АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ НОРМЫ И ПРАВООТНОШЕНИЯ: ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА И КЛАССИФИКАЦИЯ

Административно-процессуальные нормы как разновидность установленных в государстве правовых норм обладают всеми признаками, присущими любой правовой норме.

«Вопрос о специфике материальных норм в науке административного права получил широкое освещение. При этом весьма характерно совпадение взглядов представителей различных течений в административно-правовой науке относительно понятия и сущности норм административного права: это юридические правила, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, т.е. в процессе деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, и носят отчетливо выраженный управленческий характер»1.

Ряд вопросов, касающихся административно-процессуальных норм, пока еще не получил должной разработки в отечественной правовой науке. Поэтому существенное значение приобретает учет связи процессуальных норм с материальными, оценка служебного назначения административно-процессуальных норм.

Систематизируя суждения о природе и соотношении материальных и административно-процессуальных норм, П.И. Кононов предлагает выделить следующие наиболее значимые их черты.

«1. Административно-процессуальные нормы являются вторичными, производными от соответствующих материальных норм административного и других отраслей права, поскольку служат средством, обеспечивающим реальное действие последних.

  • 2. Административно-процессуальные нормы регулируют процессуальные отношения, в рамках которых происходит реализация соответствующих материальных норм и регулируемых ими материальных правоотношений.
  • 3. Материальные нормы административного и других отраслей права регулируют статические, а административно-процессуальные нормы — динамические отношения, в рамках которых в результате действий, совершаемых их участниками, происходит реализация прав и обязанностей, составляющих содержание соответствующего статического правоотношения.
  • 4. Регулируемые административно-процессуальными нормами динамические правоотношения служат средством, формой реализации соответствующих статических правоотношений, регулируемых материальными нормами административного и других отраслей права»[1].

В отличие от норм иных процессуальных отраслей российского права административно-процессуальные нормы имеют некоторые особенности.

Во-первых, в отличие от норм других процессуальных отраслей, которые могут устанавливаться только на уровне Российской Федерации, административно-процессуальные нормы могут быть приняты и на федеральном и на региональном уровнях.

Во-вторых, административно-процессуальные нормы в отличие от иных процессуальных норм применяются значительным кругом субъектов, широта достигается только за счет федеральных органов.

В-третьих, в отличие от других процессуальных норм, применение принуждения — это не единственное, чем может закончиться данная форма реализации права.

В-четвертых, особенность значительной части административно-процессуальных норм состоит в их управленческом характере. Даже закрепление порядка деятельности судов в рамках административного судопроизводства в КАС РФ позволяет говорить о данной особенности. Ведь суды будут рассматривать административные дела, вытекающие из административных (управленческих) или иных публичных правоотношений.

В-пятых, особенность административно-процессуальных норм состоит в том, что это процессуальные правила, которые регулируют отношения, которые возникают в связи с разрешением административных дел.

В-шестых, с помощью административно-процессуальных норм применяются материальные нормы не только административного, но и финансового, земельного, таможенного и некоторых других отраслей права.

Таким образом, административно-процессуальная норма — это

установленное правомочным государственным органом Российской Федерации и субъекта Российской Федерации общее правило, регулирующее отношения, возникающие при разрешении административных дел в сфере реализации властных полномочий исполнительных органов государственной власти и административных дел судебными органами.

Административно-процессуальные нормы можно разделить на группы по различным основаниям.

Например, классик советского административного права С.С. Студеникин выделяет следующие виды административно-процессуальных норм:

«1) определяющие порядок решения тех или иных вопросов в органах управления;

2) определяющие порядок решения вопросов исполнительно - распорядительной деятельности судебными органами»1.

Указанная классификация не учитывает произошедших изменений в законодательстве, кроме того, все сводится к исполнительно-распорядительной деятельности.

По мнению профессора Н.Г. Салищевой, существуют следующие виды административно-процессуальных норм:

«1) определяющие или закрепляющие общие принципы рассмотрения административных дел в связи с применением принуждения;

  • 2) устанавливающие процессуальные гарантии привлеченного к административной ответственности лица;
  • 3) определяющие порядок оформления процессуальных действий;
  • 4) предусматривающие процессуальные условия ведения дела;
  • 5) определяющие порядок принятия решения»[2].

Такая классификация, как отмечает А.В. Минашкин, «свидетельствует об ограничительном толковании административного процесса, так как действие указанных норм ограничивается применением принуждения и разрешением споров. Кроме того, в ней отсутствует единый критерий, так как в указанную систему включаются процессуальные нормы, как по видам административных дел, так и по стадиям административного процесса. Вторая же группа норм определяет некоторые процессуальные гарантии, причем только лица, привлекаемого к административной ответственности. Таким образом, классификация Н.Г. Салищевой представляется не совсем полной. Например, в нее не включены нормы, определяющие порядок исполнения решения по административному делу, гарантии обеспечения законности в административном процессе и другие»[3].

Б.Б. Хангельдыев выделял следующие группы административнопроцессуальных норм:

«1) правила, приближающиеся по своей юридической природе к нормам уголовного процесса;

  • 2) правила, приближающиеся к нормам гражданского процесса;
  • 3) остальные процессуальные нормы, закрепляющие процедуру осуществления и реализации организационной деятельности»[4].

Административно-процессуальные нормы, как правильно отмечал В.А. Лория, характеризуя эту классификацию, «не могут быть приближающимися к уголовно-процессуальным или гражданско- процессуальным, в противном случае теряет всякий смысл деление права, в том числе процессуального, по отраслям. Нормы каждой отрасли права имеют свой предмет регулирования. Это в полной мере относится и к административно-процессуальным нормам.

Поэтому они и отличаются от норм других отраслей права. В частности, применение принуждения в административном процессе отличается от применения уголовного наказания. Спор в административном процессе нельзя решить в порядке третейского суда, решение по делу об административном споре подлежит обязательному выполнению и не может быть исполнено по усмотрению сторон и т.д.»[5].

Профессор Ю.М. Козлова предлагает выделять две группы административно-процессуальных норм:

«1) административно-процессуальные нормы, регулирующие применение норм материального административного права в сфере организации аппарата государственного управления;

2) нормы, регулирующие юрисдикционную деятельность органов государственного управления»[6].

Думается, что в данном случае происходит сужение объема административно-процессуальных норм, который сводится только к деятельности органов исполнительной власти, кроме того, каким же образом будут реализовываться нормы иных материальных отраслей права.

А.П. Коренев рассматривает две группы административно-процессуальных норм, которые должны быть кодифицированы в административно-процессуальных кодифицированных актах: «1) нормы, закрепляющие принципы административного процесса; 2) нормы, регламентирующие: а) порядок издания актов управления; б) производство по административным делам; в) порядок разрешения жалоб и заявлений в органах государственного управления»[7].

Возможных оснований классификации административно-процессуальных норм может быть представлено огромное количество, и каждое из них имеет право на существование. Представляется возможным выделять и такое основание классификации, как «субъект, рассматривающий административное дело».

Административно-процессуальные нормы реализуются всеми известными способами. В большинстве случаев реализация, конечно, происходит путем правоприменения, т.е. подведения конкретной жизненной ситуации под норму права и принятия на основе административно-процессуальной нормы соответствующего правоприменительного акта. Но имеются и такие способы реализации, как соблюдение и исполнение, без которых не обходится ни одна из существующих отраслей законодательства.

Регулируя соответствующие общественные отношения, административно-процессуальные нормы выступают в качестве связующего звена механизма правового регулирования и основы административно-процессуальных правоотношений.

Административно-процессуальные правоотношения в самом простом понимании представляют собой общественное отношение, урегулированное нормами административно-процессуального права, субъекты которого в целях обладания соответствующим объектом наделяются корреспондирующими правами и обязанностями. В рамках данных правоотношений субъекты разрешают административные дела, вытекающие из административных или иных публичных правоотношений.

По мнению ряда авторов, правовое отношение может существовать в общем виде. Так, С.А. Комаров выделяет: «общие (общерегулятивные), или абсолютные, правоотношения, где есть всеобщая юридическая связь индивидуально определенных управомоченных субъектов с неопределенным кругом обязанных лиц (всех и каждого). Таковы правоотношения, возникающие из конституционных прав граждан или, наоборот, обязанных субъектов с государством (правоотношения из конституционных обязанностей»[8].

Правоотношение есть всегда конкретная связь между определенными лицами; «абстрактное» правоотношение есть не что иное, как та же норма права и, следовательно, не может быть предметом регулирования[9].

Первая особенность административно-процессуальных правоотношений состоит в том, что указанные правоотношения возникают в связи с необходимостью рассмотрения и разрешения административных дел, вытекающих из административных или иных публичных правоотношений.

Вторая особенность состоит в том, что названные отношения — это процессуальные отношения. Процессуальное отношение в своей основе имеет материальное правоотношение, без которого оно, как правило, не возникает. В любом случае сначала возникает материальное правоотношение, пусть даже это будет элементарное закрепление прав и обязанностей субъекта. Для их реализации возникает необходимость обратиться в соответствующие органы, и порядок решения возникшего вопроса будет протекать уже в рамках процессуальных правоотношений.

Применительно к административно-процессуальным правоотношениям следует говорить о различных основаниях их классификации, но представляется возможным выделить следующие из них:

  • 1) по содержанию лежащих в их основе общественных отношений, вернее сферы, в которой они возникают;
  • 2) по видам административного производства;
  • 3) по отраслевой принадлежности корреспондирующих материальных правоотношений;
  • 4) в зависимости от выполняемых специально-юридических функций.

По содержанию административно-процессуальные правоотношения можно подразделить на отношения, возникающие в сфере образования, культуры, обороны, здравоохранения и т.п.

По видам административного производства административнопроцессуальные правоотношения подразделяются на возникающие:

  • • в рамках производства по принятию нормативных правовых актов;
  • • рамках производства по предложениям и заявлениям;
  • • рамках производства по административно-правовым жалобам и спорам;
  • • рамках поощрительного производства;
  • • рамках производства по делам об административных правонарушениях;
  • • рамках дисциплинарного производства;
  • • рамках регистрационного производства;
  • • в лицензионно-разрешительном производстве;
  • • исполнительном производстве;
  • • производстве по административным делам о вынесении судебного приказа;
  • • производстве по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами;
  • • производстве по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего и др.

По отраслевой принадлежности административно-процессуальные правоотношения подразделяются исходя из того, каким нормам, каких отраслей права будет способствовать реализация административно-процессуального правоотношения, начиная с административного права и продолжая иными имеющимися отраслями материального права, которые без административно-процессуальных норм реализованы быть не могут.

В зависимости от выполняемых социально-юридических функций административно-процессуальные правоотношения делятся на регулятивные и охранительные.

Регулятивные правоотношения, складываясь на основе регулятивных норм, предусматривают общие и конкретные юридические права и обязанности.

В рамках регулятивных правоотношений осуществляются регистрационные, лицензионно-разрешительные и иные действия, направленные на предоставление возможности реализации закрепленных прав в сфере государственного управления.

Охранительные правоотношения складываются на основе охранительных юридических норм; с их помощью осуществляются меры юридической ответственности и защита субъективных прав. Эти отношения отражают известную аномалию в процессе правового регулирования и возникают как реакция государства, личности и общества на неправомерное поведение субъектов права. Они служат защите существующего в обществе нормального порядка отношений и наказанию правонарушителя. В рамках охранительных правоотношений лицо, совершившее правонарушение или дисциплинарный проступок, привлекается к административной или дисциплинарной ответственности, восстанавливаются нарушенные в результате незаконных решений и действий права физических и юридических лиц и т.д.

Контрольные вопросы и задания

  • 1. Раскройте понятие административно-процессуального права как отрасли российского права.
  • 2. Что составляет предмет административно-процессуального права?
  • 3. Каковы тенденции развития административно-процессуального права?
  • 4. Охарактеризуйте Общую и Особенную часть административно-процессуального права?
  • 5. Охарактеризуйте взаимодействие административно-процессуального права с иными отраслями российского права.
  • 6. Раскройте понятие административно-процессуальных норм и охарактеризуйте их.
  • 7. Перечислите виды административно-процессуальных норм.
  • 8. В чем особенности административно-процессуальных норм?
  • 9. Сформулируйте понятие административно-процессуального правоотношения.
  • 10. Как классифицируются административно-процессуальные правоотношения?

  • [1] Кононов П.И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации: дис.... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 75-76.
  • [2] Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М.: Юрид. лит., 1964.С. 36-37.
  • [3] Минашкин А.В. Административно-процессуальное законодательство Российской Федерации: понятие, система, источники: дис.... канд. юрид. наук.М, 2003. С. 50.
  • [4] Хангельдыев Б.Б. О систематизации советского административного законодательства // Сборник ученых трудов Свердловского юридического института. Свердловск, 1964. С. 90.
  • [5] Лория В.А. Некоторые вопросы теории кодификации административнопроцессуального права. Тбилиси, 1974. С. 78—81.
  • [6] Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова.С. 92.
  • [7] Коренев А.П. Кодификация советского административного права. Теоретические проблемы. М.: Юрид. лит., 1970. С. 75.
  • [8] Комаров С.А. Общая теория права. СПб.: Изд-во Юридического института, 2001. С. 248-249.
  • [9] Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе / отв. ред. М.С. Строгович. М.: Изд-во АН СССР, 1958. С. 25.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >