Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Политология arrow Европейский парламент: политико-правовое исследование

ЗНАЧЕНИЕ ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ВЛАСТИ ЕВРОСОЮЗА

В качестве законодательного органа Евросоюза Европейский парламент представляет собой скорее не парламент в его классическом виде, а нижнюю палату. Роль верхней палаты выполняет Европейский совет. И здесь, в отличие от национальных государств, полномочия Европейского парламента в качестве нижней палаты в законодательном процессе значительно уже, чем полномочия Совета как верней палаты. Следовательно, Парламент Европы — особый консолидирующий орган Союза, в то время как Евросовет, по сути, является представительством отдельных государств. Соответственно, чем шире полномочия Европейского парламента и уже полномочия Совета, тем больше возникает уверенность в Евросоюзе как государстве (федерации или конфедерации), а не международной организации. Осознанная необходимость в ограничении полновластия Евросовета, потребность сделать Сообщество более управляемым, а также желание следовать принципам представительной демократии побудили стран-участниц к постепенному внесению в договоры изменений, направленных на усиление роли Европейского парламента вплоть до наделения его законодательными полномочиями.

Однако сразу бросается в глаза, что в трех основных сферах компетенции Европейского парламента — бюджетные правомочия, контроль над деятельностью органов Евросоюза (прежде всего Еврокомиссии) и участие в правотворческой деятельности Сообщества — отсутствует то, что составляет основную сферу деятельности национальных парламентов — законотворчество. Это не случайно, так как Европейский парламент не обладает самостоятельными законодательными полномочиями, он лишь участвует в выработке «европейского права»[1]. Более того, далеко не все нормы «европейского права» приняты с его участием. Отсюда следует, что Парламент Европы все еще не стал главным законодательным органом Евросоюза и лишь частично обладает полномочиями, присущими представительному учреждению. Таким образом, Европейскому парламенту в нормотворческой сфере отводится роль, напоминающая американскую систему «сдержек и противовесов». Самостоятельные «законодательные» функции Европейского парламента пока еще довольно скромны. Вместе с тем, несомненно, возрастает политическая роль Европейского парламента как органа, без участия которого не принимаются важные решения в Европейском сообществе.

Участие Европейского парламента в нормотворческом процессе главным образом связано с вводимой Договором о реформе законодательной процедурой, а именно в рамках:

  • • консультационных процедур;
  • • процедур сотрудничества;
  • • процедур совместного принятия решения.

Консультационная процедура — старейшее полномочие Европейского парламента, которое усилилось при подписании Амстердамского договора Евросоюза 1997 г. и распространило свое действие на целый ряд новых статей. Договор ввел новую разновидность консультаций применительно к вопросам в сфере сотрудничества в области внешней политики и внутренних дел (ст. 34). До принятия решения Евросовет должен запросить мнение Европейского парламента, но он также вправе установить предельный срок для подготовки такого мнения, который не может быть меньше, чем три месяца. Если Европейский парламент не сможет представить свое мнение в течение установленного срока, Евросовет может принять собственное решение. Это значительное ограничение парламентских прав, действующее и в настоящее время, позволяет Совету Европы отойти от требований решения по некоторым делам, например по делу об изоглюкозе.

В рамках этой процедуры акт принимается единогласным решением Евросовета по предложению Комиссии и после консультации с Европейским парламентом. Мнение Европейского парламента не связывает Евросовет в принятии решения, хотя может задержать его во времени. Если Европейский совет не обратится за консультацией в Парламент Европы или не предоставит ему разумный срок для вынесения резолюции, Суд Евросоюза может отменить акт ввиду нарушения процедурных требований. Следовательно, консультационная процедура в некоторых ситуациях может рассматриваться в виде права отлагательного вето, поскольку Европейский парламент может затормозить принятие акта в пределах разумного срока, который необходим для вынесения резолюции. Однако современная практика показывает, что в тех случаях, когда Европейский парламент не соглашается с предложениями законодательного характера, они подвергаются изменениям в указанных им направлениях.

Значение консультационной процедуры в настоящее время невелико. Например, ст. 22 Договора о Евросоюзе предоставляет Совету право принимать в рамках консультационной процедуры те положения, которые имеют цель упрочить или дополнить права в сфере гражданства Сообщества. Причем данные положения носят чисто рекомендательный характер, что, по сути, предопределяет Европейский парламент в качестве совещательного органа Евросоюза.

