Сущность и проблемы определения эффективности деятельности органов и учреждений УИС

Одним из ограничений развития теории и методики оценки эффективности деятельности социально-экономических систем, включая УИС, является отсутствие определенности понятий «эффективность», «результативность», «интенсивность», «продуктивность», «качество управления» и др. Не вдаваясь в дискуссии по вопросу о дефинициях, определим их понимание в настоящей работе.

Основным пользователем результатов деятельности социально- экономических систем является население, поэтому результаты должны выражаться показателями, имеющими для населения приоритетное значение. Этому положению в наибольшей степени соответствует результативный подход к оценке эффективности. Он отражает результаты исполнения системой своего предназначения, а при оценке эффективности управления - результативность и эффективность управления ею. Результативность определяется стандартом ИСО 9000 : 2005 как степень достижения запланированных результатов. Результатами, имеющими первостепенное значение для россиян и для России, в настоящее время являются экономические и социальные характеристики. Первые определяют условия жизнедеятельности населения, включая материальное положение в текущем и стратегическом периодах, вторые - уровень и темпы развития экономики как условие обеспечения социального благополучия.

С позиций результативного подхода к оценке эффективности результаты деятельности учреждений социально-экономических систем не учитывают инвестиции в развитие системы. Понятие «результативность», таким образом, близко к понятию «эффективность»; принципиальное их отличие - игнорирование в понятии «результативность» количества и структуры используемых ресурсов. Содержанием эффективности является соизмерение результатов с затратами на их достижение, то есть эффективность рассматривается как более общая категория, чем результативность. Современный экономический словарь использует расширенную трактовку результативности и на этой основе рассмотрение результативности и эффективности, представляя их синонимическую связь в следующем виде: эффективность - относительный эффект (результативность) процесса, определяемый как отношение эффекта (результата) к затратам, обусловившим его получение.

Мы рассматриваем результативность уголовно-исполнительной системы как обеспечиваемый ею результат (системный эффект, включающий социальную и экономическую составляющие), а эффективность - как соотношение эффекта (результатов) и затрат. Это понимание результативности и эффективности соответствует известному положению П. Друкера: результативность означает «делать правильные вещи», а эффективность - «делать вещи правильно». Только сочетание результативного и ресурсного подходов дает возможность наиболее объективной оценки эффективности, учитывающей результаты, имеющиеся и использованные ресурсы. При этом объективной может быть только оценка стратегических результатов развития объектов и реализации нормативно-правовых актов, поскольку лишь стратегический подход к оценке результатов деятельности любых социально-экономических систем обеспечивает объективные оценки развития в связи с их инерционностью и наличием значительного лага времени между затратами ресурсов и получаемыми результатами.

Анализ широко обсуждаемых в экономической литературе соотношений эффективности, продуктивности, интенсивности и других категорий[1] не соответствует целям и направленности настоящей работы. Но существенным представляется определение границ применения категории «эффективность» для уголовно-исполнительной системы. Наша позиция по данному вопросу и система показателей эффективности, которые целесообразно использовать для формирования программ развития УИС и характеристики итогов их реализации, поясняется таблицей 1.4.

Границы применения характеристик эффективности для УИС

Таблица 1.4

Классификационный признак характеристики эффективности УИС

Виды эффективности

  • 1. Вид достигаемого эффекта:
    • - социальный;
    • - экономический;
    • - социально-экономический

социальная эффективность

экономическая эффективность

социально-экономическая эффективность

  • 2. Способ представления эффекта:
    • - результативный;
    • - ресурсный

социальная, экономическая или социально- экономическая эффективность при различном выражении результатов

  • 3. Объект оценки:
    • - общество;
    • - правоохранительные органы;
    • - ФСИН, ГУФСИН России;
    • - учреждения УИС;
    • - инвестиционный проект (программа)

общественная эффективность снижения преступности в стране

эффективность правоохранительной деятельности и эффективность управления правоохранительной деятельностью

эффективность деятельности систем; эффективность управления системами

эффективность деятельности учреждениями и эффективность управления учреждениями

эффективность инвестиций и инноваций

Период учета результатов деятельности:

  • - текущий период (год);
  • - стратегический период

текущая эффективность

эффективность в стратегическом периоде (три и более лет) в пересчете на год или другой период

  • 3. Уровень реализации эффективности:
    • - фактическая;
    • - плановая;
    • - потенциальная;
    • - расчетная

фактическая эффективность

плановая эффективность

потенциальная эффективность

расчетная эффективность

В учебнике «Организация управления в уголовно-исполнительной системе» отмечается, что систему показателей эффективности деятельности органов и учреждений УИС следует представить в 3 уровня:

  • - степень достижения целей наказаний, включая уровень рецидивной преступности;
  • - оценка результатов деятельности органов управления по отдельным направлениям;
  • - показатели результатов организации управления органами и учреждениями[2].

Эта классификация показателей, поскольку их состав не раскрывается, может не в полной мере учитывать социально-экономические результаты и общественные потери от преступности и деятельности общества по ресоциализации осужденных и потому не соответствовать общественно значимым результатам деятельности УИС.

В настоящее время проблема оценки эффективности УИС в теории исследована недостаточно, а практические результаты определяются обычно оценками исполнения органами и учреждениями внутриведомственных инструкций. Основным нормативным актом, определяющим сущность и инструментарий определения эффективности деятельности органов УИС, является в настоящее время приказ Минюста России и ФСИН России № 325. В приказе содержится логически обоснованная постановка ведомственных задач УИС и основных мероприятий по обеспечению исполнения наказаний осужденных, соблюдению прав, свобод и законных интересов осужденных, обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений, гуманизации условий отбывания наказаний, социальной реабилитации осужденных. Качество исполнения территориальными органами и учреждениями соответствующих задач оценивается инспекцией путем выставления по каждому показателю одной из двух оценок: «удовлетворительно» или «неудовлетворительно». Интеграция этих показателей по направлению деятельности и далее по территориальному органу дает общую характеристику (оценку) качества исполнения органом внутриведомственных норм и нормативов, но не определяет их влияние на решение общественных задач. Отсутствие непосредственной связи оценок эффективности с целями социально- экономического развития общества, неопределенность критериев эффективности, несовершенство инструментария расчета отдельных показателей и другие особенности методики не позволяют продуктивно использовать ее для управления эффективностью деятельности уголовно-исполнительной системы.

В качестве примера ниже приведем фрагмент перечня показателей, характеризующих цели их деятельности и метод оценки качества реализации этих целей (табл. 1.5).

Таблица 1.5

Действующая система оценки деятельности тюрем и изоляторов

(фрагмент)

пп

Предмет оценки

Оценка[3]

«удовлетворительно»

«неудовлетворительно»

1

2

3

4

1

Организационные

основы

деятельности

Имеются:

  • 1) положение об учреждении (соответствует типовому);
  • 2) свидетельство о государственной регистрации учреждения;
  • 3) государственная лицензия на осуществление медицинской деятельности

Отсутствует один или несколько документов

2

Состояние режима и надзора в следственных изоляторах и тюрьмах

Режим и надзор организован в соответствии с требованиями действующих законодательных и нормативных правовых актов

Имеются грубые нарушения в организации режима и надзора. Не выполняются требования действующих законодательных и нормативных правовых актов

5

Состояние инженерно- технических средств надзора

ИТСН содержатся в исправном состоянии и в количестве, соответствующем нормативным требованиям. Имеется действующая система видеонаблюдения

Частично не работают (отсутствуют) кнопки тревожной сигнализации. Отсутствует либо не работает система сигнализации открытия дверей камер и камерных форточек

1

2

3

4

6

Техническое состояние замков камер, дверных форточек, проходных дверей режимных корпусов и других помещений

Техническое состояние замков камер, дверных форточек, проходных дверей режимных корпусов и других помещений поддерживается в рабочем состоянии

Замки камер, дверных форточек, проходных дверей режимных корпусов и других помещений находятся в неисправном состоянии или требуют замены

11

Оборудование помещений и рабочих мест осужденных, оставленных для работы по хозяйственному обслуживанию учреждений

Соблюдается норма санитарной площади в камерах в размере двух квадратных метров на одного человека. Наличие локальной зоны вокруг помещений и мастерских отряда по хозяйственному обслуживанию учреждения, не допускающей самостоятельных передвижений. Удовлетворительное санитарное состояние помещений и рабочих мест. Наличие отдельных помещений для приема пищи, воспитательной и оперативной работы. Наличие отдельного запираемого рубильника, позволяющего отключать заточное оборудование

Не соблюдается норма санитарной площади в камерах в размере двух квадратных метров на одного человека. Отсутствует локальная зона вокруг помещения и мастерских отряда по хозяйственному обслуживанию учреждения. Осужденные хозяйственной обслуги самостоятельно передвигаются по территории учреждения. Неудовлетворительное санитарное состояние помещений и рабочих мест. Отсутствие отдельных помещений для приема пищи, воспитательной и оперативной работы. Отсутствие отдельного запираемого рубильника, позволяющего отключать заточное оборудование

18

Внебюджетная

деятельность

В учреждении ведется внебюджетная деятельность. Полученные в результате внебюджетной деятельности доходы тратятся на проведение ремонта, улучшение условий для сотрудников и содержание спецконтингента

В учреждении отсутствует внебюджетная деятельность, либо полученные в результате внебюджетной деятельности доходы не тратятся на проведение ремонта, улучшение условий сотрудников и содержание спецконтингента.

Методика характеризуется неопределенностью теоретического содержания понятия «эффективность», отсутствием критерия эффективности и несовершенством методов и инструментария определения количественных оценок показателей эффективности. Это приводит к несоответствию оценок эффективности деятельности УИС ключевым тактическим и стратегическим целям государства, к использованию так называемых псевдокритериев, не отражающих социально- экономические результаты ее деятельности[4], что в конечном итоге формирует подмену общественно значимых целей развития целями аппарата управления.

Выделим основные ограничения методики оценки эффективности органов УИС, их причины и способы устранения.

Главным представляется необоснованность критериев результативности и эффективности деятельности органов УИС как подсистемы государства, отсутствие ориентации на приоритетные цели развития общества и страны, отказ от постановки и контроля исполнения ключевой стратегической цели УИС - перевоспитания и социальной адаптации осужденных, отбывших наказание.

Критерий эффективности - это количественная модель качественно определенной цели объекта (системы), отражающая ее основные аспекты[5]. При решении практических задач критерии заменяют цели и выступают средством выбора альтернатив. Критерий, как и всякая модель, не может в полной мере совпадать с целями системы. Цели объекта многогранны и определяются совокупностью его интересов; критерий отражает основные из них. Эффективность сложных социальных и социально-экономических систем, как правило, не удается выразить цель одним критерием, поэтому эффективность УИС должна характеризоваться системой критериев, расширяющих и дополняющих описание целей. Согласование критериев, описывающих систему, включает в себя сопоставление имеющихся ресурсов с потребностями системы в реализации целей по совокупности допустимых вариантов ее решения (перечню допустимых альтернатив). Целесообразным для проведения системного анализа УИС может быть вариант вербально-модельного описания целей.

Связь установленных индикаторов (локальных характеристик результатов) и критериев эффективности УИС, отражающих вклад в результаты развития страны, в действующей методике подразумевается, но не прослеживается. Вследствие этого формируется определенный отрыв целей деятельности ФСИН России как подсистемы от целей общества как надсистемы. Результаты деятельности органов УИС определяются по показателям, отражающим преимущественно исполнение внутриведомственных норм и нормативов, касающихся исполнения наказания, но при этом не формируется непосредственная связь целей и задач органов и учреждений с достижением общественных целей. Не отвергая необходимость ведомственной оценки внутреннего состояния системы, отметим, что в соответствии с системным подходом необходимым условием оценки любой подсистемы является определение ее вклада в достижение целей надсистемы. Оценка исполнения ведомственных инструкций и распоряжений может быть только элементом методики системной оценки эффективности, поскольку исполнение ведомственных норм выступает лишь одним из факторов влияния на общественные результаты.

Не разделяются показатели результативности (эффективности) деятельности учреждения и результативности (эффективности) управления объектом. Эффективность работы органов и учреждений УИС в значительной степени определяется совокупностью факторов, не зависящих от эффективности управления учреждением (финансирование учреждений, нормативно-правовая база, социальная ситуация в стране и др.). Отнесение на качество деятельности администрации учреждения результатов спонтанного развития совершенно неправомочно.

Недооценена роль деятельности, приносящей доход, как направления повышения эффективности УИС за счет привития трудовых навыков осужденным и дополнительных источников финансирования учреждений.

Аналогично методам оценки эффективности территориальных органов ФСИН России построены методики, разработанные отдельными управлениями ФСИН России. Так, методика оценки эффективности республиканской целевой программы «Развитие уголовноисполнительной системы в Республике Башкортостан на 2008-2012 годы» в качестве целевых показателей оценки социально-экономической эффективности реализации программы рекомендует использовать:

  • - средний уровень обеспеченности санитарной площадью на одного подследственного (м2);
  • - средний уровень обеспеченности жилой площадью на одного осужденного (м2);
  • - объем производства товарной продукции;
  • - количество работающих осужденных;
  • - среднемесячная заработная плата.

Очевидно, что все эти показатели не являются показателями эффективности, а отражают ведомственные результаты исполнения программы, непосредственно не связанные с общественными результатами совершенствования учреждений УИС Республики. Они не в полной мере соответствуют целям программы (приведению условий содержания подследственных и осужденных в соответствие с законодательством РФ и международными стандартами и др.). Отсутствие учета приоритетов отдельных целевых показателей и затрат на ее реализацию не позволяет произвести интегральную оценку эффективности программы.

Отмеченные ограничения методики сохраняются и в постановке задач стратегического развития ФСИН России, содержащихся в Докладе о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной службы исполнения наказаний за 2013 г. В качестве показателей достижения целей и решения задач государственных программ, реализуемых службой исполнения наказаний (прил. № 1 к Докладу), определены:

  • - доля осужденных, освободившихся из мест лишения свободы без профессии (специальности);
  • - количество исправительных учреждений, в которых условия содержания осужденных соответствуют законодательству РФ;
  • - уровень побегов из-под охраны и др.

Все эти показатели косвенно отражают решение проблемы ресоциализации, но прямая связь совокупности индикаторов с миссией и основным назначением учреждений УИС отсутствует.

Определенные возможности объективизации оценки деятельности органов и учреждений УИС содержатся и в совершенствовании методического инструментария для определения показателей результативности и эффективности.

В отдельных работах, посвященных оценке эффективности УИС и других правоохранительных органов, предполагается создание методики, которая могла бы содержать более конкретные характеристики обоснованности принимаемых решений. Так, в проекте ведомственного нормативного акта «Об установлении показателей оценки результативности служебной деятельности служащих правоохранительной службы в государственных органах исполнительной власти, в которых предусмотрена правоохранительная служба»[6] используется показатель результативности служебной деятельности, под которым понимается количественный и измеримый индикатор, характеризующий результат деятельности или успешность достижения задачи служащим правоохранительной службы. В проекте предусматривалось, что показатели результативности должны быть конкретны, достижимы и ориентированы на оценку полученных результатов, а не приложенных усилий и объема выполненной работы. Предусмотрено, что показатели результативности должны представлять иерархию - от стратегических целей и задач государственного органа и конечных эффектов его деятельности до показателей работы отдельных подразделений и служащих правоохранительной службы. При этом показатели результативности более низкого уровня иерархии должны способствовать достижению целевых показателей результативности более высокого уровня. Предусматривалась также сбалансированность системы показателей и критериев результативности, отсутствие дублирующих показателей, охват всей полноты обязанностей служащего с учетом их приоритетности и др. Но предполагаемая совокупность объективных требований к методике оказалась нереализованной. Во- первых, обеспечить количественную оценку иерархии показателей без обоснования количественных измерителей целей и результатов надсистем и подсистем нельзя, а в методике они отсутствуют, поскольку не исследован вопрос о совокупности критериев эффективности. Во-вторых, вопрос о разработке совокупности индикаторов сведен к формулированию некоторых универсальных правил, конкретные критерии и показатели отсутствуют. Аналитикам, занимающимся оценками эффективности, известно, что обоснование адекватной совокупности, тем более системы показателей, всегда значительно сложнее формулирования общих правил. В-третьих, в методике отсутствует методический инструментарий формирования критериев и количественных показателей результативности. Можно предположить, что в конечном итоге он сведется к субъективной оценке качества деятельности любого работника его начальником.

Использование только вербального подхода к обоснованию и формулировке предложений по оценке эффективности характерно и для предложений, содержащихся в диссертациях и научных публикациях. В диссертации С. В. Перова отмечается, что «эффективность организационного проектирования в УИС определяется как соответствие результата внедрения организационного проекта поставленным целям, произведенным затратам, а также способность данных результатов удовлетворять потребности общества, связанные с исполнением наказаний. К общим критериям эффективности проектов в УИС, которые не зависят от содержания проекта, относятся инновационность, гибкость, прогнозная обоснованность, соответствие проекта потребностям осужденных и сотрудников и т. д.»[7]. Ограниченность этого определения и способа оценки эффективности состоит в следующем. Во-первых, разработка и оценка альтернативных проектов, являющаяся условием эффективности инновационных проектов, делают соответствие проектов поставленным целям необходимым, но недостаточным для обоснования проекта и выбора наиболее эффективного. Необходимы отсутствующие в работе методы оценки и сравнения социального и экономического эффектов, которые определяют сравнительную и (или) общую эффективность проектов. Что качается инновационности, гибкости и других общих характеристик проектов, необоснованно относимых к критериям эффективности, то их следует рассматривать как факторы, определяющие значения социального и экономического эффектов.

С целью анализа методов определения объективных оценок эффективности УИС кратко рассмотрим весь спектр методологических подходов, которые, по нашему мнению, могут быть применимы для определения сущности и уровня эффективности правоохранительной деятельности в стране и уголовно-исполнительной системе как ее составной части.

Характеристика основных подходов к пониманию сущности категории «эффективность» применительно к деятельности органов и учреждений УИС приведена в таблице 1.6. Ее анализ представляется необходимым не только для обоснования позиции автора, но и формирования общих теоретических основ оценки эффективности УИС.

Таблица 1.6

Применимость подходов к пониманию и оценке категории «эффективность» для органов и учреждений уголовно-исполнительной системы

Подход к пониманию

эффективности

Сущность

эффективности

Разработчики

подхода

Ограничения применения для УИС

1

2

3

4

Затратный

Превышение результатов над затратами

Г. Беккер, В. В. Новожилов и др.

Ограниченное применение: УИС - социально-экономическая система, цели и результаты ее функционирования не могут быть выражены экономическими характеристиками

Социальный

Эффективность определяется социальными и экологическими аспектами деятельности

К. Хубиев, Дж. Роулз, О.С. Сухарев и др.

Учет социальных аспектов деятельности УИС является необходимым, но не единственным условием объективной оценки эффективности. Необходим учет экономических результатов и затрат. Социальные результаты деятельности УИС, во- первых, многогранны и распределены по различным подсистемам общества; во-вторых, выступают как элемент результатов общества и государства

1

2

3

4

Результативный и целевой подходы

Достижение определенного результата, выраженного целевыми показателями

А. Г. Аган- бегян,

А.Н. Асаул, Г. Б. Клей- нер, П. Дру- кер, Д.Норт и др.

Применение для качественного анализа и вербальной оценки эффективности необходимо. Но для обоснованных количественных оценок необходимо также обоснование системы социально-экономических характеристик, выражающих цели и результаты деятельности УИС

Ресурсный

Эффективность зависит от объема и качества используемых ресурсов и потому может быть оценена их количеством

К. Маркс, Д. Риккар- до, К. Эк- лунд,

Г. Б. Клейнер и др.

Подход является развитием затратного. Эффективность деятельности УИС зависит от ресурсов и результатов, распределенных по различным подсистемам общества, определить которые практически невозможно. Значительные трудности вызывает учет влияния качества управления учреждениями УИС и их специфика

Инновационный

Эффективность системы есть ее способность генерировать инновации

Р. Хантер, К. Праха- лад

В настоящее время УИС не является инновационно активной системой. Цель ее функционирования социально-экономическая, а инновации являются лишь одним из факторов (непервостепенным) роста социально-экономической эффективности

Синергетический

Динамический подход к функционированию системы. Эффект системы есть результат взаимодействия и координации элементов системы

О.С. Сухарев,

Б.Л. Кузнецов,

И. Приго- жин и др.

Рассматривается нами как развитие и способ обеспечения адекватности оценок эффективности правоохранительной деятельности, включая деятельность ФСИН России в условиях неустойчивости внешней среды. Применим как методология определения состояния УИС и способа формирования системы критериев и показателей результатов ее функционирования

Институциональный

Эффективность определяется качеством функционирования институтов

О.С. Сухарев,

Д.С. Норт

Принципиально важный для оценки эффективности правоохранительной деятельности подход. При определении эффективности органов и учреждений ФСИН России может быть положен в основу обоснования программ изменения состава и функций учреждений УИС

1

2

3

4

Конкурентный

Эффективность проявляется как результат отличий (превосходства) от конкурента

В. Парето, Н. Калдор, Дж. Хикс и др.

Конкуренция как фактор эффективности для УИС имеет ограниченное значение. Он значим только для деятельности, приносящей доход, и сравнения альтернатив развития системы

1. Концепция затратного подхода к оценке эффективности (экономическая эффективность) в его каноническом виде основана на положениях классической экономической школы, маржинализме и неоклассической концепции. Поведение человека («homo economicus») и основа рыночных отношений рассматриваются как рациональное в условиях полной информированности и компетентности, обеспечивающее возможность оценки экономической выгоды от принимаемых решений в условиях ограниченных ресурсов. Результатом реализации затратного подхода является определение экономической эффективности как разности между выгодами и издержками. Цель повышения эффективности в этом случае состоит в максимизации выгоды. Преимущественно на основе этого подхода определяется эффективность управленческих решений в бизнесе.

В теории и практике оценки экономической эффективности бизнеса используются несколько методов, различающихся по своему назначению (инвестиционные проекты, производственная деятельность, предприятие, отрасль экономики, народное хозяйство). Первый метод ориентирован на оценку эффективности инвестиций в развитие бизнеса. В директивной экономике СССР он был основан на плановом (директивном) нормативе эффективности: каждая единица вложений в развитие предприятий должна принести не менее норматива денежных единиц отдачи (эффекта). Сравнение фактической (плановой) отдачи единицы ресурсов определяла экономическую эффективность капитальных вложений (инвестиций). При этом издержки и эффект не учитывали изменение стоимости денег во времени (статический принцип учета). В рыночной экономике при оценке эффективности с середины прошлого века требуемая норма доходности учитывает риск, а издержки и результаты приводятся к единому моменту времени. Этот подход используется в России с 1994 г. Действующая в настоящее время официальная методика принята в 1999 г. Эволюция теории и инструментария оценки экономической эффективности бизнеса привела в последние годы к адаптации опционной концепции для реальных инвестиций. Инструментарий опционного подхода позволяет расширить учет в расчетах будущего соотношения требований внешней среды и внутренней среды оцениваемого объекта[8], тем самым повышается адекватность принимаемых управленческих решений на эффективность функционирования объекта. Можно предположить, что при соответствующей адаптации опционного подхода он может широко использоваться в оценках эффективности инвестиций в УИС.

Второй метод ориентирован на оценку эффективности действующей организации. Он предполагает оценку изменений основных характеристик (выручки, прибыли, активов и др.) за определенный период (как правило, за год). Наряду с использованием универсального динамического подхода в рыночной экономике эволюционировало представление основных характеристик, определяющих цели и результаты деятельности производственных организаций в соответствии с изменениями в организации рыночных процессов. Это были характеристики рентабельности активов и собственного капитала, капитализация и курс акций и др. В настоящее время динамический подход широко применяется для оценок социальной эффективности, измеряемой совокупностью натуральных показателей (динамика продолжительности жизни, численности бедного населения, динамика преступности и др.). При оценках эффективности деятельности органов УИС этот подход является превалирующим.

Наиболее распространенной инструментальной реализацией динамического похода следует признать построение статистических моделей исследуемых показателей [Y{= j/(t)] и последующий их анализ [определение значений роста и ускорения как производных от функции |/(t)]. При дискретном представлении динамики показатель роста и прироста определяются для конкретного периода.

Более совершенным и практически значимым способом оценки эффективности организации является построение функциональных зависимостей типа У* = /(Xj). Многофакторные модели или совокупность двухфакторных позволяют определить значения коэффициентов эластичности результирующего показателя эффективности по факторам его роста и на этой базе обосновать главные направления повышения эффективности. К сожалению, приходится констатировать, что использование этого инструментария в исследованиях проблем совершенствования УИС в настоящее время ограничено, хотя, как будет показано в главе 2, методы и модели экономической теории преступности используют его достаточно широко.

В моделях экономической эффективности локальные и интегральные экономические эффекты могут соответствовать ресурсному, затратному и интегральному подходам. В последние десятилетия объективной интегральной характеристикой эффективности экономической деятельности (критериальным показателем) признается стоимость бизнеса, учитывающая чистую прибыль, активы, риск и перспективы развития организаций. Приоритетность этого показателя экономической эффективности бизнеса состоит в том, что он интегрирует ресурсный и затратный подходы, учитывает риски получения эффектов. При этом и ресурсы, и результаты функционирования систем могут учитывать как экономические, так и социальные эффекты и издержки.

Оценка эффективности организации по росту стоимости бизнеса широко используется компаниями России[9]. Известны также работы по применению теории стоимости бизнеса для административно- территориальных систем, рассматриваемых как квазикорпорации[10]. До настоящего времени исследования возможности и обоснованности использования этого показателя для учреждений УИС не проводились, хотя определенные основания для его использования есть. Они основаны на представлении учреждения УИС виде квазикорпорации преимущественно социальной направленности при наличии определенной производственной (экономической) деятельности и др.

Несмотря на принципиальное несоответствие затратного подхода современным целям развития общества и его подсистем, многие положения экономического подхода сохраняют свое значение, а инструментарий составляет, как правило, основу оценок эффективности ресурсного, результативного, синергетического и даже социального подходов. До настоящего времени распространен метод повышения объективности оценки эффективности затратного подхода, состоящий в определении экономических эквивалентов социальных результатов. Например, при оценке эффективности использования технических средств контроля осужденных социальные потери (или эффект) от изменения риска правонарушений (побеги, передача запрещенных предметов и т. п.) оцениваются в стоимостном выражении и др.

2. Социальные цели и результат деятельности систем должны выражаться общественной социально-экономической эффективностью, поскольку его источником являются ресурсы общества. Социальные потери от преступности не имеют единого измерителя, их принято измерять по ущербу от отдельных видов преступлений. Так, в 2012 г. от преступных посягательств погибло 38,7 тыс. человек, здоровью 50,6 тыс. человек причинен тяжкий вред[11] и др.

Эффективность УИС не может рассматриваться вне норм права, этики, морали, поэтому критериями социальной эффективности жизнедеятельности должны быть, во-первых, качество социальных норм и их приоритеты, установленные правом; во-вторых, качество деятельности органов управления социально-экономическими подсистемами государства по их реализации. При таком подходе факторами роста социальной эффективности выступают уровень развития экономики, ее отраслевая структура, качество образования, медицины, уровень развития наук и др.

Социальные факторы развития стран и отдельных социально- экономических подсистем формируют основные эффекты роста и развития. Для социально-экономических систем экономическая эффективность является не целью, а средством обеспечения эффективности социальной. Но в течение длительного периода в процессах формирования целевых функций и оценках уровня развития западных стран происходила подмена целей социального развития целями развития экономического, выражаемыми характеристиками потребления. Этот процесс характерен и для современной (рыночной) экономики России. Во-первых, это было связано с навязанной бизнесом обществу политики потребления и принижением системой управления страной роли социальных факторов и результатов развития. Во-вторых, с объективными сложностями и теоретической непроработанностью проблем формирования оптимального уровня социального развития общества и личности в условиях ограниченности ресурсов развития. «Социальная эффективность» - не только более сложное и многогранное понятие, но и более сложная для количественной и качественной оценки характеристика системы, чем экономическая эффективность. Экономическая модель общества и человека до настоящего времени остается более развитой, чем социальная. В- третьих, формированием новых потребностей человека, рождаемых прогрессом в технике и технологии производства. Все это снижало актуальность развития проблем социальной эффективности, но в последнее десятилетие приоритеты социального развития общества и социальная ответственность бизнеса становятся все более признаваемыми и закрепляемыми в праве. Значительное развитие получили теоретические методы и модели управления социальным развитием, в которых все подходы к планированию и оценке социальной эффективности учитывают экономические показатели или даже основываются на них.

Известны и активно развиваются в экономической науке и социологии три группы методов оценки эффективности социально- экономических систем, основанные, как правило, на результативном подходе.

Социальная эффективность определяется изменениями наиболее значимых для развития общества социальных характеристик. Этими характеристиками выступают:

- сконструированные для этих целей специальные показатели (индексы, коэффициенты), отражающие основное назначение социальных (социально-экономических) систем. В международных сравнениях уровня развития стран, в частности, широко используется понятие «индекс человеческого развития», представляющий собой скорректированное на индексы уровня образования и ожидаемой продолжительности жизни значение индекса валового внутреннего продукта в расчете на душу населения. В рамках программы развития ООН считается, что страна относится к группе экономически развитых, если индекс человеческого развития более 0,8; к группе среднеразвитых стран - при значениях индекса в пределах 0,5-0,8; к слаборазвитым странам - при индексе менее 0,5. Анализируя этот показатель,

О. С. Сухарев выделяет следующие его недостатки[12]:

  • - формальное представление индекса в виде аддитивной свертки разнородных показателей, в результате чего игнорируются основополагающие составляющие социального эффекта (эффекты образования, здравоохранения и системы социальной защиты населения) и их взаимосвязи. Отметим также, что аддитивная свертка предполагает отсутствие взаимосвязи локальных показателей, что для социальных процессов невыполнимо;
  • - в основу индекса человеческого развития положен показатель валового внутреннего продукта (ВВП), не отражающего социальные результаты экологического развития (более того, экологическая нагрузка на общество рассматривается как источник роста человеческого развития) и нематериальные активы. Аналогично ВВП увеличивается с ростом затрат на устранение последствий природных и техногенных катастроф, с увеличением издержек на функционирование ФСИН России и др. Развитием индекса человеческого капитала, устраняющим этот принципиальный недостаток, является «индекс устойчивого экономического благосостояния» ISEW[13];
  • - не учитывается доступность социальных эффектов различным слоям населения и др.

Получили значительное развитие исследования по формированию специальных показателей социальной эффективности для отдельных социальных подсистем общества (образования, здравоохранения и др.).

Социальная эффективность подсистем общества и государства определяется совокупностью локальных показателей эффективности, включаемых в состав статистической отчетности. В УИС к их числу относятся численность осужденных, условно-досрочно освобожденных (УДО), уровень преступности в ИК, площадь для осужденных в учреждениях (в расчете на одного человека) и др. Несистемность показателей, их субъективный подбор, узковедомственный подход, несоответствие общественным целям деятельности и другие ограничения показателей социальной статистики в полной мере характерны для УИС.

Социальная эффективность бизнес-проектов определяется, как правило, по их экономическому эквиваленту, в качестве которого принимаются издержки или экономические эффекты, соответствующие экономии издержек. Например, социальные результаты, выражающиеся улучшением качества жизни населения, могут рассматриваться как некоторое дополнение к росту доходов населения. Для УИС этот подход более ограничен, чем для бизнеса. В учебнике по организации управления уголовно-исполнительной системой, например, показаны ограниченные возможности определения экономического эффекта по психологическому воздействию на преступника, имеющего намерение совершить побег[14]. Рецидивную преступность на основе этого подхода можно оценить через издержки на устранение ее прямых последствий. Но ее основной социальный результат (уровень криминогенной ситуации в стране и его влияние на качество жизни населения и экономическое развитие) при этом не оценивается. Необходим системный подход к оценке социально-экономических издержек и результатов правоохранительной деятельности.

Обоснованный работами многих видных экономистов и социологов приоритет социального подхода к управлению макроэкономическими системами применительно к УИС не является абсолютным, хотя получает все большее признание. Интересы отдельного преступника (личности) не могут быть приоритетными для общества. Лишение свободы как естественное, целенаправленное и обязательное воздействие государства на преступника не соответствует его интересам, но оно соответствует интересам иных членов общества и общества в целом. Наказание как действие, призванное снизить вероятность рецидива и привлекательность преступной деятельности других членов общества, остается одним из основных направлений борьбы с преступностью. Вопрос о реализации социального подхода к управлению в УИС состоит в определении оптимального соотношения наказания в виде лишения свободы с комплексом социальных мер, включая гуманизацию содержания осужденных.

3. Институциональная эффективность деятельности макроэкономических систем выражается степенью совершенства действующих в стране институтов (законов, методов контроля их исполнения, рыночных институтов, обычаев, этики, уровня преступности, в том числе латентной, и др.). Значимость уровня развитости институтов в стране определяет важность их качественной и количественной оценки. Для УИС это прежде всего оценка качества действующих в стране законов и ведомственных нормативов ФСИН России в совокупности с реалиями практики правоприменения и соответствующей деятельности органов управления территориями. Известно, в частности, что расхождение между государственными нормативными актами по работе с отбывшими наказание осужденными и практикой работы исполнительных органов власти регионов и муниципальных образований является существенным ограничением социальной реабилитации осужденных.

Методы количественной оценки институциональной эффективности в настоящее время не разработаны. Проблематичность количественной оценки институциональной эффективности состоит, во- первых, в методологии расчета эффекта совершенствования социальных институтов, поскольку их результаты выражаются в форме упущенной выгоды при неопределенном значении временного лага; во- вторых, во взаимосвязи и взаимозависимости отдельных институтов. Эта ситуация определяет целесообразность оценки институциональной эффективности как фактора социально-экономической эффективности правоохранительной деятельности.

  • 4. Синергетическая (системная) эффективность правоохранительной деятельности, состоящая в совершенствовании (оптимизации) структуры правоохранительной деятельности и отдельных служб УИС, как и институциональная эффективность, рассматривается нами как перспективное, но не разработанное направление повышения социально-экономической эффективности. Например, развитие тюремной формы лишения свободы осужденных, предусмотренное концепцией развития УИС, может привести к значительным дополнительным затратам без получения социального результата в виде снижения рецидивной преступности и повышения уровня ресоциализации осужденных, поэтому мы рассматриваем синергетическую эффективность прежде всего как интеграцию оценок деятельности УИС с результатами реализации уголовно-исполнительной политики (гл. 3), как фактор роста социально-экономической эффективности.
  • 5. Ю. Е. Аврютин, исследуя проблемы эффективности органов внутренних дел[15], предлагает в качестве основного деятельностный подход к оценке эффективности. Деятельностный подход основан на том, что между правовой нормой как основой формирования целевой функции и результатом ее действия лежат действия различных органов, в том числе органов внутренних дел, которые и определяют эффективность их деятельности. По нашему мнению, он расширяет возможности теоретического осмысления понятия «эффективность правоохранительной деятельности», но далек от своего практического использования. Отмечая обоснованность посылок о взаимовлиянии норм права, их толкования и исполнения на эффективность деятельности правоохранительных органов, мы считаем, что деятельностный подход формирует возможность подмены результата правоохранительной деятельности ее процессом и затрачиваемыми ресурсами. Объективно и количественно выделить влияние качества нормы и качества деятельности на результаты правоохранительной деятельности в условиях невозможности получения достоверных и представительных эмпирических данных представляется крайне сложным.

Помимо рассмотренных, известны иные подходы к пониманию эффективности. Мы не выделяем поведенческий, динамический, временной и некоторые другие подходы, которые рассматриваются отдельными специалистами как самостоятельные, не анализируем их особенности. Они рассматриваются как способы формирования количественных показателей эффективности, но не определяют содержание понятия эффективность УИС. В частности, учет динамики изменений результатов деятельности, временных лагов между затратами ресурсов и вызванных ими эффектами (изменением показателей результатов) является необходимым условием объективной количественной и качественной оценки эффективности при любом из подходов к определению сути категории.

В настоящее время проблема оценки эффективности правоохранительной системы, включая эффективность органов и учреждений УИС, исследована недостаточно. Следует согласиться с Ю. Е. Аврю- тиным[16] в том, что, во-первых, это определяется прежде всего «отсутствием сформировавшейся методологии исследования эффективности права и деятельности по его реализации»; во-вторых, система качественных и количественных критериев и показателей эффективности не в полной мере отражает правовую специфику правоохранительных органов и не является социально ориентированной.

На рисунке 1.3 приведена динамика двух показателей: численности зарегистрированных преступлений и числа осужденных по приговорам судов, вступивших в силу. Звездами на графике выделены наиболее значимые изменения в уголовном законодательстве и правоприменительной практике. Анализ динамики показателей показывает влияние двух фундаментальных факторов изменения уровня преступности: социально- экономической ситуации (динамики социально-экономического развития) в стране и изменений норм уголовного права.

1. Динамика социально-экономического развития страны. Повышение уровня преступности совпадало с периодами наиболее глубоких кризисных явлений в годы рыночных реформ (1990-1993 гг.) и последующий период (кризис 1998-1999 гг.), но одновременно число зарегистрированных преступлений росло в годы наиболее устойчивого и динамичного роста страны (2002-2007 гг.) и снижалось в годы финансового кризиса 2008-2009 гг. Это противоречие логически объясняемому и общепринятому мнению мы видим в совокупном влиянии динамики развития страны и в изменении правовых норм.

Результативность изменения норм уголовного права и правоприменительной практики в России

Рис. 1.3. Результативность изменения норм уголовного права и правоприменительной практики в России

2. Либерализация российского уголовного законодательства, выразившаяся в принятии первых частей нового Уголовного кодекса РФ в 1997 г., вступлении его в силу 1 июля 2002 г. и последующих его изменений, имела основным направлением снижение тяжести наказания, включая отмену лишения свободы за некоторые из них. Это привело к резкому (почти на четверть) снижению числа осужденных. Но в последующие годы, несмотря на либерализацию законодательства и относительно высокие темпы социально-экономического развития страны, преступность вновь стала расти. Причинами этого процесса мог быть рост рецидивной преступности вследствие либерализации уголовного законодательства и увеличения числа освобожденных из мест лишения свободы (в 2007-2011 гг. численность ежегодно освобождаемых увеличилось по сравнению с 2005 г. на 37 тыс. человек). Количество зарегистрированных преступлений в эти годы снижалось1 2, что, вероятно, следует считать эффектом либерализации правовых норм и практики правоприменения, одновременно с которыми происходил рост рецидивной преступности и тяжести совершенных преступлений.

На рисунке 1.4 приведена динамика количества лиц, освобожденных из мест лишения свободы, рецидивных преступников и тяжести преступлений . Абсолютные значения этих показателей в данном случае более объективно определяют взаимовлияние показателей, поскольку исключается влияние изменения структуры осужденных, содержащихся в учреждениях УИС. К тяжким преступлениям отнесены убийства, умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, изнасилования и насильственные действия сексуального характера.

Взаимосвязь правоприменительной практики на показатели преступности

Рис. 1.4. Взаимосвязь правоприменительной практики на показатели преступности

Анализ графиков показывает наличие в 2004-2011 гг. устойчивой прямой связи численности рецидивных преступлений с количеством

См.: Демоскоп. 2012. № 505-506. URL:http:// demoscope.ru/weekly/2012/ 0505/ baromOl .php.

См.: Графики построены по данным центрального аппарата ФСИН России за 2012 год. URL: http:// fsin.sustructure/inspector/iao/statistika.

освобожденных из мест лишения свободы (коэффициент парной корреляции равен 0,86) и низкий уровень положительного влияния роста количества освобожденных на количество совершенных тяжких преступлений (коэффициент парной корреляции равен 0,42). Это можно расценивать как снижение эффективности норм права или несистем- ность общих мер по повышению эффективности правоохранительной практики, что подтверждается и результатами выборочных исследований, приведенных В. И. Селиверстовым[17], показывающих негативное влияние на рецидивную преступность снижения строгости наказания. В частности, в течение 3 лет после освобождения новое преступление совершают 55 % освобождаемых из колоний общего режима и 29,6 % - из колоний строго режима. При этом рецидивная преступность освобожденных по УДО из колоний общего режима равна 68 %, а по отбытию срока - 47 %; по колониям строго режима эти показатели соответственно равны 39 и 21 %.

Отсутствие количественно определяемых критериев эффективности правоохранительной деятельности, включая УИС, не позволяет сделать обоснованный вывод о влиянии правоохранительных служб на происходящие изменения. Хотя теоретически не исключено формирование негативного эффекта снижения строгости наказания, приведенные эмпирические данные не дают однозначного ответа на вопрос об эффективности либерализации норм права в России.

Таким образом, многоаспектность деятельности УИС, множественность и неопределенность факторов, определяющих результаты деятельности, существенное влияние на результаты факторов, не зависящих от деятельности органов и учреждений УИС (характеристики состояния общества и экономики, качество деятельности других правоохранительных органов, семьи, окружения, личных качеств осужденных и др.), определяют сложность инструментария оценки результатов деятельности.

Значительный опыт объективизации оценок эффективности сложных социально-экономических систем интегрирован в действующих нормативных актах по управлению административно-территориальными образованиями. Использование этого опыта, который будет рассмотрен далее, при оценке эффективности ФСИН России позволит повысить объективность достигнутых системой результатов приоритетным целям социально-экономического развития страны.

  • [1] См., напр.: Валиев Ш. М., Демьянова О. В. Эффективность макроэкономической системы: теория и практика. М., 2011.
  • [2] См.: Организация управления в уголовно-исполнительной системе : учебник : в 3 т. / под общ. ред. Ю. А. Чайки. Рязань, 2002. Т. 1. С. 518.
  • [3] Оценка «удовлетворительно» выставляется, если отрицательная оценкавыставлена проверяющим не более чем по шести критериям таблицы.
  • [4] См.: Эпштейн П. Д. Измерение результатов деятельности в государственном секторе // Эффективность государственного управления : пер. с англ. / общ.ред. С. А. Братчикова, С. Ю. Глазьева. М., 1998.
  • [5] См.: Дрогобыцкий И. Н. Указ. соч. С. 308-310.
  • [6] См.: URL: http://do.gendocs.ru/docsindex-154806.html?page=18.
  • [7] Перов С. В. Организационное проектирование в уголовно-исполнительной системе : автореф. дне. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2009.
  • [8] См.: Дамодаран А. Стратегический риск-менеджмент: принципы и методики : пер. с англ. М., 2010.
  • [9] См.: Управление эффективностью бизнеса / Е. Ю. Духонин [и др.]. М.,2005.
  • [10] См.: Мезоэкономика развития / под ред. Г. Б. Клейнера. М., 2011.
  • [11] См.: Краткая характеристика состояния преступности в Российской Федерации за январь - декабрь 2012 г. URLAhttp://mvd.ru/presscenter/statistics/reports/item/804701.
  • [12] См.: Сухарев О. С. Проблемы обеспечения социальной эффективности : кновой теории // Уровень жизни населения регионов России. 2012. № 1.
  • [13] См.: Вайцзеккер Э., Ловинс Э., Ловинс X. Фактор «четыре» // Новая индустриальная волна на Западе. М., 1999.
  • [14] См.: Организация управления в уголовно-исполнительной системе : учебник : в 3 т. / под общ. ред. Ю. Я. Чайки. Рязань, 2002. Т. 1. С. 504, 514.
  • [15] См.: Аврютин Ю. Е. Эффективность деятельности органов внутреннихдел : государственно-правовые, социальные и организационные аспекты изучения, оценки, проектирования : дис. ... д-раюрид. наук. СПб., 1998.
  • [16] См.: Аврютин Ю. Е. Указ. соч.
  • [17] См.: Селиверстов В. И. Указ. соч. С. 51-56.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >