ПРОИЗВОДСТВО ПО АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫМ СПОРАМ

Материальной основой (предметом) рассматриваемого вида административно-юрисдикционного производства является административно-правовой спор, который может быть определен как разногласия сторон по поводу субъективных прав и юридических обязанностей, переданные на рассмотрение в уполномоченный орган в соответствии с законодательством.

Административно-правовой спор может быть представлен как конфликт, который, как отмечает профессор А.Б. Зеленцов, характеризуется тем, что:

«1) возникает из конфликтных регулятивных правоотношений, имеющих властную или договорную природу (при нарушении административно-правовых договоров);

  • 2) имеет своим источником противоречие, вызванное действительным или предполагаемым неправомерным поведением одной из сторон;
  • 3) выражается в разногласиях сторон по поводу административных прав и обязанностей;
  • 4) инициируется юридически значимым заявлением, предусмотренным соответствующими нормами права и оформляющим правовое притязание;
  • 5) имеет в качестве легальной основы право на оспаривание неправомерных действий, включающее:
    • • право на защиту субъективных прав от какого-либо незаконного посягательства или ущемления;
    • • право требовать от государства, его органов соблюдать и охранять гарантированные законом права, свободы, интересы;
    • • право прибегнуть к принудительной силе государства для защиты прав и законных интересов от неправомерных действий (и решений) субъектов административного правоотношения;
    • • осуществляется в рамках определенных правовых процедур;
    • • разрешается компетентным юрисдикционным органом путем признания не соответствующим закону правового поведения сторон и восстановления нарушенного права»1.

В рамках производства по административно-правовым спорам, по нашему мнению, следует вести речь о разрешении только жалоб, остальные же виды обращений обозначенным производством не рассматриваются. Такое выделение связано с различными целями, которые преследуются при подаче жалобы, заявления и предложения. Восстановление нарушенного права — главная и единственная цель жалобы. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предложение — это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества; заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

Еще одна причина, как отмечал В.Д. Сорокин, по которой следует разграничивать рассмотрение обращений граждан, состоит в том, что «если предложения и заявления граждан направляются

Зеленцов Л.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами: монография. М.: Изд-во РУДН, 2001. С. 137.

органу исполнительной власти, местного самоуправления, должностному лицу и т.д. в пределах сферы государственного управления, т.е. непосредственно исполнителю, то жалобы граждан разрешаются как в административном, так и в судебном порядке. При этом имеются в виду “административно-правовые жалобы”, отличающиеся от жалоб на решения или приговоры судебных органов»[1].

Поводом к возбуждению рассматриваемого производства является жалоба.

Жалоба — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Жалоба всегда является и средством защиты прав и свобод законных интересов индивида, нарушенных деяниями или актами государственных органов, иных структур, должностных лиц, служащих, и одним из средств осуществления этих прав. Подавая ее, гражданин реализует предоставленные ему государством права или требует восстановления нарушенных прав.

Однако жалобы не обеспечивают законность и не могут устранить ее нарушения. Жалобу следует рассматривать как гарантию соблюдения законности, так как она представляет собой одно из проявлений критики «снизу».

В качестве оснований возникновения производства по административно-правовым спорам являются незаконные действия должностных лиц органов управления, в результате которых:

  • • нарушены права и свободы гражданина;
  • • созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
  • • на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Действующее законодательство предусматривает разрешение

административно-правовых споров в административном и в судебном порядке. По мнению Н.Ю. Хаманевой, административный и судебный порядок представляют собой «две неразрывно связанные между собой подсистемы единого демократического института обжалования»[2].

Административный порядок производства урегулирован Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ. В нем закреплен порядок рассмотрения не только жалоб, но и других видов обращений, таких как заявление и предложение.

Жалобы подаются в те органы и тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены органы и должностные лица, чьи действия (бездействие) обжалуются, а также в иные специально образуемые органы и Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.

Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, чье решение или действие (бездействие) обжалуются. В данном случае в соответствии с ч. 7 ст. 8 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, возвращает жалобу гражданину с разъяснением его права обжаловать решение или действие (бездействие) в установленном законом порядке в суд.

Гражданин в своей жалобе в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет жалобу, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее — при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации жалобы, излагает суть жалобы, ставит личную подпись и дату.

Жалоба, поступившая в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо:

  • • обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение жалобы, в случае необходимости — с участием гражданина, направившего ее;
  • • запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;
  • • принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;
  • • дает письменный ответ по существу поставленных в жалобе вопросов;

• уведомляет гражданина о направлении его жалобы на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих жалобу, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления.

Ответ по жалобе подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

Ответ по жалобе, поступившей в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования, направляется по почтовому адресу, указанному в жалобе.

В случае если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.

Обращение, в котором обжалуется судебное решение, в течение семи дней со дня регистрации возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменной жалобы, в которой содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить жалобу без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему жалобу, о недопустимости злоупотребления правом.

В случае если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.

В случае если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.

Если ответ по существу поставленного в жалобе вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.

Если причины, по которым ответ по существу поставленных в жалобе вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, гражданин вправе вновь направить обращение в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу.

Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.

Письменное обращение, поступившее высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и содержащее информацию о фактах возможных нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции, рассматривается в течение 20 дней со дня регистрации письменного обращения.

В исключительных случаях, а также в случае направления запроса о предоставлении информации руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения жалобы не более чем на 30 дней, уведомив об этом гражданина, направившего жалобу.

Лица, виновные в нарушении Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.

Судебное обжалование решений и действий (бездействия) исполнительных органов и должностных лиц предусмотрено в ч. 2 ст. 46 Конституции РФ. В настоящее время судебное обжалование осуществляется на основе КАС РФ. Вместе с тем законодатель при формулировании положений КАС РФ вместо обжалования использует термин «оспаривание» и вместо жалобы — административное исковое заявление.

Судебную защиту юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляет арбитражный суд, а нормативным правовым актом, устанавливающим порядок производства по рассматриваемой группе дел, является АПК РФ, который регламентирует производство в арбитражном суде дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Административное исковое заявление об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о само- роспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования может быть подано в суд в течение 10 дней со дня принятия соответствующего решения.

Административное исковое заявление о признании незаконными решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя может быть подано в суд в течение 10 дней со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения, может быть подано в суд в течение 10 дней со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются на предварительном судебном заседании или судебном заседании.

Несвоевременное рассмотрение или нерассмотрение жалобы вышестоящим органом, вышестоящим должностным лицом свидетельствует о наличии уважительной причины пропуска срока обращения в суд.

Судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если:

  • 1) административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского или уголовного судопроизводства либо арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством;
  • 2) административное исковое заявление подано в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления, организацией, должностным лицом либо гражданином, которым КАС РФ или другими федеральными законами не предоставлено такое право;
  • 3) из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца;
  • 4) имеется вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, определение суда о прекращении производства по данному административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного иска, утверждением соглашения о примирении сторон или имеется определение суда об отказе в принятии административного искового заявления. Суд отказывает в принятии административного искового заявления об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете;
  • 5) имеются иные основания для отказа в принятии административного искового заявления, предусмотренные положениями КАС РФ, определяющими особенности производства по отдельным категориям административных дел.

Судья возвращает административное исковое заявление административному истцу в случае, если:

  • 1) административным истцом не соблюден установленный федеральным законом обязательный досудебный порядок урегулирования данной категории административных споров;
  • 2) дело неподсудно данному суду;
  • 3) административное исковое заявление подано лицом, не обладающим административной процессуальной дееспособностью;
  • 4) административное исковое заявление не подписано или подписано и подано в суд лицом, не имеющим полномочий на его подписание и (или) подачу в суд;
  • 5) в производстве этого или другого суда либо арбитражного суда имеется возбужденное ранее дело по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям;
  • 6) до вынесения определения о принятии административного искового заявления к производству суда от лица, обратившегося в суд, поступило заявление о возвращении административного искового заявления;
  • 7) не исправлены недостатки данного административного искового заявления и документов, приложенных к нему, в срок, установленный в определении об оставлении административного искового заявления без движения;
  • 8) имеются иные основания для возвращения административного искового заявления, предусмотренные положениями КАС РФ, определяющими особенности производства по отдельным категориям административных дел.

По административным делам об оспаривании решений, действий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд вправе приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу, или приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия.

Административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если нет иных сроков, установленных КАС РФ, рассматриваются судом в течение одного месяца, а Верховным Судом — в течение двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд.

Административные дела об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования рассматриваются судом в течение 10 дней со дня поступления административного искового заявления в суд.

Административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя рассматриваются судом в срок, не превышающий 10 дней со дня поступления административного искового заявления в суд.

Административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения, рассматриваются судом в течение 10 дней со дня поступления соответствующего административного искового заявления. Административные дела, возбужденные до дня проведения такого публичного мероприятия, рассматриваются судом в указанный срок, но не позднее дня, предшествующего дню его проведения. Административные дела, возбужденные в день проведения такого публичного мероприятия, подлежат рассмотрению в этот же день. Суд рассматривает указанные административные дела в выходной или нерабочий праздничный день, если последний день срока рассмотрения административного дела приходится на такой день и до этого дня административное дело не было рассмотрено или не могло быть рассмотрено.

При рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

  • 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;
  • 2) соблюдены ли сроки обращения в суд;
  • 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
    • • полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);
    • • порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;
    • • основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;
  • 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений:

  • • об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление;
  • • об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными. Копии решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) вручаются под расписку лицам, участвующим в деле, их представителям или направляются им в течение трех дней со дня принятия решения суда в окончательной форме, а по административному делу, связанному с проведением публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования) и рассмотренному до дня проведения публичного мероприятия или в день его проведения, незамедлительно после изготовления данного решения вручаются или направляются указанным лицам с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку таких копий.

В день вступления в законную силу решения суда, которым удовлетворены заявленные требования, или в день обращения данного решения к немедленному исполнению его копии направляются с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку таких копий, руководителям органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, председателям квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии по приему экзамена на должность судьи, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены. Суд также может направить копии данного решения в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию или вышестоящим в порядке подчиненности лицу, прокурору, другим лицам.

Решения, которыми признаны незаконными решения, действия (бездействие) органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения, подлежат немедленному исполнению.

В случае признания решения, действия (бездействия) незаконными орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспоренное решение или совершившие оспоренное действие (бездействие), обязаны устранить допущенные нарушения или препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов административного истца либо прав, свобод и законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление, и восстановить данные права, свободы и законные интересы указанным судом способом в установленный им срок, а также сообщить об этом в течение одного месяца со дня вступления в законную силу решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в суд, гражданину, в организацию, иному лицу, в отношении которых соответственно допущены нарушения, созданы препятствия.

В случае указания в решении по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) на необходимость его опубликования оно должно быть опубликовано в установленный судом срок в указанном судом печатном издании, а при отсутствии указания на такое издание — в официальном печатном издании органа, организации, должностного лица. Если невозможно опубликовать решение суда в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, это решение должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания. Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, решение суда публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица.

  • [1] Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право.
  • [2] Хаманева Н.Ю. Право жалобы граждан в европейских социалистическихстранах: монография. М.: Наука, 1984. С. 23.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >