Земская реформа 1864 года и современная реформа местного самоуправления: исторические параллели

  • 2014 год — год 150-летия Земской реформы в России и, полагаем, этот своеобразный юбилей муниципальной власти позволяет провести некоторые исторические параллели, среди которых выделим наиболее значимые.
  • 1. Предпосылки реформ. Земская реформа стала закономерным итогом крестьянской реформы и последовавших системных преобразований в экономическом укладе Российской империи. В преамбуле к Положению о Губернских и уездных земских учреждениях[1], утвержденному указом Александра II 1 января 1864 г., было заявлено: «Признав за благо призвать к ближайшему участию в за- ведывании делами, относящимися до хозяйственных польз и нужд каждой Губернии и каждого уезда, местное их население, посредством избираемых от оного лиц». Реформа местного самоуправления в современной России также выступает частью одного из приоритетов более масштабной реформы — административной — разграничения полномочий между органами власти разных уровней публичного управления.Получается, инициатива проведения реформ муниципальной власти тогда и сейчас «идет сверху», реформа муниципальной власти выступает не самостоятельным предметом государственной политики, а как часть более масштабных преобразований.
  • 2. Сроки реализации реформ. Считается, что Земская реформа была начата в 1864 году, но реальные преобразования начались много позднее издания Положения о Губернских и уездных земских учреждениях. Вопрос о хронологии реформы местного самоуправления в современной России менее очевиден.

Местное самоуправление устанавливалось в границах административно-территориальных единиц: уезда — губернии + города. И практически не затрагивало уровень волости. На деревенском всесословном уровне местное самоуправление было лишь в Финляндии, губерниях царства Польского и в прибалтийских губерниях. Так, в Финляндии местное самоуправление было организовано по образцу шведских общин и регулировалось Законом 1865 года — аналог шведского общинного устава 1862 г[2]. В современной России местное самоуправление организовано на всей территории Российской Федерации, правда, с некоторыми особенностями: для городов федерального значения[3], в закрытых административно-территориальных образованиях[4], в наукоградах[5], на приграничных территориях[6], на территориях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)[7], на территории инновационного центра «Сколково»[8]. В то же время специфика организации управления на территориях проживания коренных малочисленных народов Российской Федерации[9] предусмотрена другими федеральными законами — от 30 апреля 1999 г. №82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных пародов Российской Федерации» и от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», а также нормативными правовыми актами Республики Дагестан[10]. В России также созданы закрытые военные городки — расположенные в населенных пунктах военных городков воинские части, имеющие систему пропусков, а также обособленные военные городки воинских частей, расположенные вне населенных пунктов, на территории которых имеются служебные жилые помещения, предоставляемые военнослужащим и совместно проживающим с ними членам их семей[11]. Закрытые военные городки имеют Федеральная служба охраны России[12], Вооруженные Силы и органы Федеральной службы безопасности[13].

  • 4. Содержание реформ. Земская реформа стала новаторской для феодальной России по всем «статьям»: от полномочий, порядка формирования, состава, организации деятельности до порядка действий, отчетности и ответственности земских учреждений. Аналогично и очередной этап реформы местного самоуправления в современной России отличается новыми подходами в трактовке практически всех принципов организации местного самоуправления:
    • • изменены территориальные основы местного самоуправления (количество муниципальных образований увеличилось более чем в два раза — с 11 560 до 24 510; введен поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления;);
    • • существенно скорректированы полномочия и предметы ведения органов местного самоуправления (предметы ведения разделены на три группы: собственные — связаны с решением вопросов местного значения; переданные и факультативные (дополнительные) полномочия);
    • • закреплен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
    • • введена система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов[14] (30 показателей утверждены указом Президента Российской

Федерации от 28 апреля 2008 г. №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»; распоряжением Правительства Российской Федерации от 17декабря 2012 г. №1317 утверждены также перечень дополнительных показателей; типовая форма доклада о достигнутых значениях показателей; методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления и др.);

  • • реформируется экономическая основа местного самоуправления;
  • • расширены, по сравнению с ранее применявшимися[15], перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления и требования к ним;
  • • установлены единая для всех муниципальных образований структура органов местного самоуправления, общие требования к каждому из входящих в нее органов, а также федеральные гарантии статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;
  • • изменена правовая основа муниципальной службы[16];
  • • заданы параметры системы муниципальных правовых актов и предусмотрены две основные формы их систематизации — государственный реестр уставов муниципальных образований[17] и федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов[18], состоящий из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации[19];
  • • расширены права муниципальных образований в области межмуниципалыюго сотрудничества;
  • • сформированы предпосылки особого вида юридической ответственности — муниципальной правовой ответственности (предусмотрены формы, основания, порядок и виды (меры) ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления).

Макарейко Н. В.

докторант адъюнктуры (докторантуры) Нижегородской академии МВД России, канд. юрид. наук, доцент

  • [1] ПСЗ. Собр. 2. Т. XXXIX. №40457. Цит. по: Местное самоуправлениев России. Отечественный исторический опыт. Сборник документов (1861—1917 гг). М.: МОНФ, 1998.
  • [2] См. об этом: Корку нов Н.М. Русское государственное право. Т. 2 Часть особенная. СПб., 1897. С. 471. Цит. по: Васильев В. И. Местное самоуправление:Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999. С. 30, 31.
  • [3] Принципы и порядок организации местного самоуправления в субъектахРоссийской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются соответственно Законом города Москвы от 6 ноября 2002 г. №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»и Законом Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. № 237-30 «Об организацииместного самоуправления в Санкт-Петербурге». Первоначально в Москвебыло создано 125 внутригородских муниципальных образований, в Санкт-Петербурге — 111.
  • [4] Особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО) устанавливаются Законом РФот 14 июля 1992 г. №3297-1 «О закрытом административно-территориальномобразовании». В Перечень ЗАТО, утвержденный постановлением Правительства России от 5 июля 2001 г. №508 внесено 43 муниципальных образования.
  • [5] Особенности организации местного самоуправления в наукоградах устанавливаются Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. №70-ФЗ «О статусенаукограда Российской Федерации». Статус наукограда присвоен указамиПрезидента России и постановлениями Правительства России в настоящеевремя 8 муниципальным образованиям.
  • [6] Особенности организации местного самоуправления на приграничныхтерриториях устанавливаются Законом РФ от 1 апреля 1993 г. №4730-1«О Государственной границе Российской Федерации» и Правилами пограничного режима, утверждены в соответствии со ст. 16 данного закона ПриказомФСБ России от 15 октября 2012 г. №515.
  • [7] Введена п. 21 ст. 26 Федерального закона от 18 октября 2007 г. №230-Ф3«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
  • [8] 1 Введена ст. 14 Федерального закона от 28 сентября 2010 г. №243-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об инновационном центре «Сколково».
  • [9] В Единый перечень коренных малочисленных пародов Российской Федерации, утвержденный Постановлением Правительства России от 24 марта2000 г. № 255 включено 46 коренных малочисленных народов.
  • [10] «Учитывая уникальность этнического состава населения Республики Дагестан по числу проживающих на его территории народов, Государственный СоветРеспублики Дагестан определяет количественные и иные особенности ее корен-пых малочисленных пародов, а также устанавливает перечень этих пародов»(абз. 3 п. 1 ст. 1 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. №82-ФЗ «О гарантияхправ коренных малочисленных народов Российской Федерации»). В Переченькоренных малочисленных народов Республики Дагестан внесено 36 народов.
  • [11] Часть 1 ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. №76-ФЗ «О статусевоеннослужащих».
  • [12] Перечень имеющих жилищный фонд закрытых военных городков ФСОРоссии утвержден распоряжением Правительства РФ от 15 июля 1999 г.№1132-р.
  • [13] Перечень имеющих жилищный фонд закрытых военных городков Вооруженных сил России и ФСБ России утвержден распоряжением ПравительстваРФ от 1 июня 2000 г. №752-р.
  • [14] 1 Введена п. 11 ст. 26 Федерального закона от 18 октября 2007 г. №230-Ф3«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
  • [15] См., например: Бондарь Н. С. Права человека и местное самоуправлениев Российской Федерации. Ростов н/Д., 1998; Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в России. М., 1998; Нудненко Л. А. Непосредственнаядемократия и местное самоуправление в России. Барнаул, 2000.
  • [16] Федеральный закон от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
  • [17] :!Во исполнение Федерального закона от 21 июля 2005 г. №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» и постановления Правительства России от 1 июня 2005 г. №350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» разработаны:Положение о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него,утвержденное приказом Минюста России от 24 августа 2005 г. № 139, и Положение об организации работы по ведению государственных реестров уставовмуниципальных образований и муниципальных образований Российской Федерации в электронном виде, утвержденное приказом Минюста России от 14 февраля 2008 г. №31.
  • [18] С 1 января 2009 г. во исполнение ст. 43.1 Федерального закона № 131-ФЗвступило в силу Положение о ведении федерального регистра муниципальныхнормативных правовых актов, утвержденное постановлением ПравительстваРоссии от 10 сентября 2008 г. №657 // Российская газета. 2008. 19 сентября.
  • [19] Порядок организации и ведения регистра муниципальных нормативныхправовых актов субъекта РФ устанавливается законом субъекта РФ.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >