ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ И УРЕГУЛИРОВАНИЕ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА ГРАЖДАНСКОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ

Государственная (муниципальная) служба отождествляется с доверием общества. Чиновники обязаны ставить соблюдение Конституции государства, законов и этических правил выше своих частных интересов, поэтому понимание и соблюдение этических правил являются важнейшими слагаемыми оказываемого государственным (муниципальным) служащим доверия. Ведь негативное впечатление от поступков должностного лица, даже если оно не имеет под собой достаточных объективных оснований или просто ошибочно, подрывает общественный престиж государственной (муниципальной) службы и доверие к власти, а следовательно, и к демократии в целом. Поэтому соответствие поведения служащих достаточно высоким моральным стандартам — это цена веры граждан в демократию[1]. И ставка эта для государства, легитимирующего свои властные полномочия посредством демократических институтов, весьма высока[2].

Общая картина политики российской правовой системы, нашедшая воплощение в конституционных принципах, основана на фундаментальном различии между политикой прямого действия, предназначенной, чтобы не допустить потенциально возможных ситуаций конфликта интересов через специальные нормы (ограничения и запреты), и политикой косвенного действия, предназначенной для предотвращения таких ситуаций через реформирование системы государственного управления[3].

Сложность определения признаков каждой потенциально возможной ситуации конфликта интересов настоятельно требует постоянного развития законодательной базы, т.е. принятия после изучения каждого конкретного случая специальных правовых норм, способных регулировать такие ситуации и возможное поведение сторон. Как уже указывалось, в российском законодательстве, регулирующем функционирование государственной службы, впервые в «Общих принципах служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12 августа 2002 г. № 885 (в ред. от 16.07.2009 г. № 814[4]), была установлена норма о том, что служащий, наделенный организационнораспорядительными полномочиями по отношению к другим служащим, призван «принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов»[5]. Эта норма вошла в ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в следующем виде: «Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом»[6].

Более детально процедура устранения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе прописана в Федеральном законе от 25 декабря 2009 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в который специально включена ст. 11 «Порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе». Согласно нормам этой статьи государственный или муниципальный служащий обязан принимать меры по недопущению возможности возникновения конфликта интересов[7].

Термин «недопущение возможности» в данном случае означает запрещение, препятствование, ограждение, ограничение или устранение всех возможных условий появления личной (прямой или косвенной) заинтересованности государственного (муниципального) служащего, которая может войти в противоречие с надлежащим исполнения им должностных (служебных) обязанностей. Для этого в перечень обязанностей служащего как государственно-правовой необходимости его поведения, которому он должен следовать в интересах государства, включена обязанность в письменной форме уведомлять своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. Под уведомлением в письменной форме подразумевается докладная записка, направляемая на имя непосредственного начальника с обоснованием возникшей ситуации конфликта интересов.

Выделение законодателем момента времени (начала личного восприятия, ощущения умысла), с которого служащий ясно осознает ситуацию конфликта интересов, очень важно. Веду, умысел' является наиболее распространенной и представляющей повышенную опасность формой вины, так как умышленное действие служащего, сознательно направленное на причинение вреда гражданам, организациям, государству, создает большую вероятность причинения этого вреда, чем неосторожное действие[8] [9]. Попробуем это объяснить. При неосторожном действии лицо легкомысленно, несерьезно подходит к оценке обстоятельств, которые, по его мнению, должны были предотвратить наступление общественно опасных последствий. Иначе говоря, в отношении государственного (муниципального) служащего это означает предвидение служащим общественно опасных последствий таких ситуаций, которые являются однотипными с той, в которой находится действующий по легкомыслию служащий. При этом он рассчитывает на предотвращение общественно опасных последствий своих действий, для чего и предпринимает достаточные, на его взгляд, усилия. Это, по мнению служащего, должно предотвратить общественно опасные последствия. Но такой расчет не оправдался, в реальной действительности достаточных оснований для подобного расчета не было, поэтому виновные последствия наступили.

Осознание служащим общественно опасного характера совершаемого действия и, главное, предвидение его последствий характеризуют интеллектуальный элемент умысла, а желание наступления указанных последствий составляет волевой элемент умысла[10]. Но следует иметь в виду, что обнаружение умысла у гражданского (муниципального) служащего само по себе, не подкрепленное конкретными действиями со стороны этого служащего, направленными на реализацию намерения или хотя бы создание условий для такой реализации, с правовой точки зрения ненаказуемо, но осуждаемо с точки зрения профессиональной этики. Поскольку в этом случае еще не создается реальной угрозы причинения вреда, следовательно, не может идти речи о правовой оценке общественной опасности. В этом-то и заключается суть предупреждения конфликта интересов, состоящая в том, что обнаружение умысла в личной заинтересованности служащего часто препятствует совершению должностного проступка или преступления ввиду своевременного принятия мер к предотвращению конфликта интересов[11].

Если служащий уже после осознания умысла продолжает находиться в ситуации конфликта интересов и эта ситуация выступает смыслом его дальнейшей деятельности, можно говорить о корыстной мотивации, т.е. обусловленности поведения данного служащего стремлением к личной выгоде[12]. Но даже если служащий не осознает ситуацию конфликта интересов, то это положение не освобождает от правовой и этической оценки его поведения, приведшего к конфликту интересов. В любом случае, предупредил или не предупредил служащий о ситуации конфликта интересов, представитель нанимателя (работодатель), если ему стало известно о возникновении у государственного или муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Это не зависит от наличия или отсутствия доброй воли руководителя, а является в соответствии с законом его должностной (служебной) обязанностью[13]. В ином случае может проявиться аморальный характер стиля руководства, связанный с покровительством и попустительством по службе. Получение должностным лицом от подчиненных или подконтрольных ему лиц денежных средств или иных ценностей за покровительство или попустительство по службе, за благоприятное решение вопросов, входящих в его компетенцию, должно расцениваться как получение взятки.

4

В задачи руководителя входит постоянное внимание к возможным проявлениям личной заинтересованности своих подчиненных. Это может выражаться в необходимости более четкой разработки должностного регламента (инструкции) служащего, регулярного ознакомления с личным делом служащего, беседах с ним и о нем с другими служащими, в анализе качества результатов работы чиновника и т.п. Каждый гражданский (муниципальный) служащий даже без постоянного контроля со стороны своего руководителя интуитивно понимает, какое поведение в организации приемлемо, а какое нет, какие решения будут считаться правильными, а какие неверными1. Такие негласные правила необходимы, поскольку всегда нужны некоторые основания для выбора, особенно в сложных этических ситуациях, которыми невозможно управлять только административными методами контроля. В каждом государственном органе и органе местного самоуправления должен быть разработан список таких ситуаций, однако, безусловно, существуют и некоторые стандартные случаи.

Но если конфликт интересов у чиновника обнаружен, то руководитель обязан предпринять действия по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Но как это следует делать? Попытаемся во всем разобраться.

К сожалению, законодатель в федеральных законах «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации», «О противодействии коррупции» не дал прямых и четких определений используемых им терминов «предотвращение конфликта интересов» и «урегулирование конфликта интересов». В п. 2 ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», обозначенной «Урегулирование конфликта интересов», указывается, что «случаи возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, предотвращаются в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации». А в п. 5 этой же статьи устанавливается, что «для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов».

Кроме того, в пп. 4, 5 ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции» более подробно, чем в п. 4 ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», закрепляется порядок того, что «предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов», а также «предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является государственный или муниципальный служащий, осуществляются путем отвода или самоотвода государственного или муниципального служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации».

Как же различать понятия «предотвращение» и «урегулирование» конфликта интересов? Вопрос действительно не праздный, поскольку неточность исходного понятия может повлечь серьезные последствия для нормальной практической деятельности государственной и муниципальной службы в целом. Ввиду отсутствия методически единообразного подхода к самим терминам на поставленный вопрос могут даваться разноречивые ответы. Действительно, в обычном, житейском словоупотреблении термины «предотвращение» и «урегулирование» какого-либо события, действия имеют один и тот же смысл. Но в правовом отношении для раскрытия сути конфликта интересов необходимо проанализировать их содержание. Ведь понимание терминов, их однозначное толкование важны для недопущения ошибок в применении правовых норм. В юридической литературе и нормативных актах термин «предотвращение» часто употребляется наряду с термином «предупреждение» (преступности или конкретных преступлений) как взаимозаменяющий. Они близки по смысловому значению, но имеют определенные нюансы и несут соответствующую смысловую нагрузку: предупреждение — это устранение возможности совершения лицом преступления; предотвращение — реакция на готовящееся преступление1. Но в законах, регулирующих вопросы конфликта интересов на государственной гражданской и муниципальной службе, понятие «предупреждение

I конфликта интересов» не используется, что усложняет понимание феномена «конфликт интересов».

Рассмотрение содержания понятий «предотвращение конфликта интересов» и «урегулирование конфликта интересов» с учетом установлений законодателя в федеральных законах «О государственной гражданской службе» и «О противодействии коррупции» приводит к следующим выводам. Под предупреждением конфликта интересов следует понимать действия, осуществляемые в организации с целью выявления возможных ситуаций, которые могут вызвать конфликт интересов (четкое определение служебных функции по должности, внедрение этических кодексов, проверка информации, указанной в декларации о доходах и имуществе служащего и членов его семьи, и т.п.). Они направлены на устранение либо нейтрализацию (ослабление, ограничение) и тем самым сокращение источников конфликта интересов до начала его проявления[14]. В целом предупреждение конфликта интересов можно свести к следующим направлениям работы в организации: 1) осуществление продуманных и взаимно связанных организационных мероприятий; 2) взаимодействие государственных и общественных мер; 3) проведение мер экономического, воспитательного и культурного характера; 4) устранение причин и условий, способствующих конфликту интересов; 5) своевременное реагирование общественности на те или иные проступки служащих, их аморальное поведение с целью не допустить более глубоких конфликтов с обществом, ведущих к нарушениям закона и правопорядка.

Как уже отмечалось, законодательство требует, чтобы в случае выявления сложной этической ситуации служащий незамедлительно сообщал об этом непосредственному руководителю. Подчеркнем, что хотя законодательство специально не оговаривает, но подразумевается, что эта обязанность предписывается как непосредственному участнику конфликта интересов, так и другим служащим, которым стало известно об этой сложной этической ситуации. В крупных зарубежных компаниях разрабатываются специальные системы информирования: создаются «горячие» телефонные линии, почтовые электронные адреса, этические комиссии, назначаются независимые уполномоченные по этике[15]. Такие системы дают возможность сотрудникам информировать руководителей, часто анонимно, минуя промежуточные уровни управления, а руководителям — оперативно реагировать на нарушения организационной этики. Возможно, следует применить этот опыт в российской системе гражданской и муниципальной службы. Невозможно эффективно управлять организацией без налаживания, пусть и неформальных, каналов получения информации о неблаговидных поступках сотрудников.

Предотвращение конфликта интересов — это активное вторжение представителя нанимателя (работодателя) в ситуацию конфликта интересов в момент, когда служащий осуществляет попытку неосновательного обогащения, в целях недопущения и (или) устранения возможных вредных последствий конфликта интересов для граждан, организаций и государства. Оно может заключаться в изменении должности, служебных функций, отвода из состава комиссий, советов директоров компаний с долей государственного капитала и т.п., вплоть до отстранения от работы, а также передачи соответствующей информации о действиях служащего в правоохранительные органы.

Урегулирование конфликта интересов можно рассматривать как упорядочение, восстановление ранее существовавшего порядка на основе принципов согласия, сотрудничества и взаимных уступок[16]. Вообще когда речь идет о вмешательстве в конфликт с целью его урегулирования, то используют общее понятие «третья сторона», которой в ситуации конфликта интересов условно может выступить представитель нанимателя (работодатель). Среди средств воздействия «третьей стороны» различают две группы: 1) убеждение и оказание помощи в нахождении правильного решения (урегулирование); 2) принуждение, оказание давления для устранения конфликта интересов (предотвращение). Что касается воздействия на служащего с целью добровольного выхода из ситуации конфликта интересов, то представитель нанимателя (работодатель) выступает как посредник[17]. И как посредник руководитель должен стремиться к тому, чтобы служащий совершил добровольный отказ от личной выгоды. Под добровольным отказом отличной выгоды может признаваться прекращение служащим приготовления к действиям либо прекращение действий (бездействия), непосредственно направленных на достижение неосновательного обогащения, если служащий осознавал возможность доведения общественно опасного действия до конца. Добровольный отказ служащего от выгоды в ситуации конфликта интересов может выражаться в виде, например: 1) продажи долей (акций) в уставном (складочном) капитале заинтересованного юридического лица; 2) погашения обязательства перед заинтересованным лицом — кредитором; 3) отказа должностного лица или его близких родственников от участия (членства) в деятельности заинтересованного юридического лица и др.

Но если служащий добровольно не отказывается от личной выгоды, то руководитель обязан применить все меры, соответствующие его должности. Например, что касается изменения должностного или служебного положения гражданского (муниципального) служащего, являющегося стороной конфликта интересов, то оно может заключаться: 1) в поручении другому должностному лицу принятия решений или совершения действий (бездействия) в отношении заинтересованного физического или юридического лица; 2) изменении перечня вопросов, по которым служащий вправе или обязан самостоятельно принимать решения или участвовать в подготовке проектов распорядительных правовых актов и (или) проектов управленческих решений; 3) назначении должностного лица на иную должность с его согласия; 4) освобождении от должности в порядке, предусмотренном законом.

Что касается нормы закона об отводе и самоотводе служащего, то это связано с его участием во всевозможных коллегиальных органах — комиссиях, прежде всего тех, которые занимаются распределением материальных и финансовых ресурсов, предоставлением социальных льгот и др. Кроме того, гражданский (муниципальный) служащий может быть по поручению государственных органов, органов местного самоуправления представителем государства либо муниципального образования в составе правлений акционерных организаций с государственной (муниципальной) долей уставного капитала.

Согласно ч. 2 ст. 32 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» представитель нанимателя вправе отстранить от замещаемой должности гражданской службы (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего в период урегулирования конфликта интересов. При этом гражданскому служащему сохраняется денежное содержание на все время отстранения от замещаемой должности гражданской службы[18]. Несмотря на то что недопущение к работе указано в скобках как юридический синоним понятия «отстранение от работы», между ними есть различия. Поясним это различие. «Не допускает к работе» означает, что представитель нанимателя (работодатель), заметив признаки конфликта интересов, запрещает служащему приступать к трудовой деятельности, которая с началом рабочего дня еще не началась. «Отстраняет от работы» имеет место уже в том случае, когда служащий приступил к выполнению служебной функции с началом рабочего дня, но был отстранен из-за конфликта интересов. Отстранение служащего от работы представляет собой временное по решению представителя нанимателя (работодателя) прекращение выполнения служащим трудовой функции, предусмотренной служебным контрактом (трудовым договором). Принять такое решение представитель нанимателя (работодатель) должен с учетом случаев, перечисленных в ст. 6 Трудового кодекса Российской Федерации и ст. 17, 18, 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Значительная, если не определяющая роль в предотвращении и урегулировании конфликта интересов на службе принадлежит представителю нанимателя (работодателю). Его задачи в этой сфере можно сформулировать следующим образом. Руководитель обязан: 1) осуществлять контроль и анализ соответствия служебного поведения подчиненных должностных лиц правилам добросовестного служебного поведения, установленным законодательством и нормативными правовыми актами; 2) подавать своим служебным поведением пример соблюдения правил добросовестного служебного поведения и недопущения конфликтов интересов; 3) принимать меры по профилактике, предупреждению и урегулированию конфликтов интересов; 4) разъяснять подчиненным должностным лицам правила служебного поведения в ситуации конфликта интересов и давать по обращениям подчиненных должностных лиц рекомендации правильного служебного поведения; 5) разрабатывать и утверждать в пределах своей компетенции локальные нормативные акты, конкретизирующие установленные законодательством правила добросовестного служебного поведения, гарантии их соблюдения; 6) применять дисциплинарные взыскания (ставить вопрос об их применении перед должностным лицом, имеющим право применять дисциплинарные взыскания) за нарушения правил служебного поведения; 7) информировать граждан, организации о правилах служебного поведения и об их праве требовать от должностных лиц соблюдения указанных правил; 8) информировать граждан, организации о мерах, принятых в каждом случае нарушения правил служебного поведения, приведших к конфликту интересов; 9) принимать меры по устранению последствий конфликтов интересов, нарушения правил служебного поведения, в том числе по восстановлению общественного доверия к государственному органу, органу местного самоуправления.

Кроме того, предотвращению и урегулированию конфликта интересов может способствовать осуществление руководителем: 1) системы мониторинга возможных точек возникновения конфликтов интересов и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках; 2) системы подбора лиц на должности, опасные с точки зрения возникновения ситуаций личной заинтересованности; 3) системы наказаний за ненадлежащее выполнение должностных (служебных) обязанностей; 4) системы поощрений позитивных действий служащих, направленной на то, чтобы чиновнику было выгодно и в материальном, и в моральном плане вести себя честно и эффективно.

В любом случае сам факт своевременного предотвращенного или урегулированного конфликта интересов на гражданской (муниципальной) службе, прежде всего, имеет превентивное значение с точки зрения недопущения наступления его общественно опасных последствий. Кроме того, это в известной мере затрудняет совершение преступления со стороны лица, действия которого в ситуации конфликта интересов были пресечены. И наконец, предотвращенный или урегулированный конфликт интересов оказывает большое предупредительное воздействие на других гражданских (муниципальных) служащих, склонных к совершению противоправных нарушений.

Для лучшего понимания ситуации конфликта интересов следует рассмотреть возможные стадии конфликта интересов, на которых должны возникать необходимые действия представителя нанимателя (работодателя) по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Например, ситуация, связанная с присвоением (хищением) государственного (муниципального) имущества. Здесь надо ясно понимать, что возникновение ситуации конфликта интересов не зависит от размера стоимости незаконно присвоенного имущества. Возьмем, к примеру, мелкие хищения письменных принадлежностей. Это явление воспринимается как само собой разумеющееся, что даже как-то неловко с этим бороться. Но как только такой порядок вещей оказывается общепринятым, трудной становится и борьба с проступками, которые по степени наносимого вреда являются гораздо более тяжкими. В организации, в которой мелкие хищения являются обычным делом, трудно провести границу между нормальным поведением сотрудников и такими сомнительными поступками, как, например, личные разговоры по телефону, предназначенному для деловых контактов, частные поездки работников, в том числе руководителей, на служебном транспорте за счет бюджета организации, государства и т.д.

В разрешении конфликта интересов в случае мелкого имущества все просто — «забрал (украл) и забыл», т.е. последствия конфликта интересов редко обнаруживаются, регулятором здесь может выступать лишь личная нравственность и редко — закон[19]. А в случае имущества большой стоимости конфликт интересов развивается гораздо сложнее. Развитие стадий может выглядеть следующим образом. Первая стадия связана с возникновением личной заинтересованности. На этой стадии служащий с умыслом для реализации своей выгоды обособляет или способствует обособлению части вверенного (или контролируемого) ему государственного (муниципального) имущества, изымает документацию с целью облегчения совершения хищения путем ее подлога, составляет графики дежурства (работы) «нужных» лиц, изучает особенности режима работы организации и контролирующих (охраняющих) органов, подготавливает проекты приказов, распоряжений, обеспечивающих беспрепятственный вывоз имущества с охраняемой территории, осуществляет поиск соучастников и т.д. На этой стадии предупреждение конфликта интересов должно включать меры, направленные на устранение либо нейтрализацию источников конфликта интересов до начала его проявления. Это, прежде всего, улучшение организации делопроизводства, защита и ограничение доступа к документам и информации, разработка и утверждение локальных правовых актов, направленных на обеспечение контроля и учета, подбор кадров и этическая экспертиза поведения служащих.

К сожалению, в большинстве организаций все эти меры начинают принимать поздно, уже после обнаружения преступления. Чаще всего вслед за первой стадией, когда чиновник и не думает уведомлять руководителя о своей заинтересованности, наступает вторая стадия конфликта интересов, когда ограничений для реализации общественно опасного умысла практически нет. Эта стадия характеризуется тем, что служащий приступает к выполнению объективной стороны противоправного действия.

Важно подчеркнуть, что использование служебного положения является обязательным признаком объективной стороны рассматриваемых форм присвоения (хищения) государственного (муниципального) имущества[20]. Поэтому совершение служащим действий вопреки интересам службы с целью присвоения означает, что это лицо покушается на рассматриваемое хищение. Эта стадия конфликта интересов длится до тех пор, пока имущество не будет изъято (вывезено, перемещено иным образом) за пределы охраняемой территории. Фактическое изъятие при таком присвоении (внешне формально почти всегда выступающее как правомерное), как правило, осуществляется другими, чаще всего материально-ответственными, лицами.

Поскольку деятельность гражданских (муниципальных) служащих, прежде всего как официальных представителей государственных, муниципальных организаций, оформляется официальными организационно-распорядительными документами, постольку проявлением реализации личной заинтересованности служащего следует считать только те действия, которые имеют документальное оформление. К таким действиям можно отнести, например, направление подложных документов «по инстанциям». Попадание необходимого для присвоения (хищения) имущества пакета документов (приказа, товарно-транспортной накладной, платежных документов, доверенности и др.) в документооборот соответствующей организации (предприятия, учреждения) влечет последствие того, что имущество автоматически (беспрепятственно) вывозится (перемещается иным образом) с территории (из помещения) организации.

Особенность рассматриваемой ситуации конфликта интересов заключается в том, что гражданский (муниципальный) служащий зачастую не является непосредственным исполнителем изъятия (выноса, вывоза) государственного (муниципального) имущества и может быть привлечен к правовой ответственности лишь как соучастник, но без этого служащего, а точнее, без конфликта интересов, который имелся у него, совершить преступление было бы затруднительно. Добровольный отказ от личной выгоды, связанной с совершением хищения служащим, может быть осуществлен на стадиях, пока имущество не перемещено за охраняемую территорию. Причем руководитель (представитель нанимателя, работодатель) на этой стадии конфликта интересов для предотвращения преступления должен совершить активные действия, чтобы не допустить вывоз имущества за пределы организации, остановить (разрушить) весь «механизм» реализации конфликта интересов. Понятно, что доказать факт участия служащего в присвоении (хищении) государственного (муниципального) имущества в такой ситуации конфликта интересов сложно.

Следует заметить, что этическая составляющая есть в любом типе конфликтов, но составляющая — это еще не конфликт сам по себе. Конфликт интересов возникает тогда, когда происходит столкновение этических ценностей — личной, профессиональной, универсальной как совокупностей различных норм, правил, обычаев. Конфликты могут возникнуть благодаря наличию независимых ценностей, идей и культурных различий. Особая острота конфликтов интересов давно замечена социологами и культурологами[21]. Действительно, в конфликтах, нацеленных на передел благ, в особенности материальных, решение, достигаемое перераспределением благ, или прирост благ, по меньшей мере, не исключены. Что же касается конфликтов этического характера, то здесь найти какой-то компромисс гораздо труднее. Культурные и моральные особенности и различия менее подвержены изменениям, чем экономические и политические, и вследствие этого их сложнее примирить, свести к компромиссу.

Кроме того, федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливают норму о создании в каждом государственном органе и органе местного самоуправления комиссии по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликтов интересов, которые, в свою очередь, могут осуществлять работу в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 г. № 269[22] «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов».

Служащий не вправе отказаться от исполнения принятого решения руководителя по предотвращению и урегулированию конфликта интересов даже на том основании, что он считает это решение несправедливым или противоправным. Важно понимать, что вовремя не урегулированный конфликт интересов всегда предполагает возможность коррупционных действий со стороны служащего, последствия которых уже могут подпасть под уголовное наказание[23].

Необходимо заметить, что речь идет не только о материальных выгодах. Предупреждение конфликта интересов нацелено на то, чтобы предотвратить получение служащим любых выгод в ущерб служению государству, обществу и гражданам. Тогда в чем разница между уголовным кодексом и этическими правилами? Прежде всего в том, что за нарушение этических правил при конфликте интересов чиновник привлекается к ответственности самим органом, где он служит, и этот же орган обычно выносит решение по конкретному случаю. В отличие от уголовного судопроизводства разбирательство по делам этического характера обычно проводится в закрытом режиме, а служащие, признанные виновными в этических нарушениях, как правило, подвергаются иным санкциям, чем тюремное заключение. Конечно, этические соображения не могут сравниться по силе предупредительного воздействия с опасением быть разоблаченным и наказанным. Честность должна постоянно подкрепляться опасением перед хорошо работающим прокурором. Уголовный кодекс и этические правила действуют независимо, но дополняют друг друга, ведь законодательство предусматривает, что факты, вскрытые в ходе расследования конфликтов интересов, включая нарушения этики, могут лечь в основу уголовного обвинения.

Целесообразно предложить три общие рекомендации для предотвращения незнания и непонимания служащими сути феномена конфликта интересов и процедуры их предотвращения и урегулирования: 1) органы государственной власти и органы местного самоуправления должны разработать свои кодексы поведения, которые бы отражали установленные законом требования к служебному поведению чиновников; 2) внутренние системы поддержания этических стандартов в учреждениях следует дополнять независимым механизмом контроля (финансовый контроль со стороны налоговой службы, прокурорский надзор за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе и т.д.); 3) следует предпринимать больше усилий для поддержания и упрочения этических норм поведения чиновников в государственных и муниципальных учреждениях, в частности с помощью составления различных руководств служебного поведения и осуществления образовательных программ по переподготовке служащих с отрывом и без отрыва от работы.

В целях предотвращения и урегулирования конфликта интересов на службе можно использовать методы, давно использующиеся в сфере бизнеса: этические кодексы, обучение этичному поведению, этическая экспертиза, этическое консультирование и т.п.[24] В ситуации конфликта интересов требование об обязательном его разрешении, когда стороны ведут спор по существу конфликта интересов, создает мнение, что некий справедливый и оправданный компромисс в виде рационального решения руководителя всегда может быть достигнут. Но для начальства разрешение конфликта интересов в большинстве случаев представляет значительное затруднение, поскольку ему часто приходится делать вывод о том, что само наличие конфликта показывает отсутствие этических критериев определения единственно верной точки зрения на конкретную ситуацию. Рецептов на все случаи жизни здесь нет. Этические правила не могут быть эффективными, если нет механизма их проведения в жизнь в виде предотвращения и урегулирования конфликта интересов. Необходима значительная работа по формированию практики справедливого разрешения конфликта интересов, разработки значительного количества различных разъяснений и рекомендаций по возможным случаям[25]. Но следует иметь в виду, что предотвращение и урегулирование конфликтов интересов должно основываться на нормах универсальной этики с учетом профессиональных этических ценностей гражданской и муниципальной службы[26].

Вопросы и задания

  • 1. Проведите анализ эволюции механизма по недопущению возможности возникновения конфликта интересов в системе государственной и муниципальной службы в нормативных правовых актах Российской Федерации.
  • 2. Каковы обязанности чиновника в ситуации конфликта интересов?
  • 3. Что означают в ситуации конфликта интересов интеллектуальный элемент умысла и волевой элемент умысла?
  • 4. Объясните вред покровительства и попустительства по службе.
  • 5. Проанализируйте подходы законодателя в раскрытии содержания терминов «предотвращение конфликта интересов» и «урегулирование конфликта интересов» в федеральном законодательстве.
  • 6. Дайте определение терминов «предотвращение конфликта интересов» и «урегулирование конфликта интересов».
  • 7. Объясните, что может означать добровольный отказ служащего от выгоды в ситуации конфликта интересов.
  • 8. Как можно охарактеризовать стадии конфликта интересов и действия руководителя по предотвращению или урегулированию конфликта интересов на разных стадиях?
  • 9. Объясните, в чем разница между нормами уголовного кодекса и этическими правилами при предотвращении и урегулировании конфликта интересов.
  • 10. Объясните, почему этические правила не могут быть эффективными без налаженного механизма предотвращения и урегулирования конфликта интересов.

  • [1] См.: Темницкий Л.Л. Проблема доверия в отношениях руководства—подчинения как предмет социологического анализа и элемент концепции согласияв российском обществе // Социология и современная Россия. — М., 2003. —С. 168.
  • [2] См.: Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. — М., 1995. — С. 62.
  • [3] См.: Мэннинг Н. Реформа государственного управления: международныйопыт / Н. Мэннинг, Н. Парисон. — М., 2003. — С. 104.
  • [4] Собрание законодательства Российской Федерации. — 2009. — № 29. —Ст. 3658.
  • [5] Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 33. —Ст. 3196.
  • [6] Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 31. —Ст. 3215.
  • [7] См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 2008. — № 52(ч. 1). — Ст. 6228.
  • [8] См.: Селезнев М. Умысел как форма вины // Российская юстиция. — 1997. —№ 3. - С. 11-12.
  • [9] Неосторожным признается действие гражданского (муниципального) служащего, когда он предвидел возможность наступления общественно опасныхпоследствий своего действия или бездействия, но легкомысленно рассчитывална их предотвращение, либо не предвидел возможности наступления вреда дляграждан, организаций, государства, хотя должен был и мог их предвидеть. —Прим. авт. См. также: Верина Г.В. Легкомыслие как вид неосторожной формывины // Правоведение. — 2003. — № 2. — С. 103—108.
  • [10] См.: Есаков Г.А. Осознание как компонент интеллектуального элементаумысла / Г.А. Есаков, А.В. Рагулина, И.А. Юрченко // Государство и право. - 2004. - № 6. - С. 24-30.
  • [11] См.: Редин М.П. О методологии и методах научного познания преступлений,совершаемых с прямым умыслом // Юридическая мысль. — 2006. — № 6. —С. 54.
  • [12] См.: Баранкина Ю. Проблемы квалификации преступлений, совершаемых изкорыстной или иной личной заинтересованности // Уголовное право. —2008. - № 6. - С. 19.
  • [13] См. п. 4 ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
  • [14] См.: Костенников М.В. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы: Учеб, пособие / М. В. Костенников, А. В. Куракин. — М., 2004. — С. 21.
  • [15] См.: Коллинз Д. 2 Э: Этика и этикет в бизнесе. — М., 2006. — С. 85.
  • [16] См.: Дементьев Л. Н. Институт конфликта интересов и предотвращение коррупции на государственной гражданской службе /А.Н. Дементьев, С.В. Камушкин // Государственная власть и местное самоуправление. — 2008. —№ 2. - С. 12.
  • [17] Под посредничеством, как правило, понимается участие «третьей стороны»с целью оптимизации процесса поиска взаимоприемлемого решения. —Прим. авт. См. также: Гурьянов П. Понятия «примиритель» и «посредник» всфере альтернативного разрешения споров / П. Гурьянов //Арбитражный игражданский процесс. — 2007. — № 5. — С. 6-9.
  • [18] См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 31. —Ст. 3215.
  • [19] За мелкое хищение государственного имущества предусмотрена административная ответственность (ст. 158 УК Российской Федерации). — Прим,авт.
  • [20] Лснис Л. Использование служебного положения // Законность. — 2004. —№ 10. - С. 44-46.
  • [21] См., например: Магомедов К. Социологический анализ этических проблемгосударственной службы // Гос. служба. — 2004. — № 6. — С. 15-21.
  • [22] См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 2007. — № 11. —Ст. 1280.
  • [23] См. '.Дементьев Л. Н. Институт конфликта интересов и предотвращение коррупции на государственной гражданской службе /А.Н. Дементьев, С.В. Ка-чушкин // Государственная власть и местное самоуправление. — 2008. —№ 2. - С. 19-24.
  • [24] См.: Петрунин Ю.Ю. Этика бизнеса: Учеб, пособие / Ю.Ю. Петрунин,В.К. Борисов. - М„ 2000. - С. 106-107.
  • [25] См.: Казаченкова О. В. Конфликт интересов на государственной гражданскойслужбе //Журнал российского права. — 2006. — № 3. — С. 82—83.
  • [26] См.: РихЛ. Хозяйственная этика. — М., 1996. — С. 575.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >