Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Экономика arrow Оценка конкурентоспособности предприятий (организаций).

Проблемы использования нормативно-правовой базы осуществления закупок товаров по конкурсу

Российское законодательство, регулирующее практику организации и проведения закупок, основано на Конституции, Гражданском (части I и II) и Бюджетном кодексах [1—3]. Бюджетный кодекс рекомендует руководствоваться следующим основополагающим правилом. В случаях, когда объем разовых закупок, осуществляемых федеральным предприятием, превышает 250 тыс. долл., оформлять их следует государственным контрактом, который может быть заключен с поставщиком ресурсов только по итогам конкурса. Подобное ограничение является дополнительным препятствием для реализации многочисленных проектов. Вместе с тем указанное ограничение покупатели научились сравнительно легко преодолевать. Так, поставки разделяются на внешне самостоятельные части по стоимостным объемам, которые не подпадают под действие статей Бюджетного кодекса.

Законодательная база в области государственных закупок представлена несколькими нормативными актами. Одним из наиболее полных документов, определяющих процедуры и формы проведения конкурсных закупок, является Указ Президента № 305 от 8 апреля 1997 г. «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Принятый в 1999 г. Федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (№ 97-ФЗ от 6 мая 1999 г.), описывающий принципы организации конкурсных торгов, утратил свою силу с 1 января 2006 г. Вместо него вступил в силу Федеральный закон РФ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Федеральный закон № 94-ФЗ).

Российское законодательство в сфере закупок характеризуется рядом существенных недостатков. Широко используемый до настоящего времени термин «государственные закупки» слабо корреспондируется с законодательством. Из-за отсутствия четкой формулировки этого термина остается не выясненным вопрос о том, как его квалифицировать. Вместе с тем в российском гражданском законодательстве есть понятие «государственные поставки». Иными словами, имеется поставщик, а заказчик остается неизвестным. Права и обязанности государственного заказчика представлены в законодательстве лишь на уровне договоров. Причем договоры о поставках товаров определены, но о договорах на поставку услуг вообще не упоминается.

Согласно ст. 525 Гражданского кодекса («Основание поставки товаров для государственных нужд») понятие «государственные нужды» трактуется как «определяемые в установленном законом порядке потребности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Причем нельзя признать четко установленной принадлежность объекта к государственной структуре или к государственному заказчику.

Существует достаточное разнообразие видов конкурсов как способов заключения контрактов. Организатором конкурса чаще всего выступает проводящий его субъект. Но не всегда заказчик способен провести конкурс на должном уровне. Даже подготовка корректной конкурсной документации оказывается весьма непростой задачей. В таком случае проводящая конкурс организация делегирует функции заказчика третьей стороне.

В качестве одного из примеров некорректного проведения конкурсной закупки в отечественной литературе приводится случай с установкой новых лифтов в пострадавшей от пожара Останкинской телебашне. Предметом конкурса являлись «поставка и монтаж лифтов». Однако в процессе разбора заявок выяснилось, что лифты надо еще и обслуживать, а значит, конкурс следовало бы проводить не только на поставку, но и на монтаж и обслуживание лифтов. В результате того, что предмет конкурса был сформулирован некорректно, его пришлось отменить.

Основным способом проведения закупок является конкурс. В некоторых странах его именуют открытой процедурой, открытым конкурсом. Конкурс по своему существу должен быть максимально открытым. Он представляет собой достаточно сложный процесс, требующий значительных затрат времени. Между тем российским законодательством установлен жесткий срок, а именно: момент публикации от даты прекращения приема заявок должны отделять не более чем 30 суток. Указанный срок вряд ли может быть признан целесообразным, поскольку все понимают, что необходимо «уложиться» до конца года. Такое положение дел связано с бюджетной практикой финансирования на год.

Следующим видом отбора целесообразного поставщика является закрытый конкурс. В статье 55 Федерального закона № 94-ФЗ перечислены все основные ситуации, когда необходимо осуществлять закупки у единственного поставщика. Вместе с тем в нем отсутствует такое требование, как наличие лицензии у поставщика (исполнителя, подрядчика).

Под «уполномоченными органами» чаще всего подразумеваются назначенные правительством структуры, на которые возложены контроль, координация и методическое обеспечение процедуры размещения государственных заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг. В настоящее время таким органом является Министерство экономического развития и торговли РФ, куда и следует обращаться со всеми предложениями, замечаниями и попытками обжалования результатов конкурсов.

Обычно закрытые и открытые конкурсы проводятся в один этап. Это означает достаточно высокую оперативность их проведения. Специфическим видом проведения конкурсов, предусмотренным российским законодательством, является двухэтапный конкурс. Он проводится в случае, когда у заказчика нет четкого понимания решения возникшей проблемы. Специалисты в области конкурсных торгов полагают, что именно с изложенными выше проблемами в ходе реализации программы «Электронная Россия» заказчик будет сталкиваться чаще всего. В то же время вполне вероятно: именно этот вид конкурса и станет основным. Наконец, подобный вид конкурса может быть использован и в процессе осуществления сложных закупок, включающих, например, необходимость проведения НИОКР.

Механизм проведения двухэтапного конкурса заключается в следующем. На первом этапе заказчик просит представить ему предложения о путях решения задачи. Любой потенциальный поставщик может предложить свой вариант. Кроме того, поскольку заказчик в подобной ситуации плохо представляет себе, что в конечном счете должно получиться на этом этапе, возможно ведение переговоров. Эти переговоры, однако, запрещены в других случаях проведения конкурсных процедур. На первом этапе цена не обсуждается.

На основе заявок и переговоров заказчик принимает один из вариантов решения задачи, формулирует новую задачу и готовит документацию для второго этапа. На этом этапе всякие переговоры запрещены, а в заявках потенциальных исполнителей определяются в том числе и все ценовые позиции. Возникающая в данной ситуации проблема состоит в том, что отдельные конкурсанты могут вполне обоснованно испытывать опасения в отношении использования их идей в заявках другими конкурентами.

Основными недостатками двухэтапных конкурсов являются следующие:

  • • достаточно большая сложность и сравнительно высокая стоимость проведения;
  • • необходимость проведения многоэтапных переговоров, так как заказчик в большинстве случаев не в состоянии организовать их на достаточно высоком уровне;
  • • сложность соблюдения ограниченных сроков осуществления конкурса;
  • • отсутствие в российском законодательстве решения вопроса, касающегося регламентирования сроков проведения первого и второго этапов конкурса;
  • • возможность ситуации, когда лучшее решение на втором этапе конкурса будет признано неприменимым именно в силу ценовых ограничений, поскольку на первом этапе цена, которую может предложить поставщик, не играет определяющей роли;
  • • наличие достаточного количества случаев, когда некорректно оформленная документация вызывает необходимость прекращения конкурса, а затем повторного его проведения, следствием чего будут неоправданные траты дополнительных денежных средств, а также времени участников конкурса.

Кроме закрытых и двухэтапных конкурсов в России и в мире используют так называемые простые способы закупки. Они применяются обычно в случаях, когда объемы контрактов сравнительно невелики или предполагается приобретение «стандартной продукции».

Известны также срочные закупки. Их необходимость может быть обусловлена или чрезвычайными обстоятельствами, или наличием единственного поставщика. Так, необходимость быстрой ликвидации последствий чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера может служить основанием для применения срочной закупки у единственного поставщика. Что касается уникальности поставщика, то она должна быть обоснована заказчиком.

Принятия закона об электронной цифровой подписи оказалось недостаточно. Мировая практика показывает, что наряду с базовыми законодательными актами сетевой экономики целесообразно вводить дополнительные акты. Имеется в виду введение института «электронного нотариуса», который мог бы подтверждать правомочность того, что подписывается.

Надо отметить, что электронные торгово-закупочные площадки (ЭТЗП) уже достаточно широко используются и в некоторых регионах Российской Федерации. Однако региональные законы не вправе восполнять пробелы федерального законодательства, а в случае противоречия с федеральными законами они вообще теряют юридическую силу.

По оценкам экспертов Национальной ассоциации участников электронной торговли, примерно 30 субъектов Российской Федерации уже используют информационные ресурсы для обеспечения публикаций на сайтах. Как показывает практика, регионы, внедряющие систему электронных закупок, с трудом оформляют ее в законодательном порядке, поскольку прокуратура опротестовывает все, что не соответствует текущему российскому законодательству. Федеральный закон № 94-ФЗ позволяет преодолеть эти пробелы.

Российский рынок электронной торговли представлен тремя основными направлениями: В2С (продажа товаров и услуг населению), В1В (продажа товаров и услуг предприятиям и организациям) и BIG (продажа товаров и услуг государственным структурам и муниципальным образованиям).

По данным Национальной ассоциации участников электронной торговли (НАУЭТ), в настоящее время с использованием систем электронной торговли в Российской Федерации обслуживается не более 1% совокупного товарооборота. По оценке той же Ассоциации рынок электронной торговли в России развивается в геометрической прогрессии. Если пилотные проекты, намеченные в рамках проекта «Электронная Россия», будут успешно реализованы, то объем электронной торговли в ближайшем будущем увеличится на порядок.

Продолжает существовать элемент недоверия к системе электронных торгов, проводимых в форме конкурсов. В процессе промышленной эксплуатации систем электронной торговли необходимо обеспечить максимальное соответствие основных процедур с аналогичными процедурами традиционной формы торговли, предусматривающими сохранение деталей предложений в запечатанных бумажных конвертах. На стадии макетирования несмотря на то, что информация в системе защищена паролем, теоретически остается возможность администратору системы ознакомиться с конфиденциальными данными. Поэтому заявки должны будут поступать на конкурс в зашифрованном виде и иметь два ключа: закрытый, который находится у председателя конкурсной комиссии, и открытый, которым пользуется каждый участник. В момент вскрытия конвертов или расшифровки они должны будут войти в систему с этими ключами. При этом администратор уже не может получить доступ к конфиденциальной информации. Такой доступ может иметь только председатель и участник конкурса в определенное время.

Закон о торгах (конкурсах) предполагает, чтоб все поставщики находятся в равных условиях. Однако электронная система торгов не обеспечивает участие в конкурсе поставщиков, не имеющих на систематической основе доступа к сети Интернет. Таких поставщиков имеется достаточное количество. Поэтому перевод операций по государственным закупкам в электронный вид может отсечь значительную часть региональных поставщиков от участия в конкурсах. Особо отметим, что информация на соответствующем веб-сайте может быть размещена только после ее публикации в официальном издании. В противном случае законность конкурса может быть оспорена.

Устроителям конкурса необходимо обеспечить идентификацию поставщика, подающего заявку через Интернет, соблюдение конфиденциальности и придание документу юридической силы, а также сохранить возможность подачи предложений в традиционном виде.

С юридической точки зрения достаточно защищенными могут считаться только корпоративные торговые площадки, где все участники зарегистрированы в электронной системе, их обязательства закреплены юридически договором, а ее внутренние документы могут фигурировать в суде в качестве доказательств. Система размещения заказов на поставку продукции, выполнение работ, оказание услуг для нужд предпринимательских структур должна оставаться открытой для участия всех желающих. В упомянутой выше ситуации практически невозможно обеспечить юридическую силу сделки. Региональные администрации выходят из положения, строя работу своих закупочных площадок аналогично корпоративным. Но это нельзя признать полностью соответствующим закону.

Электронные торгово-закупочные площадки обеспечивают закупающей организации сравнительно низкую цену за счет использования обратных аукционов. Суть их состоит в том, что поставщики торгуются в реальном режиме времени, понижая цену предложения. Однако, по мнению специалистов, процедура обратного аукциона не может применяться в конкурсах, так как является незаконной с точки зрения требований ГК РФ в части, регламентирующей порядок заключения договоров. Соответственно любой контракт, заключенный в результате победы в обратном аукционе, может быть оспорен в суде на том основании, что выбор поставщиков проходил с использованием незаконных методов.

Для придания законной силы электронным торгам недостаточно описания соответствующих процедур в законах о торгах, об электронной цифровой подписи (ЭЦП), об электронной торговле и в других аналогичных законодательных актах. Без внесения изменений в Гражданский кодекс сохранятся противоречия базовому законодательству, а, значит, правомерность тематических законов будет ограничена.

Тем не менее даже в условиях действующего законодательства электронная торговая площадка может легитимно использоваться в рамках процедуры запроса котировок. С ее помощью государственная организация согласно ст. 42 п. 2 Федерального закона № 94-ФЗ может приобретать товар, который широко представлен на рынке, не произведен по заказу, и стоимость закупки которого не превышает 250 000 руб. [8]. Для запроса котировок обратный аукцион не теряет законной силы и оказывается эффективнее на 7—15%, чем традиционный процесс.

Положительным моментом в осуществлении электронных закупок является то, что здесь появляется возможность отследить кредитную историю поставщика. С течением времени функционирования электронных площадок будет сформирована достаточно глубокая по истории база данных. Она будет служить определенным гарантом от принятия неверных управленческих решений в области закупок материально-технических ресурсов различными предпринимательскими структурами.

Таким образом, будет достаточно легко оценить тот опыт сотрудничества и те конечные результаты, которые поставщик ресурсов показывал на всем протяжении сотрудничества. Фактор субъективности будет устраняться прямо пропорционально накоплению информации. При этом наличие подобных историй будет дополнительным стимулом для компаний беречь свою репутацию. Если в бумажном виде ошибка может быть забыта или потеряна, то в электронном виде это практически исключено.

Благодаря внедрению системы электронных закупок для удовлетворения нужд предпринимательских структур появляется возможность обеспечить:

  • • формирование реестра закупок и лотов по типам товаров и услуг;
  • • оперативность публикации на веб-сайте информации об объявленных и завершенных конкурсах;
  • • автоматизацию рассылки приглашений к участию в торгах по e-mail;
  • • скачивание конкурсной документации через веб-интерфейс;
  • • передачу конкурсных предложений поставщиков через вебинтерфейс;
  • • автоматизацию формирования отчетной документации и ведение архива конкурсных торгов;
  • • достаточно высокую достоверность контроля за исполнением закупок;
  • • автоматизированное ведение реестра заключенных контрактов и контроль за их исполнением;
  • • использование средств криптозащиты (т.е. специальных программных средств) конфиденциальной конкурсной информации;
  • • использование электронной цифровой подписи на соответствующих документах (ЭЦП);
  • • легитимные условия использования электронных форм на всех этапах проведения конкурсных и внеконкурсных закупок;
  • • привлечение более широкого состава участвующих в конкурсах поставщиков, что будет способствовать повышению уровня добросовестной конкуренции между ними;
  • • ускорение информационного обмена между заинтересованными сторонами в процессе конкурсных торгов;
  • • проведение конкурсов по закупкам материально-технических ресурсов значительно быстрее, чем при использовании бумажных носителей информации.

Решению перечисленных выше задач будет способствовать закон № 94-ФЗ [8].

Одним из преимуществ использования электронной системы закупок на разных уровнях национальной экономики являются также возможность онлайнового (в режиме реального времени) доступа к конкурсной документации, а также передачи через вебинтерфейс предложений поставщиков на сервер конкурсной комиссии. Именно эти операции могут значительно сократить время подачи заявок и упростить конкурсную процедуру в случае придания одинаковых прав бумажной и электронной конкурсной документации. Практически 70% представленных на рынке информационных систем (ИС) позволяют выполнять указанные операции в автоматизированном режиме.

Значительно улучшить сложившуюся ситуацию призвана федеральная целевая программа «Электронная Россия на 2002—2010 гг.», предусматривающая комплекс мер по разработке и внедрению системы электронной торговли [9]. Для внедрения методов и технологий электронной торговли планируется создать: единую информационную инфраструктуру электронной торговли, включающую общероссийскую систему информационно-маркетинговых центров; систему электронной торговли для осуществления закупок продукции для федеральных государственных нужд; единую базу данных товаров, работ и услуг, а также систему ее поддержки.

Таким образом, на основании изложенных выше критических замечаний уместно привести вывод, представленный в [www.rg.ru/2004/05/18/goszakupki. html]. На сегодняшний день отечественное законодательство о закупках для предпринимательских структур (корпоративных, государственных, муниципальных) регулирует эту сферу достаточно противоречиво и неполно.

В современных условиях развития национальной экономики система организации и проведения конкурсных торгов является эффективным инструментом обеспечения корпоративных, государственных и муниципальных структур необходимыми материально- техническими ресурсами, работами и услугами. Благодаря их использованию обеспечивается наиболее эффективное расходование бюджетных средств и средств внебюджетного финансирования структурами, находящимися на разных уровнях национальной экономики. По имеющимся статистическим данным, на государственных закупках экономия бюджетных средств составляет в настоящее время 5—10% от общего их объема. Вместе с тем остаются слабо исследованными и недостаточно полно разработанными теоретические и методические вопросы планирования, организации и проведения конкурсных торгов.

В соответствии со ст. 28 п. 4 и 5 Федеральный закон № 94-ФЗ устанавливает строгие правила в отношении состава подлежащих использованию критериев при проведении оценки заявок участников конкурса с целью выбора наилучшей из них. В статье 28 п. 6 отмечается: «Не допускается использование иных, за исключением предусмотренных частями 4 и 5 настоящей статьи, критериев оценки заявок на участие в конкурсе». Вместе с тем в этой же статье (п. 4 подпункт 8) отмечается, что могут использоваться «другие критерии в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов». Сочетания слов, отражающих факт того, что могут использоваться «другие критерии», и «не допускается использование ... иных... критериев» вряд ли что-нибудь проясняет.

Применительно к услугам в Федеральном законе № 94-ФЗ рекомендуется использовать только два критерия оценки заявок исполнителей: срок предоставления гарантий качества услуги и объем предоставляемых гарантий качества. Если относительно первого критерия все понятно, то в отношении второго такой определенности нет. Каким образом следует устанавливать объем гарантий качества услуг — остается не выясненным. Определение такого объема гарантий качества было бы делом вполне реальным, если бы ту или иную услугу можно было оценивать с помощью имеющихся числовых оценок. Однако такие критерии оценки даже в отношении типовых видов услуг ни в нормативных документах, ни в научной литературе не приводятся.

В Федеральном законе № 94-ФЗ не получили отражения современные методы оценки и выбора наиболее эффективного поставщика и наилучшей заявки. Ранее рекомендованные Правительством РФ методы ориентированы на использование преимущественно балльных методов оценки конкурсных заявок (предложений) при выборе наилучшей. Между тем известно, что такие методы характеризуются и некорректностью предлагаемой системы расчетов, и субъективностью.

Решение ряда актуальных проблем, связанных с организацией и проведением электронных торгов в форме конкурсов, в Федеральном законе № 94-ФЗ возложено на Правительство РФ. При этом необходимо учитывать следующие обстоятельства.

Во-первых, размещение перечня заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, осуществляемых путем проведения аукциона, решение о форме торгов принимается заказчиком самостоятельно с учетом положений Федерального закона № 94-ФЗ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.

Во-вторых, до установления Правительством РФ порядка пользования официальными веб-сайтами и требований к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования ими такие порядок и требования устанавливаются в соответствии с настоящим Федеральным законом, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В-третьих, до установления Правительством РФ порядка ведения реестров контрактов и требований к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальными веб-сайтами, на которых размещаются указанные реестры, порядок и требования устанавливаются в соответствии с настоящим Федеральным законом, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В-четвертых, до установления Правительством РФ порядка ведения реестра недобросовестных поставщиков, требований к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе вести реестр недобросовестных поставщиков. При этом порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков, требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков устанавливаются в соответствии с настоящим Федеральным законом, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В-пятых, до установления Правительством РФ порядка оценки заявок на участие в конкурсе при размещении заказа на поставку различных видов товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд порядок оценки заявок на участие в конкурсе устанавливается заказчиком в соответствии с настоящим Федеральным законом, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, а при отсутствии таких нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления — самостоятельно в соответствии с настоящим Федеральным законом. При этом заказчиком в извещении о проведении открытого конкурса, приглашении принять участие в закрытом конкурсе в конкурсной документации должны устанавливаться критерии, предусмотренные настоящим Федеральным законом, и их числовые оценки.

Таким образом, требующими своего решения проблемами в планировании, организации и проведении конкурсных торгов в Российской Федерации являются следующие.

  • 1. Законодательная база, регламентирующая процедуры традиционных и электронных торгов (конкурсов), нуждается в дальнейшем совершенствовании. В качестве примера такого совершенствования служит введенный в действие с 1 января 2006 г. закон № 94-ФЗ.
  • 2. Допуск к участию в конкурсных торгах ограниченного количества участников, что благоприятствует принятию коррупционных решений.
  • 3. Отсутствие научно обоснованных методов установления коэффициентов важности в отношении вводимых в конкурсную документацию критериев оценки предложений (заявок).
  • 4. Определяемые в процессе конкурсных торгов соотношения цена—качество товара базируются на ограниченном по объему (недостаточном для принятия обоснованных решений) статистическом материале.
  • 5. Использование в качестве приоритетного балльного метода при выборе экономически выгодного поставщика, что нельзя признать достаточно обоснованным. Дело в том, что эти методы страдают существенным недостатком — достаточно высоким уровнем субъективности.
  • 6. Слабо разработанные теоретические вопросы планирования конкурсных торгов (в частности не определен состав основных элементов системы, не сформулирован состав подлежащих решению основных задач, отсутствуют модели этих задач, масштабы использования методов многокритериальной оптимизации являются большой редкостью).
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 

Популярные страницы