Реформа пенсионного обеспечения

Как показано в работе [60, с. 203—214], намерение реформировать пенсионную систему страны у федерального правительства появилось в 1993—1994 гг., когда было принято решение о разработке концепции реформы всего социального страхования и в том числе пенсионного обеспечения. Но только в 1995 г., когда стал очевиден финансовый кризис Пенсионного фонда,

Правительство РФ своим постановлением № 790 одобрило «Концепцию реформы системы пенсионного обеспечения в РФ».

Основная идея реформы заключалась в формировании трех уровней пенсионной системы:

  • 1. Государственная пенсия базовая (социальная), финансируемая за счет общих налогов.
  • 2. Трудовая (страховая), финансируемая за счет страховых взносов.
  • 3. Дополнительная, негосударственная, финансируемая за счет добровольных и в некоторых случаях обязательных взносов работодателей и частных лиц.

Предусматривалось создать законодательную базу, обеспечивающую условия функционирования каждого уровня пенсионного обеспечения. Радикальным в Концепции было намерение перейти на индивидуальное страхование трудовых пенсий. Для этого уже в 1996 г. необходимо было развернуть практическую работу по созданию банка данных приобретенных пенсионных прав.

Самым значимым для будущей трудовой пенсии из реализованного согласно Концепции являлось принятие закона и ряда поправок к существующим законам, обеспечивающим внедрение индивидуальных лицевых счетов для каждого застрахованного работника.

Сам Закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования» был принят только в апреле 1996 г. и еще через год были разработаны и утверждены правительственным постановлением меры по организации индивидуального учета[1].

Кроме этого, 17 марта 1997 г. была внесена поправка в Закон РФ «О государственных пенсиях в РФ», закрепляющая один из основных принципов страхования — исчисление страховой пенсии из страхуемого дохода, т.е. дохода, с которого уплачивались взносы. Но для того чтобы перейти к практике исчисления трудовых пенсий исходя из страховых взносов и страхового стажа, необходимо не только внедрить квалифицированную систему персонифицированного учета, но и принципиально изменить механизм начисления пенсии. При этом нельзя этот механизм применять лишь для вновь выходящих на пенсию.

Действующая с 1994 г. система индексации пенсий исказила изначально принятые Законом (1990 г.) правила назначения пенсии столь существенно, что теперь необходимо предпринимать специальные трудоемкие и дорогостоящие усилия по ее восстановлению. Закон «О государственных пенсиях в РСФСР» (1990 г.) устанавливал пенсию по старости на общих основаниях в размере 55% от заработной платы и сверх того по одному проценту за каждый полный год трудового стажа сверх нормативного. Размер пенсии при этом не мог превышать 75% заработной платы. Минимальный размер пенсии устанавливался на уровне прожиточного минимума, а максимальный — на уровне трех минимальных размеров. Этот порядок назначения пенсии был подкреплен соответствующим законодательно закрепленным механизмом индексации.[2]

В результате изменения механизма индексации пенсии появились два стандарта минимальной пенсии и искаженный порядок назначения пенсии. Первый стандарт — минимальный размер пенсии, который в номинальном виде утверждается периодически законодателем и не имеет под собой никакого обоснования. Последняя его величина, утвержденная в конце 1997 г. — составляет 84,186 тыс. руб., т.е. 29% прожиточного минимум пенсионера. Второй стандарт — минимальный размер пенсии, который дополняется компенсационными выплатами.

Таким образом, в течение последующих четырех лет происходил процесс унификации пенсии. Пенсия постепенно превращалась в единое социальное пособие. В конце 1997 г. начисленные средняя пенсия превышала минимальные выплаты (второй стандарт) в 1,46 раза, а максимальная пенсия — среднюю лишь в 1,17 раза.

Федеральный закон «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий», который предполагалось ввести с февраля 1998 г. представлял собой попытку упорядочить правила назначения пенсий в зависимости от уровня оплаты труда. Сама идея, заложенная авторами в данный закон, достаточно разумна, но механизм реализации уже на первой стадии ее существенно искажает. Через соотношение индивидуального и среднего по стране заработка можно было установить более обоснованную дифференциацию трудовых пенсий. Далее, что очень существенно, перейти к регулярной, автоматической индексации всех трудовых пенсий в зависимости от роста средней по стране заработной платы.

Новая методика снизила уровень средней по стране заработной платы за четвертый квартал 1997 г. на 25%. В результате вместо предполагаемого повышения средней пенсии в 1998 г. на 40%, она может вырасти при самых оптимистичных прогнозах не более чем на 5% — 8%.

Кроме того, Пенсионный фонд получал неограниченную и плохо контролируемую возможность экономить страховые средства и продолжать уже наработанную практику дальнейшей унификации трудовых пенсий.

Подводя итог реализации «Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в РФ», можно отметить, что ни одна из заявленных в ней целей не могла быть решена: не обеспечивалась финансовая стабильность пенсионной системы; не рационализировались и не оптимизировались условия предоставления и размеры пенсий; пенсионная система не адаптировалась к рыночным отношениям и не совершенствовалась система управления пенсионным обеспечением.

В такой ситуации в октябре 1997 г. была начата разработка новой «Концепции и основных задач очередного этапа реформирования пенсионной системы в РФ».

Согласно проекту этой концепции в долгосрочной перспективе (через 25 лет) пенсионная система страны должна предстать в виде следующих трех уровней:

  • • унифицированные по размерам социальные пенсии, предоставляемые только после проверки нуждаемости (финансируется из госбюджета страны);
  • • обязательная накопительная (финансируется за счет взноса самого работника из заработной платы и инвестиционного дохода, накапливаемых в течение всего трудового стажа);
  • • дополнительные пенсионные системы, обязательные для некоторых категорий работников и добровольные для всех желающих граждан.

На основании анализа представленных в проекте Концепции-2 расчетов видно, что финансовый кризис Пенсионного фонда не только не мог быть преодолен, но должен был усугубиться (см. табл. 6.6). И это представлялось вполне естественным, так как Пенсионный фонд будет постепенно терять активных и приобретать новых пассивных участников страхования, а взносы будут уменьшаться.

Таблица 6.6. Прогноз обеспеченности Пенсионного фонда финансовыми ресурсами (в % к ВВП)*

Il

Показатели

1998

1999

2000

2005

2010

2020

2025

1. Страховые взносы

6,479

6,728

7,476

8,358

8,693

8,722

8,722

2. Взнос в накопительную систему

_

0,711

0,872

1,443

1,984

2,896

3,129

3. Ресурсы ПФ (1 — 2)

6,479

6,017

6,604

6,915

6,709

5,826

5,597

4. Выплата всех пенсий

6,747

7,413

7,79

7,804

6,673

6,905

7,297

5 Бюджетные пенсии

0,531

0,556

0,613

0,615

0,525

0,531

0,531

6. Пенсии накопительной системы

0,936

7. Административные расходы ПФ **

0,236

0,219

0,24

0,252

0,244

0,192

0,203

8. Потребность ПФ в ресурсах (4+7—5—6)

6,452

7,076

7,417

7,441

6,332

6,566

6,033

9. Дефицит (-), профицит (+) в ПФ (3—8)

+0,27

1,059

0,813

0,526

+0,317

-0,74

0,436

|То же в % к ФОТ

+0,1

-3,92

“2,7

-1,57

+0,91

-2,11

-1,25

  • * Рассчитано по: Расчеты и обоснования к Концепции очередного этапа реформирования пенсионной системы в РФ от 9 октября 1997 г.
  • ** Норматив — 3, 64% к взносам.

В течение последних двух лет дефицит Пенсионного фонда не снижался ниже 8% — 10% обязательств фонда перед пенсионерами. С уходом любой даже незначительной части работников в накопительную систему дефицит фонда будет только увеличиваться. В табл. 6.6, прослеживается баланс Пенсионного фонда только до 2025 г., но он показывает, что дефицит сохраняется на протяжении всего периода. Исключение составляют 1998 г. и

2010 г. Избыток средств в 1998 г. — очевидное свидетельство недостоверной оценки базового года, что дает основание усомниться в правильности всего прогноза. Профицит в 2010 г. объясним тем, что продолжают поступать дополнительные взносы за досрочные пенсии работникам Крайнего Севера, хотя с 1999 г. прекращаются выплаты этих пенсий.

Несмотря на то, что в проекте были учтены некоторые средства для компенсации финансовых потерь Пенсионного фонда, они оказались явно недостаточными и отчасти несостоятельными; поскольку за ушедших в накопительную систему работодатель будет продолжать платить в Пенсионный фонд взнос в виде разницы между тарифными ставками фонда и накопительной системы. А такой порядок некорректен, ибо означает сохранение за участниками накопительной системы пенсионных прав на пенсию в старой системе; используется дополнительное бюджетное финансирование за счет повышения ставки налога на добавленную стоимость (0,22% к ВВП) и снижаются текущие обязательства Пенсионного фонда за счет увеличения возраста выхода на пенсию.

В этих условиях основным источником покрытия дефицита средств в Пенсионном фонде станет резкое снижение уровня пенсий. Даже по излишне оптимистичным расчетам (в исходном 1998 г. завышены фонд оплаты труда, численность работающих, соотношение пенсий и зарплаты, уровень собираемости взносов) уровень пенсионного обеспечения по проекту существенно снижается. Средняя пенсия, включая накопительную, по отношению к заработной плате к 2025 г. снизится до 30% вместо 37% в 1997 г. При этом заработная плата растет в 1,44 раза, а пенсия снижается почти на 20% (см. табл.6.7).

Поэтому о заинтересованности самого работника в такой схеме пенсионного страхования речи быть не может. Ни одна ветвь нынешней власти не может быть гарантом надежности накопительного пенсионного резерва, а соответственно будущих пенсий ее участников.

Проект изложенной «накопительной» Концепции, предложенный Минтрудом в октябре 1997 г., был отклонен Правительством РФ. В декабре 1997 г. была принята новая «Программа пенсионной реформы в РФ», представленная совместно с Министерством труда и социального развития РФ и Пенсионным фондом РФ. Эта программа по основным принципиальным позициям отражает модель реформирования пенсионной системы РФ, разработанную в 1995—1996 гг. международным научным коллективом ИСЭПН РАН и Йоркского Университета под руководством Н.М. Римашевской и С. Гинайте при финансовой поддержке Трастового Фонда Университета Калгари и Горбачев Фонда[3].

Таблица 6.7. Прогноз уровня пенсий при условии внедрения накопительной системы (в % к ВВП)*

Показатели

1998

1999

2000

2005

2010

2020

2025

1. Фонд оплаты труда

26

26

30

33,538

34,885

35

35

2. Численность работающих

67,44

68,01

68,74

71,87

70,51

63,65

62,63

3. Средняя зарплата за год

0,385

0,397

0,436

0,467

0,495

0,549

0,558

4. Выплаты пенсий

6,747

7,413

7,79

7,804

6,673

6,905

7,297

5. Численность пенсионеров (млн чел.)

32,87

32,62

32,42

32,76

35,05

41,26

42,95

6. Среднегодовая пенсия

0,205

0,216

0,24

0,238

0,19

0,167

0,169

7. Отношение пенсии к зарплате (%)

53,2

54,5

55,1

55,1

51,0

38,0

30,44

* Рассчитано по: Расчеты и обоснования к Концепции очередного этапа реформирования пенсионной системы в РФ от 9 октября 1997 г.

Так Программой, как и моделью, предусматривалось:

  • 1. Трудовую пенсию исчислять только исходя из страховых признаков: страхового стажа, страхового взноса, страхуемого заработка (дохода).
  • 2. Обосновать и ввести предельный уровень индивидуальных доходов, с которых должны в обязательном порядке взиматься страховые взносы.
  • 3. Взносы в Пенсионный фонд в форме самострахования (на первом этапе ставка 1% из заработной платы) зачисляются на отдельный накопительный счет Пенсионного фонда РФ и отражаются отдельно на именных счетах застрахованных (именной накопительный счет). Эти средства капитализируются и доход, за вычетом административных издержек, зачисляется на именные накопительные счета застрахованных.
  • 4. Накопительные пенсионные взносы образуют пенсионный резерв Пенсионного фонда, который инвестируется фондом через независимые управляющие компании.
  • 5. Система льготных (досрочных) пенсий реформируется путем перевода их в профессиональные пенсионные системы. В связи с этим предполагается постепенное реформирование тарифной политики в направлении: снижения тарифа взноса за работников, работающих в нормальных технологических и природно-климатических условиях; дополнительного дифференцированного тарифа за работников, работающих на рабочих местах с вредными условиями труда и работающих в районах Крайнего Севера и территориях, приравненных к ним.
  • 6. Для перехода от формальных оснований признания права на льготную пенсию к его зависимости от состояний условий труда на конкретном рабочем месте использовать критерии уровня профессиональных рисков, что потребует проведения сертификации рабочих мест с особыми и вредными условиями труда.
  • 7. Реформирование льготных пенсий для работников Крайнего Севера и территорий, приравненных к ним, будет проводиться аналогично реформированию профессиональных пенсий.
  • 8. Будущая пенсия будет состоять из двух частей: одна — в долях от страхуемого дохода (заработной платы), другая — в долях от накопленного на индивидуальном накопительном счете дохода. Временной лаг запаздывания с момента введения накопительного индивидуального счета — 5 лет.
  • 9. Более поздний выход на пенсию стимулировать увеличением размера выплачиваемой пенсии.
  • 10. Более четко определить статус Пенсионного фонда для того, чтобы повысить эффективность выполнения функций по страхованию, сбору страховых взносов, назначению и выплате пенсий.
  • 11. Четко разграничить обязательства по финансированию страховых пенсий и других пенсионных обязательств между Пенсионным фондом РФ и другими источниками (федеральный бюджет, социальные внебюджетные фонды) [60, с.214].

В мае 1998 г. была принята Программа пенсионной реформы в Российской Федерации, которая предусматривала постепенное внедрение условно-накопительных счетов. Однако после финансового кризиса августа 1998 г. финансовое состояние пенсионной системы претерпело существенные изменения. В период после кризиса снижение размеров пенсий в реальном выражении происходило опережающими темпами и по отношению к денежным доходам населения и к начисленной заработной плате, служащей основной базой для начисления страховых взносов в Пенсионный фонд России. Это намного ухудшило перспективу внедрения дифференцированных пенсий, поскольку их внедрение надолго заморозило бы минимальную пенсию на уровне 80% прожиточного минимума.

В перспективе дифференциация пенсий должна будет возрасти, однако, основным фактором, обеспечивающим возможность такой дифференциации должен стать в основном не распределительный, а накопительный принцип.

В настоящее время ожидается выход в свет новых постановлений и документов, которые должны улучшить состояние дел в области пенсионного обеспечения в стране.

Принимаемый сейчас за основу накопительный принцип формирования пенсионного обеспечения также отнюдь не идеален и имеет свои недостатки. В условиях нестабильной экономической и политической ситуации возможны резкие колебания в курсах и покупательной способности как местной, так и альтернативной валюты, в связи с чем реальное значение накоплений может изменяться кардинальным образом.

Не следует полностью отвергать и распределительный принцип, который также имеет определенные преимущества. П. Са- муэльсон писал:

Одним из величайших преимуществ социального обеспечения, покрывающего свои расходы за счет текущих доходов, является то, что оно опирается на налоговый потенциал всей нации в целом. Если бы сверхинфляция обесценила все обязательства частных страховых компаний и сбережения, то и в этом случае социальное обеспечение тем не менее оказалось бы заною в состоянии начать все операции, лишь на чуть более низком уровне [61, с. 128].

Поэтому концептуальные проработки и принимаемые решения в этой области требуют углубленных вариантных прогнозноаналитических обоснований и гибких компромиссных решений, которые, по-видимому, должны будут объединять достоинства как распределительной, так и накопительной систем и предусматривать реализацию механизма индексации пенсий. В 1997 г. Всемирным банком

...была рекомендована многоуровневая система пенсионного обеспечения, в оптимальном варианте состоящая из обязательного распределительного компонента, управляемого государством, и обязательного накопительного компонента — но с негосударственным управлением, а также дополнительного компонента — добровольных частных накопительных программ[4]

По мнению Н.М. Римашевской, основной формой пенсионного обеспечения должен быть принцип социального страхования. Он должен смыкаться с накопительной системой. Но эта система может внедряться только в странах с высокой оплатой труда. По международным правилам пенсия не должна быть ниже 40% заработной платы. У нас же она не дотягивает и до 30%. Поэтому переход в накопительную систему нереален. Что касается повышения пенсионного возраста, то нельзя не принимать во внимание, что, по официальным прогнозам Госкомстата, средняя продолжительность жизни составит у нас к 2015 г. для мужчин лишь 65 лет. Если говорить о работающих пенсионерах, то, во-первых, они частично покрывают свою пенсию, платя обязательные взносы в Пенсионный фонд и, во-вторых, они, как правило, занимают низкооплачиваемые должности в таких областях, как наука, медицина, образование.

Общая классификация пенсий должна выглядеть следующим образом:

  • • социальные пенсии, т.е. пенсии по возрасту, должны соответствовать прожиточному уровню;
  • • страховые пенсии, размеры которых определяются периодом страхования, — уровнем заработной платы и стажа работы;
  • • профессиональные пенсии, связанные со спецификой работы и условий труда (к этому понятию близки также корпоративные пенсии);
  • • негосударственные пенсии, зависящие от индивидуальных возможностей гражданина [62, с. 10].

  • [1] Постановление Правительства РФ № 318 от 15 марта 1997 г. «О мерах по организации индивидуального (персонифицированного) учета для целей государственного пенсионного страхования».
  • [2] Закон РСФСР «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан вРСФСР» от 24 октября 1991 г.
  • [3] Статья с изложением такой модели опубликована в журнале «Свободнаямысль», май 1997 г.
  • [4] Холцманн Р. Материалы Совместного семинара МОТ-ОЭСР по вопросам развития и реформирования систем пенсионного обеспечения. Париж, 15—17 декабря 1997 г.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >