СТАДИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОИЗВОДСТВ: ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ

Для административных производств как процессуальной деятельности характерным является наличие определенных стадий, в рамках которых и проходит само производство.

Как отмечает в своей работе О.В. Чекалина, «в определенной мере проблемы стадийности юридического процесса составляют предмет исследования уголовного и гражданского процессов. Однако такие проблемы, как понятие, сущность, назначение стадий, вообще не затрагиваются либо рассматриваются противоречиво и с различных методологических позиций. Например, одни авторы под стадией понимают совокупность процессуальных действий[1] или процессуальных отношений[2], объединенных ближайшей целью[3], другие — установленный законом порядок движения дела[4], третьи — поочередно сменяющие друг друга самостоятельные этапы, имеющие определенные цели и задачи[5], и т.д. Таким образом, научный поиск обусловливается в основном многоас- пектностью подходов к определению понятия «стадия процесса» и свидетельствует об отсутствии критериев, теоретических основ для уяснения данного понятия, поскольку в него зачастую вкладывается различный смысл»[6].

Не вносит никакой определенности и филологический подход к понятию стадии производства. Стадия — это «период, определенная ступень, этап, фаза развития чего-либо»[7]. Не случайно некоторые авторы именуют стадию процесса «фазой процесса»[8], «этапом процесса»[9], «моментом процесса»[10] и т.д.

В юридическом процессе стадия — это «обособленный во времени, определенный отрезок, отдельная временная часть структуры юридического процесса в целом»[11]. Исследуя проблему стадий в юридическом процессе, И.В. Бенедик пишет: «Процессуальные стадии — это характеристика динамики процессуальной формы. Они дают представления о начальном моменте ее осуществления, указывают на какие-то промежуточные, относительно обособленные участки и логически завершающий пункт»[12].

В общей теории юридического процесса под стадиями обычно понимаются «относительно самостоятельные этапы, на каждом из которых решаются специфические задачи производства и с этой целью совершаются строго определенные правовыми нормами юридические действия и составляются (издаются) юридические документы (правовые акты)»[13].

В общетеоретической и отраслевой юридической литературе отсутствует единое мнение относительно выделения стадий, их количества и наименования. Так, в общей теории права правоприменительный процесс обычно подразделяют на три основные стадии, получившие наименование стадий логической последовательности: «1) установление фактических обстоятельств дела, т.е. совершение действий, связанных с анализом фактов, доказательствами их полноты и достоверности; 2) выбор и анализ нормы права, подлежащей применению в связи с установленными по делу фактическими обстоятельствами; 3) решение юридического дела по существу, выраженное в издании акта применения права»[14]. Однако изложенную точку зрения не разделяет большинство представителей традиционных юридических процессов, которые считают, что «установление фактических обстоятельств и выбор нормы права, подлежащей применению, — действия, совершающиеся одновременно, параллельны, поэтому они не могут быть выделены в отдельные, сменяющие одна другую стадии правоприменительного процесса» и что в данном случае более уместно говорить о «главных составных элементах правоприменительного процесса, а не его стадиях»[15]. Вряд ли можно согласиться с таким утверждением, тем более что стадии логической последовательности законодательно закреплены в многочисленных нормативных актах, регулирующих различные сферы правовой деятельности государственных органов.

Несколько по-иному решаются вопросы стадийности в традиционных процессуальных науках — гражданском и уголовном процессах. С учетом специфики правоприменительной деятельности в рассматриваемых отраслях права наряду со стадиями логической последовательности совершения юридически значимых действий выделяют различные по объему и содержанию стадии функционального назначения, отражающие функциональный характер конкретного разрешения юридических дел. В этом отношении наметились два основных направления рассмотрения и выделения относительно самостоятельных стадий процесса.

Так, представители широкого понимания стадийности процесса указывают, что «гражданский процесс делится на следующие стадии: производство в суде первой инстанции (от возбуждения дела до вынесения решения); производство в суде второй инстанции (пересмотр решений и определений, не вступивших в законную силу); производство по пересмотру решений по вновь открывшимся обстоятельствам; исполнительное производство»[16]. Представители более узкого понимания стадийности относят к стадням гражданского процесса «обязательные стадии: возбуждение дела в суде; предварительная подготовка дела к судебному разбирательству; судебное разбирательство, а также необязательные: проверка второй инстанцией судебных решений, определений, не вступивших в законную силу в связи с кассационными жалобами лиц, участвующих в деле, или кассационным протестом прокурора; пересмотр в порядке надзора судебных решений, определений и постановлений по вновь открывшимся обстоятельствам; исполнение судебных решений и постановлений»[17].

Отдельные авторы вместо стадий предлагают выделять правоприменительные циклы, которые, по их мнению, имеют названия соответствующих производств. Так, Ю.К. Осипов к правоприменительным циклам относит: «1) производство в суде первой инстанции; 2) производство в суде второй инстанции; 3) пересмотр дел в порядке надзора: 4) пересмотр дел по вновь открывшимся обстоятельствам; 5) исполнительное производство. Каждый из циклов включает три стадии: возбуждение, подготовку и рассмотрение вопроса по существу»[18].

Профессора С.С. Алексеев, И.Я. Дюрягин и В.В. Лазарев предлагают такие стадии правоприменения: «1) установление фактических обстоятельств дела, куда относятся операции, связанные с анализом фактических данных, доказательством их полноты и достоверности; 2) выбор и анализ нормы, где операции связаны с анализом юридических норм, установлением их юридической силы и т.д.; 3) решение дела, выраженное в акте применения права»[19].

Видные теоретики права Н.Г. Александров, А.С. Пиголкин, Ю.Г. Ткаченко считают возможным говорить о таких стадиях, как «1) анализ фактических обстоятельств дела; 2) выбор (отыскание) соответствующей нормы; 3) удостоверение в правильности (подлинности) текста юридического источника, содержащего нужную норму, и установление его силы; 4) уяснение смысла и содержания нормы; 5) ее толкование; 6) принятие решения и издание акта, закрепляющего это решение»[20].

Профессор А.Б. Венгеров предлагает выделять следующие стадии: «1) исследование фактических обстоятельств дела; 2) правовая квалификация действий адресата правоприменения; 3) проверка подлинности текста норм; 4) толкование нормы права, уяснение ее смысла; 5) вынесение решения компетентным органом, должностным лицом; процедура доведения содержания решения до сведения адресата правоприменения, заинтересованных лиц и организаций»[21].

По мнению Я.С. Михаляка иП.К. Недбайло, «логические стадии включают в себя, кроме установления обстоятельств дела, выбора и анализа норм права, принятия решения, еще и совершение фактических действий по обеспечению реализации изданного акта»[22].

Предназначение правоприменительной деятельности состоит в необходимости рассмотрения и разрешения различных категорий юридических дел. Профессор С.С. Алексеев отмечает: «Если возникла ситуация, требующая соответствующего разрешения, компетентный орган прежде всего должен установить сферу действия права, куда входят данные обстоятельства, что требует их изучения хотя бы в общих чертах. В противном случае нет надобности в анализе правовой нормы. Все это свидетельствует о том, что логически не только возможно, но и необходимо группировать всю совокупность правоприменительных операций по стадиям. Это позволит обстоятельно рассмотреть процесс применения права, подробнее изучить его детали»[23].

В настоящее время в научной литературе отсутствует единообразный подход как к количеству стадий, так и их наименованию. Так, Д.Н. Бахрах делает вывод о наличии в юридическом процессе как минимум двух стадий: «1) анализ ситуации; 2) подготовка и принятие решения»[24] [25]. При этом в административном процессе он выделяет как минимум три стадии: анализ ситуации, подготовка и принятие административного акта, исполнение правового акта, указывая, что в ряде процессов обособляется стадия возбуждения дела. В административно-юрисдикционном процессе, по мнению этого автора, четко выделена стадия исполнения[23].

И.В. Панова называет следующие стадии, которые, по ее мнению, характерны для любых юридических процессов: «1) анализ ситуации (эта стадия в различных процессах называется по-разному: обсуждение законопроекта, служебное расследование, возбуждение дела, проверка жалобы и т.п.), в процессе которого собирается, изучается информация о фактических обстоятельствах дела;

2) принятие решения; 3) исполнение решения; 4) пересмотр дела»[27].

А. Лория выделяет «стадию возбуждения дела, стадию предварительного расследования, стадию рассмотрения дела и вынесения решения, стадию обжалования, стадию исполнения решения и стадию пересмотра»[28].

Поддерживая позицию большинства административистов, считаем возможным с учетом действующего административно-процессуального законодательства выделить стадии:

  • • возбуждения административного дела;
  • • рассмотрения административного дела;
  • • принятия решения по административному делу;
  • • исполнения решения по административному делу;
  • • обжалования решения по административному делу.

Для уяснения сущности стадий, как отмечает Д.Н. Бахрах, уместно напомнить, что:

«1) стадия — самостоятельная часть производства, со своими специфическими задачами;

  • 2) каждая стадия имеет свой особый круг участвующих субъектов;
  • 3) стадия — это совокупность последовательных юридических действий, в том числе процессуальных, осуществляемых в определенной логической последовательности и установленных временных границах (сроках);
  • 4) каждая стадия оформляется процессуальным документом, который как бы подводит итог деятельности»[29].

Возбуждение административного дела — начальная стадия административного процесса. Инициаторами возбуждения дела могут быть государственный орган, общественная организация, должностное лицо, граждане.

На данной стадии выясняются следующие вопросы:

• имеются ли основания и поводы для возбуждения дела (административный проступок, юридические действия, заявления, акт проверки, протокол, постановка вопроса должностным лицом);

• наличие правомочий соответствующих лиц на возбуждение административного дела.

Затем определяется порядок направления дела по подведомственности и совершается ряд процессуальных действий (собирание доказательств и их фиксирование, оформление протокола о возбуждении дела), а также решается вопрос об условиях и основаниях приостановления или прекращения производства по делу, выясняется, не пропущен ли установленный законом срок давности для возбуждения некоторых видов дел. Государственный орган обязан установить предмет административного дела, зафиксировать заинтересованных в данном деле лиц, разъяснить им их процессуальные права и обязанности, собрать и закрепить доказательства, необходимые для объективного рассмотрения дела.

Рассмотрение административного дела — центральная стадия административного процесса. Судья, орган, рассматривающий дело, обязаны обеспечить объективное и правильное его разрешение по существу, обеспечив при этом активное участие в нем всех заинтересованных лиц.

На этой стадии рассмотрения административных дел государственные органы и их должностные лица выясняют ряд вопросов и совершают процессуальные действия:

  • • устанавливают свои полномочия по рассмотрению административного дела;
  • • проверяют достаточность представленных материалов для рассмотрения административного дела по существу;
  • • осуществляют обеспечение возможности для участников дела самостоятельно отстаивать свои права и законные интересы посредством их присутствия;
  • • делают запросы в иные органы власти для получения необходимой для справедливого рассмотрения дела информации;
  • • переносят сроки рассмотрения дела при наличии ходатайств от заинтересованных участников;
  • • назначают необходимые процедуры для установления правомочности субъектов на реализацию предоставленных прав;
  • • соблюдают установленные для рассмотрения административного дела процессуальные сроки и др.

Важным этапом в административном процессе является стадия вынесения решения по делу. Законодательство определяет основания и сроки для вынесения решения, а также порядок и сроки уведомления о нем заинтересованных лиц.

Решение суда, органа государственного управления по административному делу, по сути, является индивидуальным правовым актом и поэтому должно отвечать всем требованиям законности, предъявляемым к актам управления. Обжалование решения и его пересмотр способствуют обеспечению законности, охране интересов граждан.

Исполнение решения — завершающая стадия административного производства. Закон определяет права и обязанности лиц, выполняющих решения, а также органов, призванных обеспечивать исполнение решения и в установленном порядке принимать меры принудительного характера.

Контрольные вопросы и задания

  • 1. Раскройте понятие административного процесса в широком и узком смыслах.
  • 2. Сформулируйте интегративное понимание административного процесса.
  • 3. В чем сущность и особенности административного процесса?
  • 4. Перечислите принципы административно-процессуальной деятельности.
  • 5. Охарактеризуйте стадии административного процесса.
  • 6. Раскройте понятие административного производства.
  • 7. Каковы признаки административного производства?
  • 8. Раскройте понятие стадии административного производства.
  • 9. Какие существуют виды стадий административного производства?
  • 10. Перечислите виды административных производств.
  • 11. Приведите примеры исполнительных административных производств.

  • [1] Абрамов С.Н. Советский гражданский процесс. М.: Госюриздат, 1952. С. 17.
  • [2] Советский гражданский процесс / под ред. К.И. Комиссарова и В.М. Семенова. М.: Юрид. лит., 1978. С. 17.
  • [3] Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел // Российский ежегодник гражданского и арбитражного процесса. 2005. № 3. С. 721—829.
  • [4] Советский уголовный процесс / под ред. М.А. Чельцова. М.: Госюриздат,1962. С. 75.
  • [5] Советский уголовный процесс / под ред. Б.А. Викторова и В.Е. Чугунова.Минск, 1973. С. 43.
  • [6] Чекалина О.В. Административно-юрисдикционный процесс. С. 141.
  • [7] Словарь иностранных слов. М., 1990. С. 481.
  • [8] Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР. М.: Изд-во Моек,ун-та, 1969. С. 101.
  • [9] Сахаров П.Д. Землеустроительный процесс в СССР. М.: Юрид. лит., 1968.С. 75.
  • [10] Осипов Ю.К. Элементы и стадии применения норм советского гражданского процессуального права // Проблемы применения норм гражданскогопроцессуального права. 1976. Вып. 48. С. 29.
  • [11] Беляев В.П. Надзорно-процессуальные стадии // Современное право. 2005.№ 6. С. 31.
  • [12] Бенедик И.В. Стадии в юридическом процессе: общетеоретические исследования. Харьков: Юрид. ин-т им. Ф.Э. Дзержинского, 1986. С. 11.
  • [13] Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузоваи А.В. Малько. М.: Юристь, 1997. С. 400-402.
  • [14] Александров Н.Г. Общая теория советского права. М.: Юрид. лит., 1966.С. 24.
  • [15] Осипов Ю.К. Элементы и стадии применения норм советского гражданского процессуального права. С. 30—31.
  • [16] Гражданское процессуальное право России: учебник / А.Т. Боннер,Н.А. Громошина, Р.Е. Гукасян, Е.В. Кудрявцева [и др.]; отв. ред. М.С. Ша-карян. М.: Былина, 2002. С. 25.
  • [17] Гражданский процесс / под ред. В.А. Мусина, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота[и др.]. М.: ПБОЮЛ Гриженко, 2001. С. 27.
  • [18] Осипов Ю.К. Элементы и стадии применения норм советского гражданского процессуального права. С. 42-44.
  • [19] Алексеев С.С. Общая теория права: курс: в 2 т. М.: Юрид. лит., 1981-1982.Т. 1. С. 330, Дюрягин И.Я. Применение норм советского права. Свердловск:Сред.-Урал. кн. изд-во, 1973. С. 51; Лазарев В.В. Применение советскогоправа. Казань: Изд-во Казан, ун-та, 1972. С. 39.
  • [20] Александров Н.Г. Применение норм советского социалистического права.М., 1958. С. 9; Ткаченко Ю.Г. Нормы советского социалистического праваи их применение. М., 1955. С. 27.
  • [21] Венгеров А.Б. Теория государства и права. М.: Юриспруденция, 1998.С. 515-517.
  • [22] Михаляк А.С. Применение социалистического права в период развернутогостроительства коммунизма. М.: Госюриздат, 1963. С. 42; Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М.: Госюриздат, 1960. С. 223.
  • [23] Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. С. 330.
  • [24] Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Государство и право. 2000. № 9. С. 12.
  • [25] Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма, 2002. С. 313.
  • [26] Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. С. 330.
  • [27] Панова И. В. Административно-процессуальная деятельность в РоссийскойФедерации. С. 73.
  • [28] Лория В.А. Административный процесс и его кодификация. Тбилиси: Изд-во Тбилис. ун-та, 1986. С. 47.
  • [29] Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 540-543.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >