ПРЕДМЕТ, МЕТОД И ИСТОЧНИКИ БЮДЖЕТНОГО ПРАВА. БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ

Предмет и метод бюджетного права

Бюджет занимает центральное место в финансовой системе Российской Федерации, обеспечивает выполнение задач и функций, стоящих перед государством. Поэтому в финансовом праве бюджетное право также занимает ведущее место.

В настоящее время бюджетное право является подотраслью финансового права1 и представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере формирования, распределения и использования федерального, регионального и местного бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Однако БК РФ расширил понятие бюджетного права и выделил иные отношения, входящие в предмет бюджетного права (п. 2 ст. 1 БК РФ).

В научной и учебной литературе имеются различные определения бюджетного права.

Основные признаки бюджетного права в СССР сформулировал В. В. Бесчеревных[1] [2], который определял бюджетное право как раздел финансового права, включающий правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы СССР, объемы отдельных бюджетов, перечень доходов и расходов и порядок распределения их между различными бюджетами, а также нормы, устанавливающие бюджетный процесс.

М. И. Пискотин обосновал позицию о том, что бюджетное право — это не просто крупный институт, а совокупность институтов, особый раздел (подотрасль) права. М. И. Пискотин отмечал, что термин «институт» должен относиться к небольшим обладающим определенной спецификой и составляющим устойчивое единство группам норм, регулирующих однородные отношения. А такие подразделы, как бюджетное, налоговое право, лучше было бы именовать разделами или подотраслями.

Далее он указывает, что той или иной совокупности правовых норм необходимо обладать рядом качеств, чтобы она могла образовывать обособленный крупный институт или подотрасль. Она должна регулировать особую группу однородных отношений. В силу этого составляющие ее нормы должны иметь специфику данной отрасли, выделяющую их из общей массы норм данной отрасли права и одновременно придающую им определенное внутреннее единство. Такая совокупность норм составляет цельную и обособленную систему, которая является главным подразделением соответствующей отрасли права. Она не выделяется в самостоятельную отрасль, так как имеет больше общего, чем специфического по сравнению с другими нормами включающей ее отрасли права, «и у государства пока нет политической заинтересованности в ее самостоятельном и обособленном развитии»1.

Всеми вышерассмотренными свойствами обладают нормы, относящиеся к бюджетному праву. Они регулируют специфическую область отношений, складывающихся в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, а именно отношения, связанные с образованием, распределением и использованием централизованных фондов денежных средств, какими являются бюджеты.

Н. И. Химичева определяет бюджетное право РФ как совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетную систему и бюджетное устройство в Российской Федерации, состав и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, бюджетную компетенцию государства и муниципальных образований, а также бюджетный процесс[3] [4]. Ранее Н. И. Химичева отмечала, что «в бюджетном праве выделяются три подразделения: общая часть, совокупность материальных норм права и совокупность процессуальных норм. Подраздел, охватывающий процессуальные нормы, принято называть “Бюджетный процесс”. В нем сосредоточены нормы, закрепляющие содержание и принципы бюджетного процесса, полномочия государственных органов по осуществлению каждой из его стадий»[5].

Л. К. Воронова рассматривает бюджетное право как совокупность правовых норм, регулирующих бюджетное устройство, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, полномочия государства и органов местного самоуправления и бюджетный процесс1.

И. И. Кучеров дает следующее понятие бюджетного права: «...бюджетное право — это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов, государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношений, возникающих в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их исполнением»[6] [7].

М. В. Карасева закрепляет определение бюджетного права как совокупности правовых норм, регулирующих отношения по поводу бюджетного устройства РФ, бюджетного процесса, а также отношения, возникающие в связи с установлением структуры доходов и расходов и распределением их между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ[8].

