Государственный земельный кадастр как важнейшая функция управления земельными ресурсами и недвижимым имуществом

Одним из направлений деятельности любого государства по претворению в жизнь своей экономической политики является управление народным хозяйством и собственностью, которыми обладает государство. Структурной частью этого управления выступает государственное управление земельными ресурсами, представляющее собой деятельность уполномоченных государственных органов, направленную на организацию рационального использования земли и другой недвижимости в целях создания условий, способствующих развитию современного общества. В настоящее время общепринятым считается положение о том, что для эффективного управления земельными ресурсами государства необходимо осуществлять следующие основные функции:

• ? устанавливать общее целевое назначение, режим разрешенного использования и охраны земель, т.е. определить общую направленность использования земельных ресурсов — осуществлять планирование землепользования (территориальное планирование);
• ? иметь максимально полную, всестороннюю и достоверную информацию об объекте управления — земельных ресурсах и систематически пополнять базу данных о них, т.е. вести кадастр;
• ? организовывать и осуществлять комплекс мероприятий по созданию необходимых территориальных условий для эффективного использования и охраны земель — проводить землеустройство;
• ? систематически следить за изменением состояния земельных ресурсов в целях предотвращения негативного на них воздействия — вести мониторинг земель;
• ? осуществлять конкретные меры по поддержанию определенного качества земель — мелиорацию и рекультивацию земель, их охрану;
• ? контролировать соблюдение установленных правил и процедур использования земель, т.е. осуществлять государственный контроль за использованием и охраной земель;

• ? устранять реально существующие конфликтные ситуации в области регулирования земельных отношений, т.е. разрешать земельные споры;
• ? поддерживать в актуальном режиме базовые сведения о земле и объектах недвижимости — осуществлять геодезическую и картографическую деятельность.

Осуществление кадастровой деятельности в системе названных функций занимает важную, ключевую роль. Земельный кадастр главным образом обеспечивает выполнение очень важной информационной, технологической и экономико-правовой функции государственного управления территорией страны, предоставляя достоверные и всегда необходимые сведения о земельных ресурсах.

Важность этой функции объясняется тем, что кадастр в системе управления и реализации государственной земельной политики (греч. Полино) — «искусство управления государством») играет первостепенную и определяющую роль. Земельные ресурсы Республики Беларусь являются основой национального богатства страны, пространственным базисом, важнейшим геополитическим и стратегическим ресурсом, а также гарантией продовольственной безопасности. Поэтому очень важно создать функциональную, юридически грамотную и эффективную структуру управления земельными ресурсами, которая позволит обеспечить выполнение важных государственных задач в области регулирования земельно-имущественных отношений.

В системе управления земельными ресурсами государственный кадастр выполняет своеобразную роль измерителя их состояния, а также роль звена обратной связи. Согласно теории управления, любая система эффективно управляется в том случае, когда орган управления посредством специально создаваемой подсистемы или звена доводит до подчиненных (управляемых) необходимый объем руководящей информации. В свою очередь органам управления по каналам обратной связи должна приходить информация о фактическом положении управляемого объекта. В этом плане именно в кадастре по определению собирается совокупность сведений о состоянии земель, только с помощью его данных поддерживаются решения, принимаемые в системе управления по обеспечению реализации земельного законодательства, регулированию земельных отношений, проведению землеустройства, планированию хозяйственной деятельности землепользователей, землевладельцев и собственников земли, осуществляются другие мероприятий, связанные с использованием и охраной земли.

Система государственного управления оказывает систематическое, сознательное и целенаправленное воздействие на сферу земельных отношений в целях достижения наиболее эффективного использования земельных ресурсов страны. Эффективность использования земельных ресурсов определяется рядом критериев, среди них выделяют, как правило, социальный, экологический и экономический. В настоящее время в условиях развития земельного рынка происходит ориентация преимущественно на экономические критерии эффективности. Важен денежный эквивалент эффективности, экономический смысл которого сводится к получению действительного дохода от управленческой деятельности (консолидация земельного и имущественного налога, плата за предоставление различных услуг, информации и картографических материалов, доход от лицензионной деятельности и т.д.).

Информационная база данных государственного земельного кадастра базируется на учетной системе земельных участков и их основных характеристиках. Для любой системы управления важно обладать нужной и своевременной информацией об объекте управления. Еще в начале XIX в. французский император Наполеон I, стоявший у истоков современного кадастра, хорошо представлял значение кадастра в государственном управлении. Он отмечал: «Хороший кадастр будет лучшим дополнением моего Гражданского кодекса для введения системного порядка в области недвижимости... кадастр сам по себе может считаться реальным началом Империи, поскольку он гарантирует права собственности на землю, вселяя в каждого гражданина уверенность в независимости».

Государственный земельный кадастр ведется для обеспечения рационального использования земельных ресурсов и содержит совокупность достоверных и необходимых сведений о правовом, природном и хозяйственном положении земель. Состав и содержание данных кадастра различаются в зависимости от социально-экономических, исторических и политических условий государства, однако в самом общем виде на протяжении всего длительного этапа развития общества он выполнял три обязательные функции: учет, регистрацию и оценку земельных ресурсов как важнейшего национального богатства.

Советский период развития кадастра в нашей стране способствовал преимущественно земельно-учетной функции, включающей в себя главным образом мероприятия в области проведения государственного учета земель и регистрации землепользований. Возникновение земельно-кадастровой функции в системе государственного управления земельным фондом вызвано тем, что общественное производство не может развиваться без учета и регистрации земли. Учет земель призван способствовать определению хозяйственного направления использования земель, организации планирования их использования и проведению мелиоративных мероприятий. Кроме того, государственный учет и регистрация способствуют выявлению недостатков и нарушений в использовании земель, правильной организации территории, решению целого рядя других вопросов.

В дальнейшем для развития аграрной экономики потребовалось дополнение данных государственной регистрации землепользования и государственного учета земель данными сравнительной оценки земель по их плодородию и доходности.

Все мероприятия, образующие в совокупности земельно-кадастровую функцию, носят государственный характер и проводятся на основании заказов государства, его органами и за его счет.

Земельно-кадастровая функция государственного управления земельными ресурсами осуществляется путем как правовой, так и организационной деятельности уполномоченных государственных органов. Нормативно-распорядительная деятельность в области земельно-кадастровой функции ведется представительными органами государственной власти.

Содержание кадастровой функции вытекает из положения о том, что государственное управление земельными ресурсами является структурной частью управления народным хозяйством и всей собственностью. Мировой опыт развития кадастровых систем показывает, что в кадастре формируется определенный набор информационных блоков (баз данных), которые раскрывают его сущность и всю полноту содержания. К основным базам и банкам земельно-кадастровых данных можно отнести:

• ? перечень нормативно-правовых документов по созданию или ведению кадастра;
• ? распределение земель по формам собственности (вещным правам), категориям земель, видам пользования (видам земель);
• ? материалы инвентаризации земель;

• ? данные разграничения (межевания) земель;
• ? планово-картографические материалы;
• ? данные по регистрации прав на землю (вместе с регистрацией иной недвижимости), ограничений и обременений прав, а также сделок с землей и иной недвижимостью;
• ? данные кадастровой оценки земель и о ценах на земельные участки;
• ? результаты проверок уполномоченными органами государственного контроля;
• ? данные по истории формирования земельных участков и прав на них;
• ? закрытые (специальные) земельно-кадастровые сведения и другие данные.

Перечисленная информация, формирующаяся в кадастре, может широко использоваться как государственными органами управления на различном территориальном уровне, так и коммерческими структурами, общественными организациями и отдельными гражданами. Кадастр выступает важным элементом государственной политики в области территориального устройства страны, управления экономикой, землепользованием и недвижимостью. Естественно, что по своей сущности и «природе» он отражает господствующие в данной стране и на данном историческом этапе экономические и общественные отношения, политический строй и установившийся земельный порядок.

Учет земель в системе государственного земельного кадастра как элемента земельно-кадастровой функции представляет собой разновидность народнохозяйственного учета, состоящего из системы государственных мероприятий, имеющих своей целью выявление сведений и данных о земельных площадях по категориям земель, землепользователям и видам земель (угодий), а также качественной характеристики земель. Учетные мероприятия, проводимые в системе земельного кадастра, подразделяются на мероприятия по проведению количественного и качественного учета земель, инвентаризации и учету объектов недвижимости на земле (строений, сооружений и др.).

Важным элементом земельно-кадастровой функции, определившим ее возникновение, являются действия по оценке земель, осуществляемые в рамках земельного кадастра в целях установления производительной способности земель различного качества и обоснования их наиболее эффективного использования. Оценка земель, проводимая в системе государственного земельного кадастра, представляет собой часть общей проблемы оценки природных ресурсов, получившей в настоящее время большое национальное, региональное и международное значение в связи с усилением отрицательного антропогенного воздействия на землю. Оценка застроенных территорий, как правило, развивается в направлении определения дифференцированной ренты по условиям удобств размещения и поэтому проводится в форме кадастровой оценки. Зависимость результатов земледельческого труда от природных и экономических условий производства также обусловливает необходимость проведения оценки земель сельскохозяйственного назначения в виде кадастровой оценки земель.

Важное место кадастр занимает в становлении рыночных экономических отношений и прежде всего в идентификации активов, а также образовании формального рынка недвижимости в рамках методов и подходов земельного администрирования (Land Administration), получивших развитие во многих странах Европы.

Земельно-кадастровая функция государственного управления земельными ресурсами осуществляется путем как правовой, так и организационной деятельности уполномоченных государственных органов. Способствуя эффективному осуществлению прав и обязанностей землепользователей, землевладельцев и собственников земельных участков, а также реализации правомочий органов государственного управления, земельно-кадастровая функция обладает правообеспечивающим и правоохранительным характером. Данные государственного земельного кадастра позволяют не только конкретизировать права и обязанности, но и выявить случаи нарушения прав собственности и владения землей, определить размер возмещения за вред, причиненный землям, и размер возмещения убытков сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства.