ИНИЦИИРУЮЩАЯ И КООРДИНИРУЮЩАЯ РОЛЬ РУКОВОДЯЩИХ ОРГАНОВ

Основу Европейского парламента составляют председатель и бюро, включающее 14 заместителей и 5 квесторов (с правом совещательного голоса). Полномочия председателя Европейского парламента, избираемого согласно п. 1 ст. 16 Внутреннего регламента Европейского парламента (в редакции от 1979 г.) на два с половиной года, т.е. на половину срока легислатуры Парламента, во многом напоминают полномочия председателей парламентов государств — членов Евросоюза (ст. 18 Регламента). Председатель имеет широкие полномочия: определяет повестку дня, объявляет о начале и завершении обсуждения какого-либо вопроса, ставит этот вопрос на голосование, наконец, только он имеет право позволить депутату выступать по одному вопросу более двух раз. Помимо этого, он располагает значительной дисциплинарной властью, например, вправе объявить нарушителю Регламента порицание, что влечет за собой запрет присутствия на заседании от двух до пяти дней. Несомненно, самым важным является право председателя выступать от имени Европейского парламента в других странах. Вследствие этого за пост председателя Европейского парламента идет довольно жесткая политическая борьба.

Процедура выборов председателя и членов бюро Европейского парламента, руководимая старейшим по возрасту депутатом, закреплена во Внутреннем регламенте Европейского парламента. Согласно п. 1 ст. 12 кандидатуры на должности председателя и членов бюро должны быть предложены с согласия самих кандидатов от имени одной из политических групп или по меньшей мере 13 депутатами. Если в результате тайного голосования кандидат набирает абсолютное большинство голосов, он провозглашается избранным. Парламент в целях большей эффективности своей работы установил, что если после трех туров голосования ни один из кандидатов не наберет абсолютного большинства голосов, в четвертом туре баллотируются только два кандидата, набравшие в предыдущих турах наибольшее число голосов (ст. 13,17). Такой же порядок выборов установлен и для замещения вакансий в случае, если мандат кого-либо из членов бюро прерван.

В ст. 19 описаны полномочия заместителей председателя, в целом состоящие в замещении председателя в его отсутствие, председательствовании на заседаниях парламента и присутствии на официальных церемониях. Более важной представляется их роль в бюро — своеобразном совете старейшин Европейского парламента, решающем финансовые и организационные вопросы, связанные с обеспечением работы депутатского корпуса, Парламента и его органов. Когда бюро собирается с участием председателей политических групп, оно именуется расширенным.

Что касается депутатов, не состоящих ни в одной из политических групп, то они делегируют двух своих представителей в расширенное бюро; однако без права решающего голоса (п. 2 ст. 23). Статус наблюдателя может быть предоставлен депутату от страны, не представленной в бюро. Так решением расширенного бюро от 11 сентября 1984 г. такой статус был предоставлен датскому депутату. Подобным образом частично восстанавливаются права политических или географических «меньшинств».

Задачи расширенного бюро состоят прежде всего в подготовке перед каждой сессией повестки дня ее работы, которая затем утверждается на пленарном заседании Ассамблеи. Бюро вправе вносить в повестку дня устные вопросы (без предварительной подготовки письменных документов) и дебаты по ним (п. 1, 2, 6 ст. 58), а также определять порядок постановки вопросов в так называемый «час вопросов и ответов» (п. 1,5 ст. 59 и п. 1 ст. 60), в том числе и время этого часа. Расширенному бюро приходится выполнять и довольно деликатную работу по составлению схемы размещения депутатов в зале заседаний и правил электронного голосования (ст. 28 и п. 1 ст. 98). Однако его деятельность не ограничивается процедурными вопросами. Согласно п. 4 ст. 29 бюро также разрабатывает программу законотворческой деятельности Европейского парламента. Расширенное бюро полномочно решать вопросы, связанные с отношениями Европейского парламента как с другими институтами Евросоюза, так и с организациями, не входящими в Сообщество (п. 2, 3 ст. 24).

Бюро собираются на свои заседания дважды в месяц. На заседаниях в зависимости от поставленных на его обсуждение вопросов присутствуют генеральный секретарь, юридический советник, директора департаментов и другие чиновники. Решения принимаются большинством голосов присутствующих членов, обладающих правом голоса, без обязательного кворума.

Не менее интересна коллегия квесторов Европейского парламента — своего рода администраторов депутатского корпуса, созданная в 1977 г. для решения проблем, касающихся непосредственно деятельности депутатов. Если до 1979 г. они являлись вице-председателями, то на первой сессии первого избранного прямым голосованием Европейского парламента квесторы обрели статус избираемых на два с половиной года членов. Внутри самой коллегии каждые четыре месяца происходит ротация ее председателя, дабы квесторы не приобретали вкуса к командованию депутатами.

Квесторы могут вносить на рассмотрение бюро предложения об изменении положений внутренних правил или пунктов Регламента, касающихся обеспечения деятельности депутатов. В настоящее время квесторам приходится часто отвечать на запросы бюро и секретариата по проблемам работы Европейского парламента сразу в трех городах — Люксембурге, Брюсселе и Страсбурге — по переводу всей документации на языки государств — членов Европейского сообщества. При этом Люксембург является постоянным местом пребывания Гене- рального секретариата и аппарата Европейского парламента, именуемого иногда Административным секретариатом. Численный состав его насчитывает более 3,5 тыс. человек, среди которых около одной трети — переводчики. В соответствии с Протоколом о местонахождении институтов Евросоюза, официальным местом пребывания Европейского парламента является Страсбург, а постоянных комитетов — Брюссель. Такого рода географическая удаленность Генерального секретариата от основных парламентских органов способствует некой изоляции.

Для своевременного информирования депутатов о всех организационных вопросах, о решениях Расширенного бюро и коллегии квесторов издается специальный бюллетень.

Большую роль в повседневной работе Парламента Европы играют парламентские комитеты. В зависимости от продолжительности своего существования и целевого назначения они подразделяются на постоянные, временные и комитеты по исследованию конкретных дел, которые нередко именуются комиссиями. Согласно ст. 193 Договора о Евросоюзе Европейский парламент «может по требованию четверти его членов образовать временный следственный комитет для изучения заявлений о предполагаемых правонарушениях или недобросовестном применении права Сообщества». При этом порядок осуществления следственных действий определяется «общим соглашением между Парламентом, Советом и Комиссией».

Формирование комитета происходит в начале первой сессии вновь избранного Европейского парламента сроком на два с половиной года, после чего она создается вновь в обновленном составе[1]. Каждый депутат имеет право участвовать в работе том или ином комитете в качестве полномочного члена или его заместителя. Кандидатуры, как правило, сообщаются в бюро политическими фракциями или от имени не менее 13 депутатов. Бюро предлагает на рассмотрение Европейскому парламенту согласованные кандидатуры с учетом равномерного политического представительства. Согласно п. 1 ст. 1 Внутреннего регламента Парламент может назначить столько заместителей членов комитета, сколько в ней полномочных членов. В случае отсутствия полномочного члена комитета его заместитель, принадлежащий к той же политической группе, участвует в работе органа с правом решающего голоса (п. 2 ст. 1 Регламента). Кроме того, любой депутат Европейского парламента может присутствовать на заседаниях любого комитета в качестве наблюдателя (п. 4 ст. 124).

Временные комитеты (комиссии) создаются как для проведения следственных действий, связанных с предполагаемыми правонарушениями, так и для изучения конкретных вопросов, которые касаются занятости в различных отраслях промышленности в Евросоюзе, качества медицинского обслуживания, проблем социального обеспечения и др. Временные специализированные комиссии начинают деятельность по решению Конференции председателей на срок до одного года.

Европейский парламент может также создавать следственные комитеты для рассмотрения особых коммунитарных проблем. Следственные комитеты необходимы для расследования конкретных фактов (событий), связанных с обвинениями в правонарушении, ненадлежащем управлении, которые выдвигаются против института или органа Евросоюза, администрации государства-члена или любого иного уполномоченного лица. Работа комитета носит строго закрытый и конфиденциальный характер. При этом сообщение о ее создании обязательно публикуется в официальном Вестнике Европейского союза. Срок полномочий комитета может быть продлен Европейским парламентом два раза по три месяца. Свою работу временный следственный комитет завершает по представлению доклада Европейскому парламенту, который публикуется и может стать предметом обсуждения на пленарном заседании.

Работа Европейского парламента проходит также в специальных комитетах, являющихся постоянными рабочими органами, которые компетентны в каждой особой области коммунитарной деятельности. В настоящее время работают 20 комитетов:

  • 1) по иностранным делам (Committee on Foreign Affairs);
  • 2) вопросам развития и сотрудничества (Committee on Development);
  • 3) международной торговле (Committee on International Trade);
  • 4) бюджету (Committee on Budgets);
  • 5) бюджетному контролю (Committee on Budgetary Control); 8+""кономическим и финансовым вопросам (Committee on Economic and .........'Monetary Affairs)',
  • 7) социальным вопросам и вопросам занятости населения (Committee on Employment and Social Affairs)-,
  • 8) охране окружающей среды, здравоохранению и безопасности продуктов питания (Committee on the Environment, Public Health and Food Safety)-,
  • 9) вопросам энергии, исследований и технологии (Committee on Industry, Research and Energy)-,
  • 10) вопросам внутреннего рынка и защиты прав потребителей (Committee on the Internal Market and Consumer Protection)-,
  • 11) транспорту и туризму {Committee on Transport and Tourism)-,
  • 12) региональному развитию {Committee on Regional Development)-,
  • 13) сельскому хозяйству и развитию сельской местности {Committee on Agriculture and Rural Development)-,
  • 14) рыболовству {Committee on Fisheries)’,
  • 15) культуре и образованию {Committee on Culture and Education)-,
  • 16) правовым вопросам {Committee on Legal Affairs)-,
  • 17) вопросам свободы граждан, юстиции и внутренних дел {Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs)-,
  • 18) конституционным делам {Committee on Constitutional Affairs)-,
  • 19) правам женщин и гендерному равенству {Committee on Women's Rights and Gender Equality);
  • 20) петициям {Committee on Petitions).

За чуть более полувековую историю развития института общеевропейского представительства существенные изменения претерпели и его постоянные рабочие органы, число которых увеличилось с 13 до 20 комитетов. За это время ни один комитет не смог отстоять ни полномочия и структуру органа, ни даже свое название. Их возросшее количество свидетельствует лишь об одном: эволюционное развитие Европейского парламента направленно на все большее участие в делах Союза с постоянным желанием увеличить круг своих интересов и возможностей.

С предварительного согласия расширенного бюро в рамках постоянного или временного комитета могут создаваться подкомитеты, которые отчитываются перед непосредственным вышестоящим органом. Например, в рамках комитета по иностранным делам были созданы подкомитеты по правам человека {Committee on Human Rights) и безопасности и разоружению {Committee on Security and Defence). В подкомитетах работают обычно 9-10 депутатов. Ежегодно одновременно с постоянными комитетами они проводят в среднем до 10 заседаний.

