О формально-юридических аспектах постановления Конституционного Суда по вопросу о воссоединении Крыма с Россией: ответ на критику

Постановлением Конституционного Суда РФ от 19 марта 2014 г. № 6-П подписанный 18 марта 2014 г. международный Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города Севастополя признан соответствующим Конституции Российской Федерации.

Формально-юридическими (нормативно-правовыми) основаниями принятия в Российскую Федерацию Республики Крым являются:

  • — результаты обще крымского референдума 16 марта 2014 г., состоявшегося в Автономной Республике Крым и городе Севастополе. На референдуме квалифицированным большинством участвующих поддержан вопрос о воссоединении Крыма с Россией на правах субъекта Российской Федерации;
  • — Декларация о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя;
  • — Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, предложения Республики Крым и города с особым статусом Севастополя о принятии в

Российскую Федерацию Республики Крым, включая город с особым статусом Севастополь;

— Федеральный конституционный закон «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя».

Обращение Президента России в Конституционный Суд о проверке Договора было обусловлено предписанием Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Данный Закон (п. 4 ст. 7) обязывает Президента в таких случаях направить в Конституционный Суд запрос о проверке подписанного договора перед его ратификацией.

Со стороны Российской Федерации рассматриваемый Договор подписан Президентом. Это согласуется с Конституцией, наделяющей Президента полномочием вести переговоры и подписывать международные договоры Российской Федерации (ч. 3, 4 ст. 80 и п. «а», «б» ст. 86).

В соответствии со ст. 8 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» вопрос о ратификации такого договора разрешается Федеральным Собранием — Государственной Думой и Советом Федерации.

Возможность применения Договора до его вступления в силу по согласию сторон вытекает из положения п. 1 ст. 25 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. Данное положение воспроизведено в ст. 23 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

Временное применение подписанного международного договора Российской Федерацией на практике используется в случаях, когда его участники заинтересованы ввести его в действие, не дожидаясь ратификации и вступления в силу. Допустимость такой правовой конструкции была подтверждена Конституционным Судом в постановлении от 27 марта 2012 г. № 8-П.

Возможность применения рассматриваемого Договора еще до его ратификации означает, что с момента его подписания, как это следует из его ст. 2 и 5 во взаимосвязи с ч. 1 ст. 67 Конституции, Республика Крым и город федерального значения Севастополь находятся в составе Российской Федерации в качестве ее субъектов. Указание ст. 1 рассматриваемого Договора на то, что со дня его подписания Республика Крым считается принятой в Российскую Федерацию, означает также принципиальное волеизъявление сторон о последующем использовании процедуры, посредством которой оформляется принятие и образование новых субъектов Российской Федерации — Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

Особенности этой совмещенной процедуры, как следует из положений Договора, устанавливаются Федеральным конституционным законом о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и корреспондируют положениям ч. 1, 2 и 3 ст. 5 и ч. 2 ст. 65 Конституции.

В соответствии с Договором Российская Федерация гарантирует всем народам, проживающим на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития; при этом государственными языками Республики Крым являются русский, украинский и крымско-татарский (п. 1 и 2 ст. 3). Эти положения отвечают требованиям ч. 3 ст. 68 Конституции, согласно которой республики вправе устанавливать свои государственные языки и что в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик такие языки употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.

Определение государственных языков Республики Крым непосредственно рассматриваемым Договором является формой фиксации волеизъявления населения Республики Крым, часть территории которой (кроме территории города Севастополя) в соответствии с рассматриваемым Договором должна приобрести статус Республики Крым в составе Российской Федерации. Указание же на русский язык как государственный язык Республики Крым предопределено статусом русского языка как государственного языка Российской Федерации на всей ее территории (ч. 1 ст. 68 Конституции).

Положение Договора (ст. 4) о регулировании вопросов государственной границы Российской Федерации после принятия Республики Крым в Российскую Федерацию направлено на обеспечение целостности и неприкосновенности всей территории Российской Федерации, включая территории вновь образованных субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 4, ст. 67 и п. «н» ст. 71 Конституции).

Договор предусматривает, что со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации указанных в нем двух новых субъектов граждане Украины и лица без гражданства, постоянно проживающие на этот день на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя, признаются гражданами Российской Федерации, за исключением лиц, которые в течение одного месяца после этого дня заявят о своем желании сохранить имеющееся у них и (или) их несовершеннолетних детей иное гражданство либо остаться лицами без гражданства (ст. 5). Следовательно, Договор не принуждает к отказу от гражданства, имеющегося на день принятия Республики Крым в Российскую Федерацию, и гарантирует при желании приобретение гражданства Российской Федерации без необходимости предпринимать для этого какие-либо действия.

В соответствии со ст. 6 Договора со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов и до 1 января 2015 г. действует переходный период. В этот период подлежат урегулированию вопросы интеграции новых субъектов Российской Федерации в экономическую, финансовую, кредитную и правовую систему Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации, а также вопросы исполнения воинской обязанности и несения военной службы на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

Наличие переходного периода само по себе является необходимым следствием образования в Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Его конкретное содержание в рассматриваемом Договоре не определяется, за некоторыми исключениями, подлежащими конституционно-правовой оценке применительно к другим его статьям, и должно получить нормативное развитие в Федеральном конституционном законе о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и в конкретизирующем его положения отраслевом законодательстве с тем, чтобы обеспечить сбалансированную защиту интересов новых субъектов в Российской Федерации на основе норм Конституции.

В Договоре решается вопрос о месте прохождения военной службы в период до 2016 г. включительно гражданами Российской Федерации, призванными на военную службу в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе (ст. 7). Поскольку данное положение устанавливает лишь временный порядок, обусловленный переходным периодом, оно не может рассматриваться как нарушение ч. 2 ст. 59 Конституции, в соответствии с которой указанные в ст. 7 Договора граждане обязаны нести военную службу в соответствии с федеральным законом.

Согласно ст. 8 Договора выборы в органы государственной власти Республики Крым и в органы государственной власти города федерального значения Севастополя проводятся во второе воскресенье сентября 2015 г. До избрания этих органов государственной власти их полномочия осуществляют Государственный совет (парламент) Республики Крым, Совет министров Республики Крым, Законодательное собрание города Севастополя. Решение о проведении выборов в указанные сроки согласуется с предусмотренными ст. 6 Договора сроками, установленными для переходного периода. Этими положениями как направленными на защиту народовластия обеспечивается необходимая преемственность в организации и осуществлении государственной власти на территориях новых субъектов в соответствии с положениями ч. 1, 2, 3 ст. 3 Конституции.

Договором (ст. 9) определяется действие законодательных и иных нормативных правовых актов на территории новых субъектов Российской Федерации в целях их интеграции в российскую правовую систему. Тем самым обеспечивается стабильность правового регулирования и избежание пробелов, затрудняющих реализацию прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

Исходя из этого, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что рассматриваемый Договор как по порядку подписания, ратификации и вступления в силу, так и по содержанию норм соответствует Конституции Российской Федерации.

* * *

Отвечая нашим оппонентам, я постарался выделить основные претензии, предъявляемые к формально-юридическим аспектам постановления Конституционного Суда. Рассмотрим эти претензии.

1. Запрос в КС РФ не соответствовал критериям допустимости, так как в нем не указано на наличие неопределенности в вопросе соответствия международного договора Конституции РФ.

Конституционный Суд осуществляет полномочия, предусмотренные не только в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» (п. 7 части первой ст. 3), но и в других федеральных конституционных законах.

Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» предусматривает обязательный конституционный контроль при принятии в состав Российской Федерации иностранного государства (его части). Он реализуется в рамках предписанной законом процедуры, согласно которой глава государства после подписания международного договора обязан обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Конституции данного международного договора. При этом признание данного международного договора соответствующим Конституции является обязательным и необходимым условием для осуществления следующего этапа процедуры принятия нового субъекта (внесение международного договора на ратификацию в Государственную Думу).

Тем самым данная проверка представляет собой особое (экстраординарное) полномочие Конституционного Суда, закрепленного специальным законом, которое не требует соблюдения условия о наличии неопределенности. В силу самой своей правовой природы обращение главы государства выражает не оспаривание конституционности, но, напротив, намерение способствовать ратификационному утверждению международного договора.

2. Конституционным Судом не были соблюдены установленные законом процедуры рассмотрения.

Соответствующий раздел Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» не устанавливает специальную процедуру реализации полномочия по проверке международного договора о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта. С учетом этого была применена допустимая в данном случае аналогия закона. В то же время Конституционный Суд оправданно исходил из отсутствия процессуальной идентичности между этой экстраординарной процедурой и проверкой конституционности не вступившего в силу международного договора в порядке факультативного конституционного контроля, являющейся разновидностью общей процедуры оспаривания конституционности.

В силу этих обстоятельств дело было рассмотрено по существу без применения тех — в данном случае не являющихся безусловно обязательными — процедур, которые присущи разрешению споров о конституционности (предварительное изучение дела судьей-докладчи- ком; проведение слушания по делу) и с которыми ни Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», ни Регламент Конституционного Суда Российской Федерации не связывают законность и обоснованность решения, вынесенного Конституционным Судом.

3. Конституционным Судом не были соблюдены требования закона относительно пределов проверки.

Конституционный Суд руководствовался положениями ст. 86 Федерального конституционного закона о «О Конституционном Суде Российской Федерации», перечисляющей аспекты, подлежащие проверке при разрешении дел о конституционности международных договоров, настолько, насколько это было возможно с учетом особенностей рассматриваемого акта. Это означает, что содержание норм, форма, порядок подписания и введения в действия были рассмотрены прежде всего с точки зрения конституционно установленных компетенционных норм (разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти).

4. Конституционным Судом не были соблюдены требования закона относительно проверки договора по форме.

Орган конституционного контроля уполномочен рассматривать и решать только вопросы, находящиеся в сфере действия российского права, и не вправе рассматривать выходящие за пределы указанной сферы политические вопросы (деятельность иностранных должностных лиц ит. д.). Поэтому проверка по форме международных договоров данного вида состоит в исследовании правосубъектности сторон, заключающих этот договор. Применительно к договору с Республикой Крым юридически принципиальным являлось обращение к таким документам, как Декларация о независимости Республики Крым и Указ Президента Российской Федерации о признании Республики Крым в качестве самостоятельного государства. Они были учтены Конституционным Судом при принятии решения.

5. Конституционным Судом не были соблюдены требования закона относительно проверки договора по порядку подписания.

При проверке международного договора по порядку подписания ключевое — с правовой точки зрения — значение имеет соблюдение конституционно значимых процедур подписания, опубликования и введения в действие соответствующих актов. При этом проверка полномочий иностранных должностных лиц, подписавших международный договор от имени суверенного государства, официально признаваемого Российской Федерацией в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 марта 2014 г. «О признании Республики Крым», выходит за рамки полномочий Конституционного Суда.

6. Конституционный Суд не проверил договор на соответствие международным обязательствам Российской Федерации.

Конституционный Суд проверяет договор на соответствие содержания его норм конституционным положениям. Иное означало бы неправомерное расширение Конституционным Судом собственной компетенции с вторжением в компетенцию наднациональных органов, что повлекло бы за собой нарушение норм и национального, и международного права.

Тем более сомнительны предложения проверять рассматриваемый международный договор на соответствие различного рода политическим актам, не содержащим юридических обязательств (меморандумы, декларации, документы международных совещаний и т. д.).

7. Конституционный Суд не проверил договор на соответствие законодательству третьих стран.

Орган конституционного контроля не должен был делать этого ввиду того, что данные акты в принципе не могут действовать на территории государств — участников рассматриваемого международного договора. Кроме того, оценка соотносимости российского законодательства с зарубежным с точки зрения допустимости распространения правовых позиций Конституционного Суда на схожие зарубежные правовые институты означала бы анализ и оценку зарубежного законодательства в этой сфере и, следовательно, оценку его конституционности. А этого Конституционный Суд — в силу национального характера осуществляемой им юрисдикции — делать не вправе.

8. Конституционный Суд не проверил договор на соответствие федеральным конституционным законам. Между тем процедура принятия иностранного государства и его части в состав Российской Федерации была совмещена с процедурой образования новых субъектов (хотя эти процедуры регулируются в отдельных главах Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»).

Возможные противоречия между международным договором и действующим законодательством могут как-либо повлиять на оценку конституционности данного договора лишь постольку, поскольку они воспроизводят имеющие место противоречия между Конституцией и международным договором. Иные коллизионные случаи в контексте данного типа проверки конституционности сами по себе не могут быть основанием для дисквалификации нормативного содержания международного договора.

Закон о ратификации не находится по отношению к федеральным конституционным законам в такой же субординации, в какой находятся обычные федеральные законы. Вывод об уникальности правовой конструкции этого вида законов непосредственно вытекает из конституционных положений о месте международного права в национальной системе. Поэтому в случае выявленной коллизии должно применяться правило lex superior derogat legi inferiori, так как Конституцией установлен приоритет положений международного договора Российской Федерации перед иными нормативными правовыми актами (за исключением самой Конституции и вступивших в силу законов о внесении в нее изменений, принимаемых в особом порядке).

В соответствии с выраженной Конституционным Судом позицией интеграционные интересы новых субъектов в составе Российской Федерации (в частности, отнесение их к той или иной разновидности ее субъектов) выступают в качестве самостоятельной конституционной ценности, требующей достижения баланса с иными конституционными ценностями. Конституция предусматривает возможность нахождения в составе Российской Федерации города федерального значения как разновидности субъекта Федерации (ст. 5, 65, 66). Получение городом Севастополем указанного статуса отвечало его интересам и в наибольшей степени способствовало интеграции нового субъекта в состав Российской Федерации. При таких обстоятельствах у Конституционного Суда не имелось оснований для признания Договора в этой части неконституционным.

9. Еще до рассмотрения Конституционным Судом вопроса о конституционности данного международного Договора он незаконно начал применяться.

В этом утверждении некорректно смешиваются две различные по своей правовой природе конструкции — временное (до ратификации) применение международного договора и вступление международного договора в силу, которое применительно к данной категории международных договоров возможно лишь после ратификации, требующей в том числе положительного решения Конституционного Суда.

Возможность временного (до ратификации) применения международного договора непосредственно закреплена в ст. 25 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.

Временное применение как мера, предшествующая вынесению решения Конституционным Судом, никак не исключается Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации». Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (п. 3 ст. 6) указывает, что принятие решений, касающихся заключения соответствующего международного договора, осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации». А этот Закон, в свою очередь, предусматривает, что международные договоры вступают в силу для Российской Федерации в соответствии с данным законом в порядке и сроки, предусмотренные в договоре или согласованные между договаривающимися сторонами (п. 1 ст. 24).

Согласно Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» (ст. 23) временное, до вступления в силу, применение международного договора в целом или его отдельных положений возможно, если это предусмотрено в самом договоре по согласию сторон, подписавших договор. Согласие на временное применение международного договора входит в компетенцию органа, принявшего решение о его подписании. При этом в названном Законе отсутствуют какие-либо оговорки либо ограничения, касающиеся возможности временного применения международных договоров, подобных рассмотренному Конституционным Судом.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >