Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Комментарий судебной практики. Вып. 22

ОСПАРИВАНИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

О.А. БЕЛЯЕВА, ПОРЯДОК ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ДЛЯ НУЖД СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ, КОТОРЫЕ ОСУЩЕСТВЛЯЮТ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, НАПРАВЛЕННУЮ НА ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОВЕДЕНИЯ КАПИТАЛЬНОГО РЕМОНТА ОБЩЕГО ИМУЩЕСТВА В МНОГОКВАРТИРНЫХ ДОМАХ (РЕГИОНАЛЬНЫХ ОПЕРАТОРОВ)

ведущий научный сотрудник, заведующий кафедрой частноправовых дисциплин ИЗиСП, доктор юридических наук

Правительством Пермского края было издано постановление от 16 декабря 2014 г. № 1462-п, п. 1 которого утверждено Положение о закупках для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Пермского края, некоммерческой организацией «Фонд капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах в Пермском крае» (далее — Положение о закупке). Постановлением Правительства Пермского края от 11 августа 2015 г. № 517-п в Положение о закупке были внесены изменения.

Согласно п. 6.1 Положения о закупке (в редакции постановления Правительства Пермского края от 11 августа 2015 г. № 517-п) извещение о проведении открытого конкурса размещается Фондом капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах в Пермском крае на официальном сайте не менее чем за 7 дней до дня вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе.

Первый заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с административным иском о признании приведенной нормы Положения о закупке в части слов «не менее чем за 7 (семь) дней» недействующей со дня вступления в законную силу решения суда, ссылаясь в обоснование заявленного требования на то, что оспариваемая норма Положения о закупке противоречит ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон о закупках), поскольку предусматривает сокращенный семидневный срок размещения извещения о проведении открытого конкурса вместо установленного указанной нормой двадцатидневного срока до дня окончания подачи заявок на участие в конкурсе.

Решением Пермского краевого суда от 18 февраля 2016 г. по делу № За-10/2016 административный иск удовлетворен[1].

В апелляционной жалобе Правительство Пермского края просило отменить решение суда и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленного требования. Однако, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ сочла решение первой инстанции правильным. В апелляционном определении Верховного Суда РФ от 29 июня 2016 г. № 44-АПГ16-13 были приведены следующие доводы[1]:

1. Согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, подп. 61 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится осуществление регулирования отношений в сфере обеспечения проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).

Таким образом, субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные нормативные правовые акты в области жилищных правоотношений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения.

В пункте 11.1ч. 1 ст. 4 Жилищного кодекса РФ (далее — ЖК РФ) указано, что жилищное законодательство регулирует отношения в том числе по поводу формирования и использования фонда капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме. Вопросы организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах регламентированы разд. IX ЖК РФ.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 167 ЖК РФ органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, которые направлены на обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, и которыми в том числе создается региональный оператор, решается вопрос о формировании его имущества, утверждаются учредительные документы, устанавливается порядок деятельности, порядок назначения на конкурсной основе руководителя.

В соответствии с ч. 3 ст. 178 ЖК РФ деятельность регионального оператора осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации с учетом особенностей, установленных ЖК РФ, принятыми в соответствии с ним законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 180 ЖК РФ к функциям регионального оператора отнесено осуществление функций технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, собственники помещений в которых формируют фонды капитального ремонта на счете (счетах) регионального оператора.

В целях выполнения указанной функции региональным оператором закупки товаров, работ, услуг осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ. Данный порядок должен предусматривать конкурентные способы определения региональным оператором поставщиков (подрядчиков, исполнителей) с учетом повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности, открытости и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок. Информация о закупках региональным оператором товаров, работ, услуг размещается в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (ч. 1.1 ст. 180 ЖК РФ).

В силу ч. 7 ст. 12 Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 176-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» положения ч. 1.1 ст. 180 ЖК РФ применяются по истечении 90 дней после дня вступления в силу соответствующего акта Правительства РФ.

2. Правовые и организационные основы своевременного обеспечения проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Пермского края, установлены Законом Пермского края от 11 марта 2014 г. № 304-ПК «О системе капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Пермского края» (далее — Закон Пермского края).

Статьей 3 Закона Пермского края также установлены полномочия Правительства Пермского края в сфере организации и проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Пермского края, в том числе утверждение порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме.

Согласно ст. 19 Закона Пермского края привлечение региональным оператором подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме в целях реализации настоящего закона осуществляется в порядке, закрепленном в Положении о закупке, утвержденном Правительством Пермского края, с соблюдением общих принципов закупки товаров, работ, услуг и основных требований к закупке товаров, работ, услуг, установленных Законом о закупках.

Статьями 2 и 3 Закона о закупках установлены принципы и основные положения закупки товаров, работ, услуг, а также их правовая основа. Согласно ч. 2 ст. 3 закона извещение о проведении конкурса или аукциона размещается в соответствии с ч. 5 ст. 4 Закона о закупках не менее чем за 20 дней до дня окончания подачи заявок на участие в конкурсе или аукционе.

Проанализировав оспариваемый п. 6.1 Положения о закупке в системном единстве с положениями ЖК РФ, Закона о закупках, Закона Пермского края, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемая норма противоречит положениям федерального и регионального законодательства, имеющего большую юридическую силу.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в абзаце третьем п. 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Разрешая заявленное прокурором требование, суд обоснованно признал оспариваемый п. 6.1 Положения о закупке недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

С учетом изложенного Верховный Суд РФ пришел к выводу: решение Пермского краевого суда от 18 февраля 2016 г. по делу № За-10/2016 является законным.

1. Принятые по данному делу судебные постановления отражают интересную позицию относительно применения некоторых норм Закона о закупках к оценке содержания положения о закупке регионального оператора Фонда капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах в Пермском крае.

Согласно ч. 1 ст. 158 ЖК РФ собственник помещения в многоквартирном доме обязан нести расходы на содержание принадлежащего ему помещения, а также участвовать в расходах на содержание общего имущества в многоквартирном доме соразмерно своей доле в праве общей собственности на это имущество путем внесения платы за содержание жилого помещения, взносов на капитальный ремонт.

Деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, осуществляют специализированные некоммерческие организации (региональные операторы).

Региональный оператор создается субъектом Российской Федерации, и им может быть создано несколько региональных операторов, каждый из которых осуществляет деятельность на части территории такого субъекта Российской Федерации. Региональный оператор является юридическим лицом, созданным в организационно-правовой форме фонда (ч. 1 и 2 ст. 178 ЖК РФ).

2. Закупки товаров, работ, услуг в целях выполнения функций регионального оператора, в частности для финансирования расходов на осуществление капитального ремонта в многоквартирных домах, осуществляются региональным оператором в по- 104

рядке, установленном Правительством РФ. При этом такой порядок подлежит применению по истечении 90 дней со дня вступления в силу соответствующего акта Правительства РФ.

Положение о привлечении специализированной некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме было утверждено постановлением Правительства РФ от 1 июля 2016 г. №615.

Между тем порядок осуществления региональным оператором закупок товаров, работ, услуг в период до начала применения норм постановления Правительства РФ от 1 июля 2016 г. № 615 напрямую положениями ЖК РФ урегулирован не был.

Вместе с тем с учетом положений ч. 3 ст. 178 ЖК РФ о том, что деятельность регионального оператора осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации с учетом особенностей, установленных ЖК РФ, принятыми в соответствии с ним законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, можно заключить, что Законом Пермской области могли быть предусмотрены нормы, направленные на регламентацию процесса закупок регионального оператора. Правительство Пермского края, в свою очередь, выполняя полномочия учредителя регионального оператора, могло разработать и утвердить Положение о закупке.

3. Законом Пермского края было предусмотрено применение региональным оператором Положения о закупке, утвержденного Правительством Пермского края, с соблюдением общих принципов закупки товаров, работ, услуг и основных требований к закупке товаров, работ, услуг, установленных Законом о закупках. Следует обратить внимание на прием законодательной техники, использованный в ст. 19 Закона Пермского края: статья отсылает не к применению Закона о закупках, а к соблюдению установленных им общих принципов и основных требований к закупке.

Буквальное применение норм Закона о закупках региональным оператором в своей деятельности невозможно, поскольку Закон о закупках довольно четко определяет круг юридических лиц, закупки которых он регулирует, - заказчиков. Так, юридическое лицо становится «заказчиком» по смыслу Закона о закупках по одной из двух причин: либо оно осуществляет определенный вид деятельности (например, является субъектом естественной монополии или осуществляет регулируемые виды деятельности), либо имеет определенную организационно-правовую форму. Так, по организационно-правовой форме субъектами, осуществляющими закупки, являются государственные корпорации, государственные компании, государственные и муниципальные унитарные предприятия, автономные учреждения, а также хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает 50%, бюджетные учреждения (при соблюдении ряда дополнительных условий).

Кроме того, заказчиками по смыслу Закона о закупках выступают дочерние хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% долей в совокупности принадлежит вышеперечисленным юридическим лицам, за исключением бюджетных учреждений (п. 2 ч. 2 ст. 1), а также дочерние хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% долей в совокупности принадлежит вышеназванным дочерним хозяйственным обществам (п. 3 ч. 2 ст. 1).

Фонд заказчиком в смысле Закона о закупках быть определенно не может уже в силу того, что соответствующая организационно-правовая форма в ч. 2 ст. 1 Закона о закупках не поименована. Вероятно, по этой причине в Законе Пермского края была сделана отсылка к применению лишь принципов и основных требований к закупке, предусмотренных Законом о закупках.

Согласно ч. 1 ст. 3 Закона о закупках при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами:

  • 1) информационная открытость закупки;
  • 2) равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки;
  • 3) целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика;
  • 4) отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки. 106

Принято считать, что в Российской Федерации из всех известных источников (форм) права в основном применимы такие, как нормативный правовой акт, нормативный договор, общие принципы права и правовой обычай. Каждый из этих видов источников имеет разные значение, объем и сферу применения[3].

Принципы права как его основные идеи демонстрируют наивысший уровень проявления неопределенности в праве. Принципы права в самом общем виде призваны отразить закономерности общественной жизни, преобразовав их в основу содержания права. Однако без типизации и обобщения конкретных жизненных обстоятельств, перевода их на уровень общих и неопределенных нормативных предписаний сделать это невозможно. Данное обстоятельство придает принципам права качество «центров» правового регулирования[4].

В соблюдении подобных принципов при осуществлении закупок нет ничего плохого, ведь обращение к ним позволяет восполнить пробелы и преодолеть правовую неопределенность. Однако на практике оказалось, что принципы закупки превратились в нормы прямого действия, что представляется не совсем верным[5], поскольку здесь возможно чрезмерно широкое толкование подобных норм общего характера, что создает угрозу нарушения прав и законных интересов участников закупочных отношений.

В статье 3 Закона о закупках аккумулировано довольно много различного рода норм — от принципов закупки до порядка подачи жалоб со стороны участников закупки, есть в этой статье и немало процедурных норм, касающихся вопросов проведения конкурсов и аукционов. Сама ст. 3 Закона о закупках озаглавлена следующим образом: «Принципы и основные положения закупки товаров, работ, услуг». Следует ли полагать, что в Законе Пермского края в качестве «основных требований к закупке товаров, работ, услуг» имелась в виду вся данная статья целиком? Ответить на данный вопрос весьма затруднительно. В рассматриваемом деле и прокурор, и судебные инстанции истолковали понятия «основные требования к закупке» и «основные положения закупки» как тождественные, что и позволило квалифицировать п. 6.1 Положения о закупке как несоответствующий требованиям ч. 2 ст. 3 Закона о закупках (о минимально необходимом двадцатидневном сроке извещения о проведении конкурса).

Однако представляется, что такое толкование является не единственно возможным. Ведь по существу сам Закон о закупках не регулирует процесс закупки товаров, работ, услуг. Закупочная деятельность заказчика подлежит регламентации в Положении о закупке, содержащем требования к закупке, среди которых:

  • — порядок подготовки и проведения процедур закупки, включая способы закупки;
  • — условия применения способов закупки;
  • — порядок заключения и исполнения договоров;
  • — иные связанные с обеспечением закупки положения.

Неслучайно за Законом о закупках на практике закрепилась

характеристика «рамочного правового акта»[6]. В связи с этим можно поставить вопрос и о том, что применение основных требований к закупке не должно ограничиваться лишь ст. 3 Закона о закупках.

Таким образом, отсылочная норма ст. 19 Закона Пермского края к принципам и основным требованиям к закупке создала ситуацию правовой неопределенности с объемом применения норм Закона о закупках в деятельности регионального оператора.

Уместно отметить, что в законодательстве одних субъектов Российской Федерации вопросы регулирования закупок региональных операторов были не затронуты вовсе, в других встречались нормы бланкетного, но при этом не конкретизированного содержания. К примеру, согласно ч. 2 ст. 25 Закона Кабардино- Балкарской Республики от 22 июля 2013 г. № 62-РЗ «Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Кабардино-Балкарской Республики» закупки товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения деятельности регионального оператора, осуществляются в порядке, установленном федеральным законодательством. Схожим образом в соответствии с ч. 3 ст. 25 Закона Республики Ингушетия от 11 октября 2013 г. № ЗО-РЗ «Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Республики Ингушетия» в части регулирования закупок регионального оператора дана отсылка к нормам ЖК РФ.

Таким образом, только в законодательстве Пермского края была сформулирована отсылка к Закону о закупках, причем объем применения данного Закона в деятельности регионального оператора конкретизирован не был.

4. Представляется, что сложившуюся ситуацию правовой неопределенности в части регулирования закупок товаров, работ, услуг для нужд регионального оператора мог разрешить только суд. Исключительно суд компетентен в данном случае определить объем применения Закона о закупках, истолковать смысл положений регионального закона.

Задачами административного судопроизводства является правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел, а также укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений (ст. 3 КАС РФ).

Законность и справедливость при рассмотрении и разрешении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела толкованием и применением законов (ст. 9 КАС РФ).

Таким образом, судебные инстанции в рассматриваемом деле разрешили сложившуюся ситуацию в рамках своей компетенции, оценив ситуацию правовой неопределенности по своему внутреннему убеждению. И хотя, как было сказано выше, возможен и иной подход к определению объема применения Закона о закупках в деятельности регионального оператора, следует признать судебные акты, вынесенные по комментируемому делу, правильными и обоснованными.

  • [1] СПС «КонсультантПлюс».
  • [2] СПС «КонсультантПлюс».
  • [3] Теория государства и права: учебник для юридических вузов / А.И. Абрамова, С.А. Боголюбов, А.В. Мицкевич и др.; подред. А.С. Пиголкина. М.,2003. Цит. по: СПС «КонсультантПлюс».
  • [4] См.: Власенко Н.А. Неопределенность в праве: природа и формы выражения //Журнал российского права. 2013. № 2. Цит. по: СПС «Консультант-Плюс».
  • [5] Подробнее об этом см.: Беляева О.А. Проблемы толкования понятия«ограничение конкуренции» в сфере публичных закупок // Конкуренцияв рыночной экономике: пределы свободы и ограничений: монография /отв. ред. А.В. Габов. М., 2016. С. 253-258.
  • [6] См.: Башлаков-Николаев И.В., Кирпичев М.А. О некоторых проблемахповышения эффективности системы закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц // Публичные закупки: проблемыправоприменения: материалы Всероссийской научно-практической конференции (6 июня 2014 г., МГУ им. М.В. Ломоносова). М., 2014. Цит. по:СПС «КонсультантПлюс».
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 

Популярные страницы