В соответствии с Регламентом формирование постоянных комитетов осуществляется на партийно-политической основе с последующим утверждением Европейским парламентом. Каждая фракция, в том числе группа независимых депутатов, обладает в каждом комитете количеством мест, приблизительно соответствующим числу их депутатских мандатов в Парламенте. Наибольшим по своей численности является Комитет по иностранным делам, в состав которого входят 71 депутат (в 2009 г. было 65). Количество постоянных комитетов варьируется в зависимости от ситуации: в 1979 г. их было 16, затем их число возросло до 20, в 1999 г. уменьшилось до 17, а в 2009 г. их стало 21. Названия комитетов устанавливаются в зависимости от характера их деятельности. Действующие внутри парламентской жизни нормативы довольно четко определяют «сферу ответственности» и круг вопросов, которые решает каждый комитет. Полагается, что постоянные комитеты призваны давать предварительный анализ тех проектов решений, которые подлежат обсуждению и принятию на пленарном заседании Европейского парламента. В иных случаях в соответствии со ст. 62 Регламента допускается делегирование постоянным комитетам полномочий Европейского парламента для решения отдельных специфических вопросов.

Роль комитетов заметно возросла. Если раньше комитеты являлись вспомогательными органами Ассамблеи, то ныне именно в них происходит основная работа по выработке решений Европейского парламента. В настоящее время комитеты принимают участие на всех этапах прохождения вопроса. Регламент предоставляет комитетам с разрешения расширенного бюро как право законодательной инициативы (ст. 121 Регламента), так и право запроса, полномочия по выработке проектов резолюций Европейского парламента. Пункт 3 ст. 10 Регламента предусматривает право каждого комитета просить председателя Европейского парламента проводить одно или несколько своих заседаний в год в других городах, помимо Брюсселя, Люксембурга или Страсбурга. Отмечается, что большинство комитетов охотно пользуются этим правом, что нелегким бременем ложится на бюджет Европейского сообщества.

Не последнюю роль играет численность партии, предопределяющая представление в органах Европейского парламента и количество голосов, которыми располагает лидер политической группы при принятии решения голосованием на заседании Конференции представителей.

Помимо Конференции председателей комитетов, в числе органов Европейского парламента есть Конференция председателей межпарламентских групп, сама избирающая своего председателя. Конференция председателей межпарламентских групп подготавливает для Конференции председателей предложения по вопросам работы межпарламентских групп. Президиум Европейского парламента и Конференция председателей вправе отдавать поручения Конференции председателей межпарламентских групп.

Известно, что решения Европейского парламента принимаются абсолютным большинством голосов его членов, присутствующих на заседании, без предъявления требований к кворуму при проведении полемики, одобрении протокола и др. Общий кворум, необходимый для принятия решений, составляет присутствие в зале заседаний не менее одной трети депутатов от общего числа всего состава. Проверка кворума возможна только по требованию не менее 32 депутатов. При отсутствии кворума принятие решения переносится на следующее заседание. Однако существуют специальные кворум и большинство, необходимые при вотировании бюджета, одобрении соглашений о присоединении, наложении санкций и др. Так, для принятия заключения по вопросу о нарушении государством Евросоюза общих ценностей и принципов, установленных ст. 7 Договора о Евросоюзе, требуется квалифицированное большинство в две трети голосов депутатов.

Большинство заседаний Европейского парламента проходит при весьма низкой активности депутатов. Зачастую в зале заседания присутствует лишь несколько десятков парламентариев. Но при обсуждении наиболее важных вопросов или заслушивании выступлений руководителей Евросовета или комиссии, зал полностью заполняется.

Всесторонне анализируя работу Европейского парламента, специалисты отмечают, что если его внутренняя структура и сессионный порядок деятельности с опорой на комитеты и другие органы находятся в русле общих традиций подобных представительных органов, то этого нельзя сказать о другой его стороне, непосредственно связанной с объемом и характером осуществляемых им законотворческих полномочий. Именно эта сторона всегда вызывала и вызывает весьма горячие споры, ставящие порой под сомнение допустимость как самого названия «парламент» применительно к данному представительному институту, так и соответствие этому названию содержания его деятельности, обусловленное объемом и характером приданных ему полномочий.

  • [1] URL: http://www.europarl.europa.eu (дата обращения: 22.04.2015).
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >