О некоторых направлениях экологической политики по совершенствованию правового режима зон экологического неблагополучия
Анализ российского экологического законодательства позволяет утверждать, что в России существует три вида территорий с различным эколого-правовым статусом: обычные территории (большая часть России), на которых действуют общие правила и процедуры охраны окружающей среды; особо охраняемые природные территории, в границах которых особо ценные и уникальные природные объекты и комплексы подлежат особой охране; территории экологического неблагополучия (зоны экологического бедствия), в границах которых состояние экологических систем достигло критической отметки и требует принятия срочных мер по их восстановлению и реабилитации.
Российское экологическое законодательство весьма подробно регламентирует правовое положение особо охраняемых природных территорий, по поводу которых приняты специальные федеральные и региональные законы и подзаконные акты. Между тем, в отношении другой разновидности территорий с особым экологоправовым режимом, а именно зон экологического неблагополучия, в российском законодательстве практически нет эколого-правовых норм. Другими словами, зон экологического бедствия в Росси не просто нет (поскольку уже более десяти лет нет закона о порядке их создания), но даже в существующем проекте Федерального закона «О зонах экологического бедствия» предусмотрена лишь «зона экологического бедствия» — то есть всего одна разновидность экологически неблагополучных территорий[1].
Мы полагаем, что такая ситуация, сложившаяся в законодательстве и научной доктрине, является принципиально ошибочной. Структура зон экологического бедствия должна быть такой же децентрализованной, как и структура ООПТ. Это означает, что должны существовать как «монолитные» виды территорий экологического неблагополучия (то есть внутри границ которых единый эколого-правовой режим — как в заповедниках или памятниках природы), так и комплексные территорий с внутренним дифференцированным правовым режимом (по аналогии с национальным парком, включающим заповедные, туристические и иные функциональные зоны).
Отдельный вопрос, требующий особого рассмотрения, касается оборотоспособное™ земель экологического неблагополучия. Представляется, что разные виды территорий экологического неблагополучия (включая зоны экологического бедствия) должны иметь разный гражданско-правовой режим, в связи с чем одни такие виды должны находиться в свободном обороте, а другие быть ограничены или изъяты из гражданского оборота полностью или частично.
Наряду с этим представляется, что в ходе неизбежной модернизации экологического законодательства следует закрепить, что зоны экологического неблагополучия могут иметь федеральный, региональный и местный статус по аналогии с особо охраняемыми природными территориями. Этот вопрос требует дополнительной проработки, и выходит за рамки заявленной темы.
Однако следует подчеркнуть важный момент: создание сложной многоуровневой системы зон экологического неблагополучия, придающих особый эколого-правовой режим соответствующим земельным участкам, должно носить межотраслевой характер, поскольку потребует создания отдельного органа (органов) публичной власти (Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления) со специальными полномочиями (сфера административного права), особого порядка финансирования мероприятий по восстановлению таких территорий (финансовое право), установления особого режима земель (земельное право), особой системы экологических требований и ограничений (экологическое право); особых правил проведения торгов на право получения финансовых средств из бюджета соответствующего уровня на проведение эколого-восстановительных мероприятий, а также развитие системы экологического страхования (гражданское право).
Предложенный выше специально уполномоченный государственный орган по управлению зоной экологического бедствия (или иной экологически неблагополучной территорией) мог бы осуществлять: проведение внутреннего зонирования экологически неблагополучной территории с установлением экологического регламента, определяющего режим зон охраны и параметры ограниченного хозяйственного использования; ведение реестра экологически неблагополучных территорий (по аналогии с кадастром особо охраняемых природных территорий); ведение экологического мониторинга; взыскание в судебном порядке денежных средств с нарушителей экологического законодательства, причинивших вред природным объектам и комплексам; координацию восстановительных работ. Последняя мера предполагает размещение государственного заказа для выполнения работ по восстановлению природных комплексов и территорий, а также проведение контроля за качеством таких работ.
Эти меры можно будет применять в случае, когда конкретный причинитель вреда отсутствует, и восстановление деградированных земель (находящихся в публичной собственности) осуществляется за счет бюджета. Соответственно, частные собственники земель, подвергшиеся по их вине деградации, восстанавливают их прежнее качество за свой счет.
Одной из возможных разновидностей, например, зон экологического неблагополучия местного значения могли бы стать (и так де- факто являющиеся таковыми) места размещения отходов. О неблагоприятном качестве окружающей среды в местах размещения отходов известно достаточно хорошо.
В настоящий момент специальный эколого-правовой статус таких территорий не определен. Между тем, очевидны негативные последствия для окружающей среды и здоровья человека, обусловленные ростом количества подобных свалок, а также отсутствием мер по переработке отходов производства и потребления, как это сделано в развитых европейских странах.
Другим видом зон экологического неблагополучия могли бы быть признаны санитарно-защитные зоны. Необходимость придания такого эколого-правового статуса данным землям обусловлено тем, что в России на них по-прежнему проживают 2 788 266 чел., которые больше, чем остальное население, подвержены воздействию выбросов загрязняющих веществ на их здоровье. В 2009 г. из санитарно-защитных зон было переселено всего 10 627 чел.[2]
Третьим видом зон экологического неблагополучия могли бы считаться земельные участки, подпадающие под действие Постановления Правительства РФ от 22 июля 2011 г. №612 «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». Этот нормативный акт определил, что существенным снижением плодородия земель сельскохозяйственного назначения считается изменение числовых значений не менее 3 установленных им критериев, причиной которого стало использование земель с нарушением требований рационального использования.
Четвертый вид экологически неблагополучных территорий предусмотрен в Федеральном законе от 10 июля 2001 г. «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории».
Однако в наиболее критических для состояния окружающей среды случаях земельным участкам должен придаваться статус зон экологического бедствия, с проведением межевания такой территории, постановки ее на кадастровый учет, созданием и наделением специального органа (государственного учреждения) полномочиями по долгосрочному выведению такой территории из кризисного состояния. В случае создания таких территорий в городах, данные функции будет принимать па себя специально созданное структурное подразделение территориального органа публичной власти.
Представляется, что изложенные выше соображения могут быть учтены при подготовке Концепции развития экологического законодательства и последующей разработке Экологического кодекса и иных нормативных актов.