Консультативное участие Европейского парламента в правотворческой деятельности Союза не только провозглашается и юридически закрепляется, но и организационно обеспечивается. При этом консультативная деятельность Европейского парламента рассматривается, с одной стороны, как одна из форм все более возрастающего участия этого

представительного органа в правотворческом процессе, а с другой-

как один из наиболее наглядных и политически эффективных способов реализации демократических принципов деятельности не только Европейского парламента, но и других европейских институтов. Безусловно, подобные формы проявления такой деятельности Европейского парламента, помимо всего прочего, усиливают роль и повышают социально-политическую значимость этого института.

Среди часто используемых в настоящее время процедур, обеспечивающих участие Европейского парламента в правотворческом процессе Союза, выделяется «процедура сотрудничества», введенная Единым европейским актом в 1987 г., которая также была усилена Амстердамским договором. Введение этой процедуры «свидетельствовало о том, что Европейский парламент вышел за узкие пределы консультаций»[2] и в определенной мере включился в законодательный процесс. Однако это еще не означает наделения Европейского парламента полным правом законодательной инициативы, ибо по-прежнему проекты директив разрабатываются Еврокомиссией.

В соответствии с процедурой сотрудничества, закрепленной в ст. 252 Договора о Евросоюзе, Совет вправе по предложению Комиссии и после получения заключения Парламента одобрить квалифицированным большинством согласованную позицию. Другими словами, проект решения, подготовленный Комиссией, одновременно направлялся Совету и Парламенту Европы. На основе представленного мнения Европейского парламента Совет вырабатывает «общую позицию» и направляет документ обратно для проведения второго чтения, где тот в течение трех месяцев может:

  • • явно утвердить текст или, сохраняя молчание, утвердить его неявно. Евросовет «должен окончательно принять акт в целом в соответствии с общей позицией»;
  • • отклонить текст. Евросовет, действуя единогласно и при поддержке Комиссии, может отозвать проект решения на любой стадии;
  • • предложить поправки, которые в случае их поддержки Еврокомиссией, будут включены в проект решения.

Европейский парламент имеет право одобрить эту позицию активно или пассивно, если не примет отрицательного решения в течение указанного срока. В этом случае Евросовет обязан принять соответствующий акт. В рамках этой процедуры могут быть решены лишь некоторые вопросы, указанные в Договора о Евросоюзе. Например, в соответствии со ст. 101 запрещено кредитование со стороны Европейского центрального банка и национальных центральных банков публичноправовых организаций (органов Евросоюза, иных государственных и муниципальных органов).

Отличительной особенностью процедуры сотрудничества по сравнению с процедурой консультации является тот факт, что она предусматривает не одно, а два чтения при рассмотрении Европейским парламентом проектов нормативных правовых актов, которые касаются всего Европейского сообщества[3]. Однозначно введение второго чтения позволило Парламенту влиять на позицию Совета и реагировать на мнения, высказанные по этой позиции вне институтов, например, в СМИ. Наличие двух чтений напоминает традиционную двухступенчатую законодательную процедуру, применяемую на европейском уровне. Конечно, процедура сотрудничества не ограничила законодательных полномочий Совета и Комиссии Европы, но она обязала их теснее взаимодействовать с Парламентом. О действенности данной процедуры свидетельствует тот факт, что половина поправок, предложенных Европейским парламентом в первом чтении, принимается Евросоветом. А число принятых Советом министров поправок, предложенных Европейским парламентом во втором чтении, составляет приблизительно четверть. Таким образом, Европейский парламент является в известной мере соучастником создания европейского права. Оценивая значимость процедуры сотрудничества как формы и средства, обеспечивающего участие Европейского парламента в правотворческом процессе Евросоюза, однозначно умозаключается, что эта процедура придала новый импульс активности Европейского парламента и повысила его роль в законодательном процессе.

Среди других процедур, обеспечивающих участие Европейского парламента в правотворческом процессе, особое значение придается порядку совместного принятия решений — основная законодательная процедура Евросоюза, введенная Маастрихтским договором. В рамках данной процедуры принимается большинство нормативных правовых актов Евросоюза. Вплоть до второго чтения в Европейском парламенте процедура не отличается от процедуры сотрудничества. В этом смысле консультационная процедура и процедура сотрудничества являются лишь редким исключением из общего правила. При этом, как и другие процедуры, процедура совместного принятия решения применяется только в случаях, прямо указанных в Договоре о Евросоюзе. Таким образом, законодательная компетенция Европейского парламента носит строго предметный характер. Он вправе законодательствовать только лишь по тем вопросам, которые прямо отнесены к его ведению. Это вытекает из требования строгого разграничения полномочий Евросоюза и национальных государств. Органы Европейского сообщества вправе законодательствовать по тем вопросам, в отношении которых им предоставлено данное право национальными государствами, передавшими часть своих суверенных прав Союзу на основе международных договоров.

Процедура совместного принятия решений предусматривает, что нормативный акт не может быть принят без одобрения его абсолютным большинством Европейского парламента (ст. 251 Договора о Евросоюзе). Если Парламент Европы отклоняет общую позицию большинством своих членов, законопроект не принимается в отличие от процедуры сотрудничества, при которой Совет все еще мог при условии единогласия принять текст. Если Евросовет принимает все поправки Парламента, то текст считается принятым. В противном случае, вопрос автоматически передается в Согласительный комитет, которому требуется в течение шести-восьми недель согласовать компромиссный, основанный на общей позиции текст. Согласованность образуется из позиции Евросовета и поправок, за которые проголосовал Парламент во втором чтении. Если оба института под держивают текст, он считается принятым, иначе — проект решения отклоняется. Если Согласительному комитету не удается прийти к соглашению в установленный период времени, текст автоматически считается не принятым и не может стать законом.

В соответствии с процедурой совместного принятия решений Европейская комиссия выражает свое мнение по поправкам, принятым Парламентом во втором чтении, вне зависимости от ее позиции. Как только выясняется, что Совет Евросоюза не может принять все парламентские поправки, внимание переносится на Согласительный комитет, в котором в ходе переговоров с Европейским парламентом появляется возможность прийти к соглашению по отдельным поправкам независимо от мнения Комиссии. Это принципиальное отличие от процедуры сотрудничества, критическим моментом которой является получение поддержки Парламентом сделанных поправок Еврокомиссией.

Новация, введенная Амстердамским договором, заключается в соглашении по проекту решения, которое может быть достигнуто в первом чтении. Если Евросовет принимает поправки, предложенные Парламентом по результатам рассмотрения проекта решения в первом чтении, или соглашается с утвержденными представительном органом Евросоюза поправками, предложенными Комиссией[4], не внося при этом изменений в текст, то после этого текст является окончательным. Данные изменения усилили законодательную роль Парламента Европы и значительно укрепили его позицию в институциональном «треугольнике» Евросоюза. А право наложить вето на принятие проекта во втором чтении или в ходе процедуры согласования рассматривается как возможность сесть за стол переговоров, в которой Европейский парламент до этого испытывал острую потребность. Это полномочие важно для публичного восприятия его роли.

В 1994-1999 гг. Европейский парламент обращался к использованию этого права только в двух случаях. Само по себе это обстоятельство является свидетельством заинтересованности Совета и Парламента Европы в том, чтобы не позволить разногласиям перетекать в согласительный процесс[5].

Оценивая законодательное полномочие Парламента, отметит, что нормативный акт Евросоюза, имеющий обязательную силу, может быть принят вопреки волеизъявлению конкретного национального правительства — требуется не единогласие, а квалифицированное большинство Евросовета при одобрении его абсолютным большинством Европейского парламента. Поэтому именно Европейский парламент призван легитимировать наднациональные акты, с принятием которых не согласно то или иное правительство.

Процедура совместного принятия решений, определенно, как и последствия ее несоблюдения, имеет в процессе правотворчества принципиальное отличие по сравнению с порядком сотрудничества Парламента и Совета Европы. Сущность его заключается в том, что если во втором случае Совет фактически лишь согласовывает с Европейским парламентом проект рассматриваемого акта и самостоятельно принимает окончательное решение независимо от его мнения и характера внесенных им в общую позицию поправок, то в первом случае Парламент получает при этом хотя и ограниченные определенными сферами и вопросами, но, тем не менее, вполне реальные полномочия созаконо- дателя.

Оценивая основные бюджетные полномочия, вытекающие из права Европейского парламента принимать общий бюджет Союза и утверждать его исполнение, напрашивается вывод: на практике Парламент Европы лишен возможности целиком и полностью пересматривать доходную и расходную части бюджета и не обладает правом внесения собственного законопроекта по финансам (ст. 268-280 Договора

  • 0 Евросоюзе). По сути, он имеет право лишь принять или отклонить проект бюджета, разработанный Евросоветом с участием Комиссии до
  • 1 сентября года, предшествующего его исполнению. Европейский парламент имеет право внести поправки в бюджет, вступающие в силу после одобрения квалифицированным большинством Евросовета. В этом случае бюджет считается принятым, если Европейский парламент в течение 15 дней не отвергнет его 3/5 от числа голосовавших членов. Таким образом, финансовые полномочия Европейского парламента менее обширны, чем полномочия Совета.

Но в 1975 г. в результате осознания того факта, что Европейский парламент может использовать свои новые бюджетные полномочия при блокировании реализаций законодательства, имеющих бюджетные последствия, появилась согласительная процедура. Данная процедура была учреждена совместной Декларацией Парламента, Совета и Комиссии Европы. Совместная Декларация может рассматриваться как разновидность конституционной договоренности между Евросоветом и Европейским парламентом, излагающей процедуры, которым они обязуются следовать. До сих пор непонятно, являются ли подобные положения юридически обязательными? Однако Европейский суд неоднократно ссылался на их существование. Поскольку окончательное полномочие по принятию законодательства остается у Евросовета, полагаем, что процедура была не более чем возможностью попросить его снова подумать. Евросовет таким образом принял решение о проведении переговоров и разработке механизма, предназначенного для уменьшения риска конфликтов подобного рода, первым нацелившись на путь согласия с Европейским парламентом по законодательству.

Комиссия несет полную ответственность за сбор сметы расходов от других институтов Евросоюза и начинает процесс подготовки проекта бюджета Сообщества. Каждый из институтов Союза обладает правом устанавливать предельные уровни расходов, ориентируясь на «максимальный предел», определяемый Еврокомиссией. Европейский парламент постоянно пытался ограничить право Совета принимать решения по обязательным расходам, главным образом по общей сельскохозяйственной политике, для того, чтобы усилить расходы по необязательным расходам на структурные фонды. В свою очередь, Евросовет иногда отказывался принимать парламентские поправки к предложенному уровню расходов. Вследствие этой потенциально грозящей конфликтом ситуации была принята согласительная процедура, предназначенная для создания условий прямых переговоров между Парламентом и Советом Европы. В этом смысле она выступает как предтеча значительно более развитой процедуры получения согласия, которая существует в рамках совместного принятия решений.

Разумеется, принятие процедур согласования явилось свидетельством возрастающей роли Парламента в механизме Европейского сообщества, но все еще далекой от желаемых результатов. Что же касается Евросовета, то практика показывает, что он нередко пытается действовать методами давления на Европейский парламент.

Обращаясь к вопросу о бюджетных полномочиях Европейского парламента, отмечаются значительные отличия от соответствующих полномочий национальных парламентов:

  • • во-первых, их особенность заключается в том, что не только Парламент, но и Совет Европы может в процессе рассмотрения в итоге отвергнуть предварительный проект бюджета, разрабатывающийся на основе смет расходов Комиссий каждого института Союза и направляющийся «на рассмотрение Совета Европы не позже 30 сентября года, предшествующего году исполнения бюджета» (п. 3 ст. 272 Договора о Евросоюзе). В отличие от парламентов, в которых сосредоточена основная «бюджетная власть», Европейский парламент разделяет ее с другими институтами Союза: отчасти — с Комиссией, в основном — с Советом;
  • • во-вторых, при существующей практики подразделения бюджета Сообщества и его проекта на две части — обязательных расходов, предусмотренных учредительными договорными и иными актами Евросоюза, и необязательных, т.е. всех остальных расходов, — основные прерогативы Европейского парламента сосредоточены в сфере необязательных расходов. Большая часть бюджетных расходов относится к разряду обязательных; а Европейский парламент, который позиционируется в качестве весьма значимого европейского института, фактически лишен реальной возможности влиять на процесс их формирования. Определенно, сложившаяся ситуация выглядит «довольно странной»: Европейский парламент не имеет полномочий самостоятельно изменять как источники своих собственных средств, так и «потолочные цифры», которые определяют сумму финансовых поступлений, другими словами, в отличие от национальных парламентов, Европейский парламент не является «хозяином кошелька».

Среди контрольных полномочий Европейского парламента стоит обратить внимание на право, посредством которого он может выразить вотум недоверия Еврокомиссии, что, в дальнейшем, влечет ее отставку. Решение принимается квалифицированным большинством в две трети голосов открытым голосованием (ст. 201 Договора о Евросоюзе). Другие контрольные полномочия Европейского парламента связаны с институтом парламентских вопросов и деятельностью Комитетов по расследованию. В соответствии со ст. 193 Договора о Евросоюзе по запросу четверти членов Парламента Европы учреждается временный парламентский Комитет по расследованию для рассмотрения предполагаемых нарушений применения права Евросоюза, что в определенной степени способствует расширению его контрольных полномочий.

К числу особо важных контрольных полномочий относится институт парламентской ответственности правительства[6], применяемый в Европейском сообществе. Полномочия Парламента в отношении других институтов Евросоюза заключаются в его влиянии на процесс формирования институтов и назначения должностных лиц, контроле над их деятельностью и воздействии на них в случаях, предусмотренных договорами и другими правовыми актами. Формы и методы парламентского контроля над деятельностью Еврокомиссии более или менее тра- диционны и схожи с теми, которыми пользуются национальные парламенты. И здесь прежде всего речь идет о праве на информацию (ст. 4

Договора о Евросоюзе). Помимо названных рассматриваемые полномочия Европейского парламента выражаются также в его причастности (через консультации) к назначению президента и членов Исполкома Европейского центрального банка, руководителей дипломатических представительств (делегаций) Еврокомиссии в третьих странах, аудиторов Счетной Палаты Евросоюза и других должностных лиц.

Несмотря на это, трудно согласиться, что институт, представляющий народы государств — членов Европейского сообщества, не наделен главенствующим правом инициировать законодательный процесс[7] (Договором о Евросоюзе не предусмотрено такого права для Европейского парламента). Тем не менее, при принятии существующих норм не ставилась цель по наделению органов исполнительной власти в лице Комиссии Евросоюза монопольным правом инициировать принятие законодательства или осуществления данных полномочий без учета пожеланий Совета и Парламента. Например, Совет может просить Комиссию провести любое исследование, которое он сочтет целесообразным для достижения общих целей, и направить ему соответствующие предложения (ст. 208 Договора о Евросоюзе).

Маастрихтским договором эти полномочия были предоставлены Европейскому парламенту, который вправе предложить Комиссии направить ему предложения в целях выработки нормативного акта Сообществ. Безусловно, Парламент понимает, что обращение к этому праву должно быть осторожным, поэтому им были введены отсеивающие механизмы. В течение многих лет Европейский парламент использовал иные способы, которые сохраняют свое значение, несмотря на существование права, закрепленного в ст. 192 Договора о Евросоюзе. Будучи независимым институтом, Парламент Европы использует имеющиеся возможности для осуществления того или иного действия, направленного на принятие новых законодательных предложений. Наибольшим весом обладают инициативные доклады, подготавливаемые ответственным парламентским Комитетом после надлежащего обсуждения и принимаемые на пленарном заседании после проведения дебатов. В 1982 г. Еврокомиссия дала согласие рассматривать любые парламентские предложения, по которым она не имеет принципиальных возражений[8].

Начиная с марта 1983 г., Комиссия Евросоюза посредством обмена письмами с председателем Парламента направляла отчеты каждые шесть месяцев, в которых указывались меры реагирования на парламентские инициативы, а также предпринятые действия. Число письменных вопросов постоянно возрастает. Например, в 1969 г. было задано 505 вопросов, в 1979 г.— 1977, в 1989 г. — 2972, в 1999 г. — 3503, в 2009 г. - 4441. Из этого числа 11 656 вопросов, т.е. 88%, было обращено к Еврокомиссии, 939 (чуть более 6%) адресовано Совету и 803 (около 6%) — министрам иностранных дел. Устных вопросов по статистики задается значительно меньше: в 1987 г. — всего 45, из них 35 — Комиссии Евросоюза, 8 — Совету и 2 — министрам иностранных дел. В ноябре 1994 г. было принято решение заменить письма практикой подготовки регулярных докладов, которые должны изучаться в соответствующих комитетах Европейского парламента.

Интересно, что Европейский парламент может вынести резолюцию о порицании лишь Комиссии Сообщества, но не ведущим органам управления, которыми являются Евросовет и Совет министров. Права Европейского парламента и в этом отношении также не столь значительны. Тем не менее, внесение резолюции о порицании может рассматриваться в некоторых случаях как «орудие» в руках Парламента Европы, следовательно, ее принятие (требуется большинство в две трети голосов от списочного состава членов представительного органа Евросоюза) может означать отставку членов Еврокомиссии, а политика, проводимая последней по вопросу, вызвавшему сомнение, не отвечает интересам Сообщества. Однако за все время существования Европейского парламента резолюция о порицании вносилась всего четыре раза[9], причем в двух случаях она снималась до голосования, в других — отклонялась подавляющим большинством голосов. Начиная с конца 1982 г., Европейский парламент стал расширять сферу своего воздействия на механизм Сообщества, используя предоставленное право обращаться в Суд с жалобой на неисполнение Советом или Комиссией возложенных на них обязанностей[10].

Наконец, к полномочиям Европейского парламента относятся также полномочия по рассмотрению петиций, т.е. запросов или жалоб. Они могут направляться любым входящим в Сообщество гражданином индивидуально или совместно с другими гражданами Евросоюза. Петиция может быть направлена по любому вопросу. Однако большинство их поступает в Парламент с жалобами на загрязнение окружающей среды, на нарушение права по получению социальных пособий, а также других прав. Немалое число петиций связано с жалобами на несовершенство таможенного законодательства. Число подаваемых петиций довольно быстро возрастает. Например, если в 1979-1980 гг. было получено 57 петиций, то спустя четыре года их число почти удвоилось, а еще спустя четыре года увеличилось уже более, чем в восемь раз. В 1987-1988 гг. Парламент получил уже 484 петиции, в 1988-1989 гг. их число достигло почти 700, в 2000-2005 гг. — от 1000 до 1600 петиций ежегодно. Сегодня число петиций, ежегодно поступающих в Европейский парламент, уже больше 2000. В связи с этим напрашивается вывод, что обращение с петициями связано с тем, что государства — члены Евросоюза недостаточно последовательно реализуют нормы права Сообщества. В свою очередь Европейский парламент стремится использовать право петиций для воздействия на стран — участниц Союза.

Подлинное влияние Парламента на общественную жизнь не ограничивается реализацией им указанных выше полномочий. Речь идет о роли Европейского парламента как выразителя общественного мнения. В настоящее время сложилась практика принятия Европейским парламентом резолюций, содержащих оценку политических и иных ситуаций как внутри Сообщества, так и вне его. Формальным основанием для принятия таких резолюций является положение Единого Европейского Акта, обязывающего министров иностранных дел государств — членов Евросоюза учитывать мнение Парламента. За пять лет прошлой каденции депутаты Европейского парламента рассмотрели 1543 правовых акта, которые обязаны были соблюдать все страны — участники Евросоюза. С 2004 по 2009 г. депутаты голосовали по разным вопросам 25 823 раза.

Наличие множества процедур одновременно является источником межинституциональных конфликтов и судебных исков, подаваемых в Европейский суд. Однако совместное принятие решений не раз доказывало свою полезность, поэтому целесообразно сосредоточить свое внимание не на разногласиях, а на общих моментах. Объективно аргументы в пользу этого весьма убедительны. Например, наиболее значительным упрощением процедуры совместного принятия решений является отмена ее третьей стадии, что позволяет Совету Евросоюза, после того как его консультация провалилась, принять окончательное решение, оставляя за Европейским парламентом право наложить на это решение вето с помощью абсолютного большинства его членов. По сути, баланс полномочий между двумя институтами на третьей стадии смещается в пользу Евросовета. В то время как Европейский парламент, находящийся в условно равном положении на второй стадии процедуры совместного принятия решений с Советом, на третьей стадии попадает в неблагоприятную позицию выбора между необходимостью наложить вето на проект решения или принять позицию

«соперника». Кажется, что его право на третьей стадии приобретает негативный характер[11].

По Договору о реформе[12] наметилось определенное, правда, весьма умеренное, расширение полномочий Европейского парламента. Но участие Европейского парламента в осуществлении законодательной функции на практике не выходит за рамки общей законотворческой процедуры. Пожалуй, речь идет о новой терминологии, нежели об изменении по существу. Также не изменились бюджетная процедура и институт ответственности. В силу этого Европейский парламент может быть лишь со значительной долей условности охарактеризован как институт, осуществляющий функции представительного учреждения. «Это скорее квазипарламентский представительный орган»[13].

Парламент Европы заметно отличается от национальных парламентов, которые являются «составной частью законченной институциональной системы»[14], Европейский парламент проявляется в виде составной части непрерывно эволюционируемой и постоянно трансформируемой институциональной системы. Из всех реформаторских изменений самая значительная перемена состоит в расширении сферы применения законодательных актов и повышении авторитета Европейского парламента, что, несомненно, может реально способствовать возрастанию его роли и значения в системе институтов Евросоюза.

Об этом свидетельствуют все усиливающееся внимание как политических кругов, так и большого бизнеса к деятельности Европейского парламента, и повышающаяся активность лоббистских групп, нацеленных на продвижение тех или иных решений. В Европейском парламенте работают 3000 лоббистов, которые официально аккредитованы от 1583 коммерческих организаций. К тому же его сессии, открыто проводимые ежегодно (по вторым вторникам марта месяца календарного года), стали чаще и полнее освещаться в СМИ. В Европейском парламенте постоянно работают более 100 журналистов, а во всех институциях Евросоюза — более 1000. Стенографический отчет каждой сессии публикуется в «Официальном вестнике Европейского союза».

Рассматривая Европейский парламент с разных сторон, нельзя не заметить, что если его внутренняя структура и сессионный порядок деятельности с опорой на комитеты и другие органы находятся в русле общих традиций подобных представительных органов, то другая его сторона, непосредственно связанная с объемом и характером осуществляемых им законотворческих полномочий, выбивается из этого русла. Именно эта сторона всегда вызывала и до сих пор вызывает весьма горячие споры, ставящие порой под сомнение допустимость как самого названия «парламент» применительно к данному представительному институту, так и соответствие этому названию содержания его деятельности, обусловленное объемом и характером приданных ему полномочий.

Критика устройства Сообщества и всего Евросоюза за дефицит демократии всегда начинается и заканчивается ссылками на явно неубедительные законодательные полномочия Парламента. Сам

Европейский парламент не раз высказывался за то, чтобы иметь широкие и действенные полномочия в этой сфере. Однако до сих пор дело до кардинальных перемен не дошло — ив принципе законодательство остается привилегией Евросовета. Но время, как весьма оптимистично заключает Б.Н. Топорнин, «работает на Европейский парламент медленно, но все больше и больше он осваивает новые полномочия»[15]. Не разделяя чрезмерного оптимизма в отношении «светлого будущего» Европейского парламента и учитывая усиление его правотворческой деятельности, Европейскому парламенту — чтобы стать настоящим законодателем — придется вести довольно непростую борьбу за получение полномочий, необходимых для использования системы сдержек и противовесов в отношении Комиссии и Совета. Однако в настоящее время уже имеются довольно весомые основания хотя бы вкратце эволюцию в освоении полномочий Европейским парламентом как одного из сторон «законодательного треугольнику» с момента для утверждения о все большем освоении данным представительным органом Евросоюза новых полномочий. Убедиться в этом нетрудно, проследив его образования и вплоть до нынешних дней[16].

Европейский парламент на протяжении длительного времени постоянно пытается «отвоевать» себе полномочия, призванные наделить его традиционными для парламентов полномочиями. А столь уж много времени прошло с момента его создания? Ответом на этот вопрос будет анализ состояния современного Европейского парламента, его роли в решении актуальных проблем Союза и влиянии на процесс евроинтеграции. К сожалению, подобные соображения не были учтены при разработке Конституционного договора Евросоюза[17], согласно которому законодательные полномочия на паритетных началах поделены между двумя институтами Евросоюза.

Изначально законодательные полномочия на паритетных началах поделены между двумя институтами Евросоюза. Итак, если Парламент и Совет Европы не смогут достичь согласия по акту, он не будет принят (ст. 33 Конституционного договора). Процедура совместного принятия решений предусматривает проведение по проекту решения трех чтений, за исключением тех случаев, когда Конституционный договор (ч. 2 ст. 24) не предусматривает иное — законодательные акты Евросоюза могут быть приняты только на основе предложения Комиссии, которая направляет проект решения Парламенту и Совету министров. В течение следующих трех месяцев Европейский парламент может утвердить позицию Совета в первом чтении, предложить поправки к ней или вовсе отклонить. В течение следующих трех месяцев Совет министров работает над предложенными Парламентом поправками[18]. В случае неутверждения проекта председатель Совета по согласованию с председателем Парламента в течение шести недель собирает заседание Согласительного комитета — второе чтение, где решается задача по согласованию совместного текста. Если она не решена, законодательный проект считается отклоненным (ч. 10-12 ст. Ш-302 Конституционного договора). Третье чтение, по сути, носит факультативный характер. Если в течение определенного периода Согласительный комитет утверждает совместный текст, то Парламент Европы и Совет министров могут принять решение в целом в соответствии с совместным текстом, иначе предложенный акт отклоняется. Итак, напрашивается только один вывод: в действительности, Европейский парламент так и не был наделен правом законодательной инициативы. Тем не менее, в проекте сохранен механизм участия в подготовке законодательных инициатив, аналогичный тому, который был рассмотрен ранее.

В настоящее время выдвигаются различные предложения по демократизации процедур в Евросоюзе, в которых должен активно участвовать орган народного представительства стран Европы. Так, предлагается прямое избрание членов Еврокомиссии в странах — участницах Союза, когда за месяц до выборов в Европейский парламент национальные парламенты предлагают гражданам своих стран определить из двух-трех кандидатур еврокомиссара. В свою очередь из числа демократически выбранных еврокомиссаров главы европейских государств

2

будут предлагать кандидатов в председатели и вице-председатели Еврокомиссии. При этом требуется простое большинство голосов глав государств при условии, что эти государства представляют по крайней мере половину населения Евросоюза. Таким образом, предлагаемый метод обеспечит демократическое избрание председателя и вице-председателя вначале соотечественниками, затем главами государств, а впоследствии депутатами Европейского парламента. Тот же Европейский парламент будет осуществлять мониторинг деятельности еврокомиссаров на предмет их эффективности и отсутствия пристрастности в отношении страны своего происхождения. В случае их некорректного поведения две трети депутатов Европейского парламента смогут отправить Еврокомиссию в отставку, как это уже было в 1999 г.1 Таким образом, возникший первоначально как чисто консультативный орган, косвенно выражающий мнение европейской общественности, Европейский парламент постепенно расширяет свои полномочия и степень участия как в нормотворческом процессе, так и в осуществлении контрольных функций.

  • [1] Европейское право образуется, с одной стороны, совокупностью правил(норм), которые содержатся в учредительных договорах, а с другой — общимчислом норм, изданных органами международного Союза в процессе их деятельности. Сообразно различают первичное и вторичное право Европейскогосообщества.
  • [2] Corbett R., Jacobs F., Shackleton M. The European Parliament. — New York:John Harper Publishing, 2011. — P. 205-206.
  • [3] Mathijsen Р.А. Guide to European Union Law. — London: Sweet & Maxwell,2010,—P.31-34.
  • [4] Еврокомиссия может вносить поправки в текст на любой стадии законодательной процедуры.
  • [5] Процедура совместного принятия решений после Договора о Евросоюзе1999 г. использовалась в 38 сферах деятельности Сообщества. Ниццкий договор расширил случаи ее использования.
  • [6] Мухаева Н.Р. Право Европейского союза: Учеб, пособие. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. — С. 111.
  • [7] Исключение составляют случаи введения единой процедуры европейскихвыборов и принятия Внутреннего регламента Европейского парламента.
  • [8] «Доклад Андриэссена» по межинституциональным отношениям // Бюллетень ЕЭС. Приложение 3/821.
  • [9] Последний раз резолюция о порицании Комиссии была внесена в связис решением последней одобрить соглашение о продаже масла в страны Восточной Европы. 23 марта 1977 г. после длительных дебатов резолюция о порицании была отвергнута поименным голосованием.
  • [10] Это право Парламента было подтверждено решением Суда Европейскогосообщества от 22 мая 1985 г. Суд признал обоснованной жалобу Европейскогопарламента на то, что Совет уклонился от обязанности разработать общую дляСообщества политику в области транспорта.
  • [11] The Internal Powers of the Community and the Union / P. Ver Loren vanThemaat and others. — Fr.: Springer. — P. 146.
  • [12] Договор Европейского союза в редакции от 13 декабря 2007 г. (Лиссабонский договор).
  • [13] Европейское право: Учебник для вузов / Л. М. Энтин, С. В. Водолагин,Е. Ю. Козлов и др. — М.: Норма, 2007. — С. 268-273.
  • [14] Corbett R., Jacobs F., Shackleton M. The European Parliament. — New York:John Harper Publishing, 2011. — P. 299.
  • [15] Топорнин Б.Н. Европейское право. — М.: Проспект, 2001. — С. 344.
  • [16] Термин «законодательный треугольник» фактически не использовалсядва десятилетия назад (см.: Duff A. RefonningtheEuropeanUnion, FederalTrust. —London, 1997. — Р. 213), когда большинство политологов говорили о двуглавом Европейском сообществе, составными частями которого являлись Комиссия, с одной стороны, и Совет — с другой.
  • [17] Draft Treaty establishing constitution for Europe official Journal. — 2003, July. —P. 1-105.
  • [18] По поправкам, которым Еврокомиссия представила негативное мнение,Совет должен принимать решение единогласно (п. 3-9 ст. Ш-302 Конституционного договора).
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 

Популярные страницы