там же. С. 93.
• [23] Законодательство США не ограничивает предвыборную агитацию всредствах массовой информации лицами, занимающими государственныедолжности, что позволяет этим лицам использовать преимущества своегодолжностного положения («административный ресурс») в интересахотдельных кандидатов и политических партий.
• [24] См.: Сравнительное избирательное право. М.: Норма, 2003. С. 117, 120.
• [25] См.: Зарубежное избирательное право. М.: Норма, 2003. С. 65.
• [26] Пожертвования политическим партиям в Великобритании неограничиваются.
• [27] См.: Избирательное право / Под ред. К.К. Гасанова, А.С. Прудникова.М.: Юнити-Дана: Закон и право, 2007. С. 171.
• [28] Существует три разновидности мажоритарной системы: мажоритарнаясистема абсолютного большинства («французская модель»), мажоритарнаясистема относительного большинства («английская модель») и мажоритарнаясистема квалифицированного большинства. Подробней см. Избирательноеправо и избирательный процесс в Российской Федерации. М.: Норма, 1999. С. 104-108; Сравнительное избирательное право. М.: Норма, 2003. С. 133-139; Зарубежное избирательное право. М.: Норма, 2003. С. 20-24; СкосаренкоЕЕ. Избирательная система России: мифы и политическая реальность. М.:Формула права, 2007.
• [29] См.: Авакьян С.А. Небескорыстная инициатива. Все аргументы ееавторов рождены заботой о собственном благе // Независимая газета. 1995.15 ноября.
• [30] СмДюверже М. Политические партии. М., 2002. С. 265.
• [31] См.: Конституционное право России /Под ред. А.С. Прудникова, В.И.Авсеенко. М., 2007. С. 449.
• [32] См.: Красинский В В. О проблемах почтового голосования на выборах взарубежных странах // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 100-107.
• [33] См. Times online. 06.05.05. 20000 missing votes heighten Birminghampostd fraud fears.
• [34] Cm. Electoral Commission, Absent Voting in Great Britain: report andrecommendations, 25 March 2003. http://www.electoralcomnrrission.org.uk/templates/search/document.cfm/7240iElectoral Commission Delivering democracy? The future of postal voting, 5 April 2005. http://www.electoralcommission.org.uk/templates/search/document.cfm/10935;Доклад относительно совместимости дистанционного и электронногоголосования со Стандартами Совета Европы, принятый ВенецианскойКомиссией на 58-ой Сессии (Венеция, 12-13 марта 2004). Report on theCompatibility of Remote Voting and Electronic Voting with the Standards of theCouncil of Europe, Doc. CDL-At>(2004)012. (Venice, 12-13 March 2004).
• [35] См.: Избирательное законодательство и выборы в современном мире /В.И. Лысенко, А.Г. Головин. М.: МедиаПресс, 2009. С. 51.
• [36] Там же. С. 53.
• [37] Там же. С. 61.
• [38] В отличие от российского законодательства, предусматривающегообязательное назначение повторных выборов в случае признания выборовнедействительными и несостоявшимися, законодательные акты многихевропейских стран допускают безальтернативные выборы (голосованиепроводится по одной кандидатуре или даже не проводится, как вВеликобритании).
• [39] См.: Ардын эрх. 2008. 7 июля.
• [40] Левая партия - политическая партия в Германии, разделяющаяценности демократического социализма. Правопреемница единственнойправящей партии ГДР - социалистической единой партии Германии (SEPD -СЕПГ), после вхождения ГДР в состав ФРГ в 1990 г. переименована в«партию демократического социализма» (PDS - ПДС), с 2005 г. - в «Левуюпартию. ПДС» (Linkspartei.PDS), с 2007 г. носит название «Левая» (Linke).
• [41] «Западные (старые)» земли - территории, входившие в период расколаГермании (1949-1990) в состав ФРГ. «Восточные (новые) земли» входили всостав ГДР (Бранденбург, Саксония, Саксония-Ангальт, Тюрингия,Мекленбург-Передняя Померания). В настоящее время 5% заградительный барьер на коммунальныхвыборах частично сохранен лишь в Бремене. CM.:http://www.wahlrecht.de/wah]pruefung/19990706.htm;http://www.bundesverfassuqgsgericht.de/entscheidungen/Rs20080213_2bvk000107.html.
• [42] См.: http://www.tagesscnau.de/inland/landtagswahlenlO.html.
• [43] В соответствии с Федеральным законом ФРГ «О сотрудничествеФедерации и земель в вопросах защиты конституции и о Ведомстве позащите конституции» от 20 декабря 1990 г. (с изм. от 17 декабря 2008 г.) dasBundesamt fur Verfassungsschutz (BFV) - Ведомство по защите Конституции(БФФ) - является головным контрразведывательным органом Германии,осуществляющим функции политического розыска.
• [44] Различная позиция компетентных органов в отношении деятельностиЛевой партии может объясняться тем, что она политически неоднородна. Вструктуре партии существует несколько идейных течений и ответвлений(например, «коммунистическая платформа» или «марксистский форум»),отдельные представители которых не отрицают возможность использованияэкстремистских методов завоевания и использования политической власти.
• [45] 4 См.: Miriam Hollstein. Linke reicht Klage gegen Bundesregierung ein I I DieWelt 21. Juni 2007. ^ "
• [46] См.: Решение административного суда г. Кельна. № 20 К 3077/06 http://www.justiz.nrw.de/nrwe/ovgs/vg_koeln/j2007/20_K_3077_06urteil20071213.html; Beobachtung von Linkspartei-Politiker verboten // Die Welt. 17. Januar 2008.
• [47] Люстрационные процедуры, сопровождающиеся отстранением отучастия в выборах являлись предметом рассмотрения Европейского суда понравам человека. В своем решении от 24 июня 2008 г. «Адамсон противЛатвии» Европейский суд признал недопустимым ограничениеизбирательных прав, не учитывающее индивидуальный подход ифактическое поведение лиц, подвергшихся люстрации.
• [48] См.: http://www.coe.int/T/r/Parliamentary_Assembly