Право участия граждан и экологических организаций в принятии экологически значимых решений.

Для того чтобы обеспечить баланс интересов граждан и государства в лице его органов в обеспечении охраны окружающей среды, ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» закрепляет принцип обязательности участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц.

Из содержания этой нормы следует, что граждане имеют право участвовать в принятии решений, когда такие решения непосредственно затрагивают их права на благоприятную окружающую среду. Это право следует квалифицировать как превентивную меру защиты права на благоприятную окружающую среду.

Статья 11 этого Закона предусматривает, что граждане имеют право вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и участвовать в проведении общественной экологической экспертизы. Право участия в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан, предоставлено общественным и иным некоммерческим объединениям, осуществляющим деятельность в области охраны окружающей среды (ст. 12 указанного Закона). Поэтому для того, чтобы участвовать в процессе принятия таких решений, граждане должны создать экологические организации.

Экологические организации имеют право вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды. Экологические организации вправе: организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан; организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу; рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы.

Основными правовыми формами (процедурами) участия граждан и экологических организаций в решении вопросов охраны окружающей среды являются референдумы, общественная экологическая экспертиза и слушания (публичные и общественные слушания)[1].

На законодательном уровне недостаточно четко определен круг вопросов, по которым могут приниматься решения, способные оказать вредное воздействие на состояние окружающей среды, жизнь, здоровье и имущество граждан. В теории экологического права такие решения называются экологически значимыми. Практически любое поведение человека при современном развитии техники и технологий наносит вред природе, это объективно существующее последствие жизнедеятельности людей. Решение человека выкурить сигарету, удовлетворить свои потребности как биологического существа в еде, в одежде, использовать автомобиль, совершить поездку в общественном транспорте и т. д. влияет на природную среду. Количество таких решений не поддается исчислению. При этом поведение одних людей прямо или косвенно затрагивает интересы других людей, влияет на состояние их здоровья. Однако по общему правилу принятие таких решений находится вне сферы правового регулирования.

Повлиять на поведение людей, участвуя в процессе принятия каким-либо субъектом права соответствующего решения, возможно только в том случае, если те или иные аспекты человеческой деятельности регулируются правом, определяются основания и требования к осуществлению какой-либо деятельности.

Удовлетворение разнообразных человеческих потребностей напрямую связано с осуществлением хозяйственной и иной деятельности в самых разных сферах. Люди принимают решения начать добычу полезных ископаемых, рубить лес, распахать участок земли, построить завод или фабрику и т. д. Использование природных ресурсов и хозяйственная деятельность регулируются правом. Для того чтобы начать использование земель, недр, лесов, вод, осуществлять хозяйственную деятельность, законодательство требует соблюдения определенных условий и принятия соответствующих решений. Например, орган власти принимает решение выдать лицензию на право пользования недрами, предоставить земельный участок для строительства какого-либо объекта, выдать разрешение на строительство. Реализация таких решений обычно всегда связана с причинением ущерба природной среде.

Правовой основой правомерного негативного воздействия на окружающую среду признается решение органа власти. Осуществление сброса сточных вод, выбросов загрязняющих веществ допускается при наличии разрешения, которое выдается на основании соответствующего решения. Такие решения принимают органы власти, и их реализация может иметь неблагоприятные экологические последствия.

Какие же решения могут быть признаны экологически значимыми? Статья 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» закрепляет принцип презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности. Поскольку наибольший вред природе наносит хозяйственная деятельность, реализация решений именно в хозяйственной сфере имеет наибольшее экологическое значение. Речь идет о хозяйственной деятельности, связанной с природопользованием, промышленным производством, со строительством, с ведением сельского хозяйства и т. д.

Что касается иной деятельности, то к ней относится деятельность, не являющаяся по своему характеру хозяйственной, однако осуществление которой способно оказать негативное воздействие на окружающую среду. К данной сфере следует отнести правотворческую деятельность. Вредное воздействие на окружающую среду может оказать реализация закона (любого нормативного правового акта), содержащего неудачно сформулированные правовые нормы вследствие отсутствия должной профессиональной подготовки разработчиков проекта, правовые нормы, прямо противоречащие интересам сохранения природы и включенные в него под давлением заинтересованных кругов. Неурегулированность актуальных проблем сохранения природы, наличие пробелов в законе влияют на состояние окружающей среды. Примерами могут служить ГсК РФ и ЛК РФ.

Исполнительно-распорядительная деятельность, т. е. управленческая деятельность исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, также относится к этой сфере, поскольку именно управленческие решения, облекаемые в формы административных правовых актов, являются юридическими основаниями как правомерного, так и неправомерного причинения вреда окружающей среде.

Справедливости ради следует отметить, что вред окружающей среде нередко причиняется в результате принятия не обоснованных с экологических позиций политических решений, определяющих в итоге содержание в том числе хозяйственных решений. Однако анализ вопросов участия общественности в этой области по вполне понятным причинам выходит за рамки экологического права.

Выяснив в целом сферу, в рамках которой могут приниматься экологически значимые решения, нужно выявить предмет права участия граждан и экологических организаций в принятии экологически значимых решений (предмет соответствующих процедур).

Решить этот вопрос возможно путем выявления юридически значимых критериев признания внешнего выражения воли субъекта права в качестве решения. Право требует определенной формализации принятия решений применительно к рассматриваемым процедурам для того, чтобы они имели правовые последствия. Воля лица, выраженная лишь в устной или письменной форме, по вопросам, указанным выше, не может быть признана в качестве решения и тем самым предмета процедур участия граждан и экологических организаций в принятии экологически значимого решения.

Решение должно быть оформлено в виде документа (документации), необходимость разработки и принятия которого предусмотрена законодательством, при этом должны быть соблюдены установленные требования к его содержанию, форме и условиям осуществления. Такими документами могут быть проекты технической документации, технико-экономическое обоснование, иная предпроектная и проектная документация, проект нормативного правового акта, например проект правил землепользования и застройки, ненормативный правовой акт: лицензия, разрешение, решение о предоставлении земельного участка, разрешение на строительство и т. п.

Не всякое формализованное решение, принятое по вопросам, указанным выше, может рассматриваться как экологически значимое. Таким решением может быть только такое решение, осуществление которого связано с экологическим риском, т. е. с риском негативного воздействия на состояние природы.

Таким образом, экологически значимым решением следует считать волеизъявление лица, имеющего намерение осуществлять хозяйственную деятельность, использование природных ресурсов, негативное воздействие на окружающую среду, принять нормативный или ненормативный правой акт, которое формализовано в соответствии с требованиями законодательства и связано с риском причинения вреда окружающей среде.

Было бы наивным предполагать, что граждане и экологические организации имеют право принимать участие в принятии всех экологически значимых решений. Так, предметом процедур участия граждан и экологических организаций в принятии экологически обоснованного решения не может быть приказ руководителя организации, даже если его выполнение негативно влияет на состояние окружающей среды. В этом случае ст. 73 Федерального закона «Об охране окружающей среды» предусматривает лишь, что руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное влияние на окружающую среду, должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Предметом рассматриваемого права может быть только такое экологически значимое решение, в отношении которого законодательство устанавливает возможность, условия и правовые последствия постороннего участия в принятии такого решения. Число таких решений весьма ограничено и имеет отчетливую тенденцию к сокращению.

Понятию «экологически значимое решение» корреспондирует понятие «экологически обоснованное решение». Участие граждан и экологических организаций в процессе разработки и обсуждения экологически значимых решений должно способствовать принятию экологически обоснованного решения.

Решение может быть экологически обоснованным при соблюдении ряда условий. Прежде всего такое решение должно быть принято с соблюдением всех требований, предусмотренных законодательством об охране окружающей среды, всех существующих запретов, ограничений, нормативов и правил. Это значит, что данное решение должно соответствовать установленным в законодательстве критериям признания окружающей природной среды благоприятной. Однако соблюдения этого условия совершенно недостаточно для того, чтобы избежать причинения вреда природе, нередко весьма серьезного. Примером тому может служить механизм правового регулирования правомерного негативного воздействия на окружающую среду, о чем говорилось выше.

Обязательным условием принятия экологически обоснованного решения должно быть выполнение всех предусмотренных законодательством требований и процедур, касающихся соблюдения прав граждан на благоприятную окружающую среду. Обязательным условием принятия таких решений следовало бы считать оценку экологического риска. Однако такого условия законодательство пока не предусматривает.

Экологически обоснованным решением следует считать решение, допускающее воздействие хозяйственной и иной деятельности на природную среду в пределах установленных экологических требований и нормативов, связанное с приемлемым экологическим риском и не нарушающее прав граждан на благоприятную окружающую среду, либо отказ от принятия такого решения.

Условия участия граждан и экологических организаций в процессах выработки экологически обоснованных решений предусмотрены не только в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», они в определенной степени развиты и в иных законодательных актах. Так, Федеральный закон «Об экологической экспертизе» признает (ст. 3), что экологическая экспертиза основывается на принципе гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения. Статья 9 этого Закона относит к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов принятие и реализацию решений по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций (объединений) и движений, информации об объектах экологической экспертизы; организацию общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и об иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе; организацию по требованию населения общественных экологических экспертиз.

В ст. 1 ЗК РФ закрепил принцип участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю. Граждане РФ, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Согласно ст. 14 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»1 организации, в том числе общественные организации (объединения), и граждане имеют право на участие в обсуждении проектов законодательных актов и программ в области использования атомной энергии, а также в обсуждении вопросов по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения. Федеральные органы исполнительной власти в пределах имеющихся полномочий обязаны проводить с участием этих организаций и граждан обсуждение вопросов о размещении, проектировании и сооружении объектов использования атомной энергии.

По результатам такого обсуждения федеральные органы исполнительной власти принимают решения, которые подлежат обязательному опубликованию в официальном печатном органе. Эти решения после их принятия могут быть обжалованы в суд физическими или юридическими лицами, чьи права и охраняемые законом интересы были нарушены. Организации имеют право рекомендовать своих представителей для участия в экспертизах ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения на стадии их размещения, проектирования, сооружения, эксплуатации и вывода из эксплуатации.

Согласно ст. 10 Федерального закона «О животном мире» граждане и юридические лица, включая общественные объединения и религиозные организации, участвуют в охране и использовании животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания в порядке, предусмотренном законодательством РФ. В связи с этим граждане и юридические лица имеют права: получать от органов государственной власти соответствующую информацию; проводить общественную экологическую экспертизу; осуществлять общественный контроль; проводить мероприятия по охране животного мира и среды его обитания; содействовать реализации соответствующих государственных программ. Органы государственной власти при осуществлении своих полномочий в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания учитывают предложения и рекомендации граждан и юридических лиц.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» граждане, а также общественные объединения и некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, вправе оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления в осуществлении мероприятий по организации, охране и использованию особо охраняемых природных территорий. При выполнении этих мероприятий органы государственной власти и органы местного самоуправления учитывают предложения граждан, а также общественных объединений и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды.

Статья 29 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» предусматривает, что граждане, юридические лица и общественные объединения имеют право на участие в проведении мероприятий по охране атмосферного воздуха и их финансировании, в обсуждении вопросов о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать вредное воздействие на качество атмосферного воздуха.

В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»1 органы власти обязаны заблаговременно информировать население о безопасности, в том числе экологической, создаваемых производств и объектов, использующих до-стижения науки и техники.

Есть законодательные акты, которые закрепляют право участия общественности в принятии экологически обоснованных решений в качестве принципов соответствующей отрасли законодательства. Однако эти нормы представляют собой пустые декларации. Так, ст. 3 ВдК РФ предусматривает в качестве принципа водного законодательства участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране водных объектов. Граждане, общественные объединения имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и охране. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством РФ.

Принципом лесного законодательства является участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве в установленных законодательством РФ порядке и формах (ст. 1 ЛК РФ).

В ст. 2 Закона о рыболовстве также есть аналогичная декларативная норма-принцип, допускающий участие граждан, общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) в решении вопросов, касающихся рыболовства и сохранения водных биоресурсов. Суть этого принципа в том, что указанные лица имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние водных биоресурсов, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Законодательство о недрах не содержит даже декларативных норм о возможности общественности в каких-либо формах принимать участие в решении вопросов использования недр. К числу полномочий федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования ст. 3 Закона РФ «О недрах» относит защиту интересов граждан РФ. Статья 4 этого Закона включает в круг полномочий органов государственной власти субъектов РФ защиту интересов малочисленных народов и интересов граждан. Таким образом, защита экологических прав граждан в сфере недропользования делегирована органам государственной власти.

  • [1] Порядок проведения общественной экологической экспертизы и общественныхслушаний в процессе оценки воздействия на окружающую среду освещается в гл. 6 настоящего учебника.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >