Правовые проблемы реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности при пользовании недрами

Эффективность реализации установленных федеральным законодательством государственных полномочий в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на региональном и местном уровне является необходимой предпосылкой создания благоприятных условий жизни населения, проживающего на соответствующей территории, поскольку состояние окружающей среды в целом по России напрямую зависит от того, каково ее состояние в субъектах Российской Федерации.

В Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. №440, отмечалось, что переход к устойчивому развитию Российской Федерации в целом возможен только в случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов, при этом одним из важнейших условий перехода к устойчивому развитию называлось создание отлаженной системы взаимодействия «центр — регионы», предусматривающей четкое разграничение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

О необходимости четкого разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также расширения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, повышения их ответственности за положение дел не только в своем регионе, но и в стране, указывалось в Экологической доктрине

Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р, Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. №803, Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370, Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р, Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г., утвержденных Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г., а также в ряде иных стратегических документах, вместе с тем до настоящего времени в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, правовые возможности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по регулированию данных отношений еще в достаточной степени ограничены федеральным законодательством.

Например, анализируя полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, к которым согласно подпунктам 4,5 статьи 5 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. №2395-1 «О недрах» относятся приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения порядка предоставления участков недр местного значения для геологического изучения в целях поисков и оценки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых, для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых, а также контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, следует сделать вывод, согласно которому по причине наличия ряда несоответствий норм данной статьи федеральному законодательству указанные полномочия не имеют правовой основы для их реализации, вследствие чего не могут эффективно исполняться, поскольку обязательным условием наличия правовых механизмов реализации полномочий органов местного самоуправления, является их отнесение к вопросам местного значения в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», однако в ст. 14 данного закона полномочий, предусмотренных ст. 5 Закона РФ «О недрах» не содержится, в связи с чем применению подлежит ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Это означает, что полномочия, предусмотренные ст. 5 Закона Российской Федерации «О недрах» должны признаваться в качестве делегированных государственных полномочий, что, в свою очередь, предполагает необходимость закрепления в Законе РФ «О недрах» соответствующих требований, установленных ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Помимо этого, в Законе РФ «О недрах» необходимо учесть требования, установленные п. 5, 6 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, а Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

• 1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
• 2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
• 3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
• 4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
• 5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
• 6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
• 7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Отметим также, что в соответствии с требованиями Основных положений региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803, определение компетенции местного самоуправления должно исходить из принципа дополнительности, предусматривающего возложение субъектом Российской Федерации и Российской Федерацией на органы местного самоуправления такого количества полномочий, которое они в состоянии выполнить, вместе с тем действующее законодательство о недрах фактически исключает возможность участия органов местного самоуправления в управлении государственным фондом недр, вследствие чего полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные ст. 5 Закона РФ «О недрах» требуют либо существенной конкретизации и приведения в соответствие с действующим законодательством, либо фактического исключения из закона.