Д. Е. Фадеев определяет бюджетное право как подотрасль финансового права, регулирующую общественные отношения в различных сферах, возникающие:

между субъектами в процессе формирования доходных источников и осуществления расходных полномочий бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;

между субъектами в рамках регламентированных законом стадий бюджетного процесса и при регламентации правового статуса участников бюджетного процесса;

при осуществлении государственных и муниципальных заимствований, регулировании государственного и муниципального долга;

в сфере привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

По мнению Д. Е. Фадеева, в бюджетном праве России можно выделить четыре основных блока правовых норм, закрепляющих и регламентирующих: бюджетное устройство РФ; структуру и состав доходной и расходной частей бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ; компетенцию Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в сфере бюджетных отношений; стадии бюджетного процесса в Российской Федерации1.

Е. Ю. Грачева и Э. Д. Соколова рассматривают бюджетное право как подотрасль финансового права, включающую в себя финансовоправовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы РФ, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов, регламентирующие бюджетный процесс, устанавливающие государственный и местный финансовый контроль и ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ[9] [10].

Ю. А. Крохина считает, что «особенность бюджетно-правового регулирования состоит в том, что в одних сферах бюджетной деятельности нормы бюджетного права непосредственно и в полном объеме регулируют эти общественные отношения, а в других — только учреждают, предопределяют финансовые отношения. В результате предмет бюджетного права складывается из двух групп отношений: атрибутивных (исключительных) и примыкающих (смежных).

Важнейшей составной частью предмета бюджетного права выступают группы правовых отношений, регулирующих порядок образования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, опосредующие бюджетный процесс и контроль, а также ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Эти отношения доминируют в системе бюджетного права, являясь его неотъемлемым системообразующим атрибутом. Они включаются в предмет бюджетного права полностью и максимально им урегулированы.

Вторую группу отношений, образующих предмет бюджетного права, составляют отношения, примыкающие к атрибутивным. Данные отношения детально регулируются иными подотраслями или институтами финансового права, создавая, таким образом, объекты совместного правового регулирования. Смежные правовые отношения регулируются нормами бюджетного права и соответствующего финансово-правового института двумя способами: либо одновременно, согласованно, либо по принципу “цепной реакции”, когда нормы бюджетного права являются общими, учреждающими для этих отношений, а нормы соответствующего финансово-правового института — развивающими, уточняющими.

Совпадающим юридическим критерием атрибутивных и смежных бюджетно-правовых отношений следует считать их внешнее закрепление нормами права, включенными в систему бюджетного законодательства.

Примыкающие (смежные) правоотношения не являются обязательным признаком бюджетного права и подпадают под бюджетноправовое воздействие в силу экономических, политических или иных причин, но в любом случае только тогда, когда в этом заинтересовано государство.

Наличие в предмете бюджетного права смежных, примыкающих элементов подтверждается и отнесением к сфере бюджетного регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. Ранее эти отношения были исключительно предметом института государственного и муниципального кредита. Однако сведение норм различных финансовоправовых институтов в рамки Бюджетного кодекса РФ как единого нормативно-правового акта в целях наиболее полного и разностороннего регулирования бюджетных отношений не означает механической трансформации, слияния различных видов финансово-правовых отношений в новый вид и различных методов их регулирования в новый, специфичный метод правового регулирования»1.

Е. В. Покачалова отмечает, что «публичный долг как финансовоправовой феномен следует рассматривать не только как следствие кредитных отношений с участием публично-территориальных образований, но и как синтетическую финансово-правовую категорию, содержание и определение которой обусловливается государственнополитическим устройством страны»[11] [12]. Она делает вывод, что публичный долг следует рассматривать как подотрасль науки российского финансового права и самостоятельное направление в образовательном процессе.

Ю. А. Крохина отмечает, что «предмет бюджетного права можно определить через совокупность возникающих вследствие государственного учреждения, закрепления или регулирования общественных отношений в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований»[13]. Она определяет в предмете бюджетного права следующие обособленные группы общественных отношений, возникающих относительно:

установления доходных источников бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов;

расходования бюджетных денежных средств и средств государственных внебюджетных фондов;

межбюджетного регулирования;

бюджетного процесса;

осуществления бюджетного контроля;

установления оснований ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

А. Н. Козырин рассматривает бюджетное право как подотрасль финансового права и определяет его как «совокупность финансовоправовых норм, регулирующих бюджетные отношения, т. е. отношения по поводу формирования, распределения и использования федерального, региональных (субъекта Федерации) и местных бюджетов, а также по поводу формирования и расходования средств государственных внебюджетных фондов». Затем отмечает, что «нормы бюджетного права устанавливают бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, регламентируют бюджетное устройство Российской Федерации, систему доходов и расходов бюджетов, сбалансированность бюджетов, регулируют бюджетный процесс в Российской Федерации, устанавливают ответственность за нарушение бюджетного законодательства»1.

Следует отметить позицию А. И. Худякова, который рассматривал «бюджетное право как раздел финансового права, регулирующий отношения, возникающие в связи с формированием и распределением государственных бюджетов». Однако в данное определение не включены местные бюджеты. Кроме того, по нашему мнению, уместно выделить отношения, связанные не только с формированием и распределением, но и с использованием государственных и местных бюджетов.

Дискуссионный характер имеет позиция Л. Б. Хвана[14] [15], который считает, что предметом бюджетного права выступают комплексные отношения, возникающие в процессе аккумуляции и расходования централизованного денежного фонда государства и местного самоуправления.

Комплексность предмета бюджетного права проявляется в следующем:

соотношение бюджетного права и конституционного права состоит в том, что Конституцией РФ установлены основные положения бюджетного права;

соотношение бюджетного права и административного права выражено в регулировании общественных отношений в области государственного управления, а также в наличии властного метода предписания;

соотношение бюджетного права и гражданского права состоит в том, что предметом гражданского права являются имущественные отношения, включая денежные;

соотношение бюджетного права и уголовного права проявляется в том, что уголовное право определяет признаки уголовного преступления в области финансовых отношений;

соотношение бюджетного права с таможенным правом выражается в использовании границ действия бюджетного права и таможенного права1.

Следует обратить внимание на позицию С. В. Запольского[16] [17], который утверждает: постулат о том, что бюджетное право как подотрасль финансового права внутренне едино и практически неделимо, с принятием БК РФ не выглядит неоспоримым. Он подчеркивает, что «должной юридической чистотой обладают лишь нормы, регулирующие:

бюджетное устройство;

распределение доходов и расходов между различными звеньями бюджетной системы;

порядок и способы обеспечения сбалансированности бюджетов;

исполнение бюджета;

межбюджетные отношения».

Кроме того, С. В. Запольский предлагает рассматривать бюджетное право как в узком, так и в широком смысле. Он считает, что нормативные положения, определяющие полномочия представительных и исполнительных органов власти соответствующего уровня и муниципалитетов в области бюджета, функции, права и обязанности, которые определяют режим бюджетной деятельности, бюджетный процесс, юридическую ответственность за бюджетные правонарушения, составляют бюджетное право в узком смысле. И далее пишет, что под бюджетным правом в узком смысле понимается совокупность норм, регулирующих не только федеральную, региональную и муниципальную бюджетную деятельность, но и правовой режим функционирования внебюджетных, а также стабилизационных фондов.

С. В. Запольский относительно государственных доходов, публичного долга, понятия государственного и муниципального кредита, государственных расходов, некоторых других элементов бюджетного механизма отмечает, что их отнесение к бюджетному праву имеет характер традиции и в лучшем случае объяснимо возможностью применения понятия «бюджетное право в широком смысле».

С учетом вышеизложенного можно дать следующее определение: бюджетное право — это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетное устройство РФ, состав доходов и расходов и порядок их распределения между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ, бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, бюджетный процесс, бюджетный контроль, а также ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

В предмете бюджетного права можно выделить следующие группы отношений, которые закрепляют и регулируют:

бюджетное устройство РФ, т. е. бюджетную систему, принципы ее построения;

состав доходов и расходов бюджетов бюджетной системы РФ, а также порядок их распределения между бюджетами;

бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти, субъектов РФ и органов местного самоуправления;

бюджетный процесс, т. е. порядок составления проекта бюджета, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения и осуществления бюджетного учета, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, а также осуществление бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса;

бюджетный контроль;

ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Таким образом, несмотря на то что многие ученые выделяют различные группы правоотношений, входящих в предмет исследования бюджетного права, общим является то, что подлежащие бюджетноправовому регулированию отношения подразделяются на материальные и процессуальные.

Следует согласиться с позицией В. В. Бесчеревных1, Н. И. Хими- чевой[18] [19], М. И. Пискотина[20], заключающейся в том, что характер связи материальных и процессуальных норм бюджетного права существенно отличается от характера связи, которая, например, имеет место между гражданским правом и гражданским процессом. «...Материальные и процессуальные нормы бюджетного права различаются в пределах института одной отрасли права — финансового права. Кроме того, круг субъектов материальных и процессуальных бюджетных правоотношений один и тот же»[21]. Гражданское право и гражданский процесс существуют как самостоятельные отрасли права, и материальные гражданские правоотношения существуют самостоятельно, отдельно от гражданских процессуальных правоотношений. Их содержание и субъекты различны.

Для бюджетного права характерен императивный метод правового регулирования, поскольку нормы, регулирующие отношения в бюджетной сфере, относятся к публичному праву.

  • [1] См.: Финансовое право / отв. ред. О. Н. Горбунова. М., 2005. С. 138; Финансовоеправо / отв. ред. Н. И. Химичева. С. 167; Финансовое право / под ред. Е. Ю. Грачевой,Г. П. Толстопятенко. С. 65.
  • [2] См.: Советское финансовое право / под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. М.,1982. С. 102-103.
  • [3] Пискотин М. И. Указ. соч. С. 50.
  • [4] См.: Финансовое право / отв. ред. Н. И. Химичева. С. 167.
  • [5] Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979. С. 36—38.
  • [6] См.: Воронова Л. К., Кучерявенко Н. П. Финансовое право: учеб, пособие. Харьков,2003. С. 76-77.
  • [7] Кучеров И. И. Бюджетное право России: курс лекций. М., 2002. С. 53.
  • [8] См.: Карасева М. В. Финансовое право: учебник. М., 2002. С. 187.
  • [9] См.: Фадеев Д. Е. Указ. соч. С. 125—126.
  • [10] См.: Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой, Г. П. Толстопятенко.С. 55.
  • [11] Крохина Ю. А. Вопросы концепции бюджетного права // Российское право. 2002.№9. С. 18.
  • [12] Покачалова Е. В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права: автореф. дис.... д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 21—24.
  • [13] Крохина Ю. А. Вопросы концепции бюджетного права. С. 19.
  • [14] Козырин А. Н. Указ. соч. С. 426.
  • [15] См.: Хван Л. Б. Налоговое право. Ташкент, 2001.
  • [16] См.: Конюхова Т. В. Институты бюджетного права Российской Федерации: науч,-практ. пособие. М., 2009. С. 16—17.
  • [17] См.: Запольский С. В. О модернизации системы финансового права // Сб. матер.Междунар. науч.-практ. конф. «Современная теория финансового права». Москва, 19—20 марта 2010 г. М„ 2011. С. 16-20.
  • [18] См.: Бесчеревных В. В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. С. 140.
  • [19] См.: Химичева Н. И. Правовые особенности советского бюджетного процесса //Труды ВЮЗИ. М., 1967. Т. IX. С. 68-82.
  • [20] См.: Пискотин М. И. Указ. соч. С. 57—59.
  • [21] Бесчеревных В. В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. С. 140.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >