Лекция 24. Конституционно-правовой статус Федерального Собрания Российской Федерации

Черты сходства и различия между Федеральным Собранием РФи Верховным Советом РСФСР.

Федеральное Собрание в силу ст. 94Конституции РФ является парламентом РФ. Прежнее конституционно-правовое регулирование не использовало понятие «парламент»при характеристике одного из органов государственной власти. Такойподход объяснялся двумя группами причин. Во-первых, стремлением подчеркнуть принципиальное отличиеВерховного Совета РСФСР от западных парламентов. В соответствиис концепцией «Советы — работающие корпорации» Верховный СоветРСФСР не только обладал функциями, характерными для западныхпарламентов, но и имел правомочия в области верховного управлениястраной. Юридически Верховный Совет РСФСР до 1990 г. считалсяединственным высшим органом государственной власти и занималсамое высокое положение в государственном механизме. Реформа государственной власти в конце 1980-х — начале 1990-х гг.повлекла за собой создание так называемого двуглавого парламента ввиде Съезда народных депутатов РСФСР как высшего органа государственной власти страны и его постоянного действующего орга-}}

на — Верховного Совета РСФСР. Введение в 1991 г. поста Президента РСФСР связано с переходом на систему разделения властей и соответствующим изменением статуса Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. Переход этот практически не был последовательно реализован.

Во-вторых, научное понятие «парламент» в основе своей довольно абстрактно, само по себе не порождает конкретных правоотношений, и поэтому обычно не употребляется в конституциях многих зарубежных стран. С этих позиций советское конституционно-правовое регулирование, не использовавшее названное понятие, представлялось достаточно типичным.

Отсутствие буквального конституционного закрепления понятия «парламент» в прежних российских конституциях в совокупности с укоренившимися в ряде новейших исследований характеристиками Советского государства как тоталитарного позволяет некоторым исследователям делать вывод о Верховном Совете РСФСР как фиктивном народном представительстве. Тем самым вольно или невольно отрицается какая бы то ни было преемственность и взаимосвязь между Верховным Советом РСФСР и Федеральным Собранием. В крайних своих проявлениях эта позиция означает отсутствие в советской России парламента.

Представляется, что Верховный Совет РСФСР (в 1990—1993 гг. Съезд народных депутатов РСФСР и Верховный Совет РСФСР) имел основные черты парламента, к которым относятся: коллективность и коллегиальность, выборность (по крайней мере частичная), обладание непроизводными от других государственных органов функциями и полномочиями (прежде всего представительство народа, законодательство, контроль за деятельностью правительства и др.). Верховный Совет РСФСР обладал всеми этими чертами, поэтому нельзя отрицать наличие в советской России парламента. Парламент был, но не было парламентаризма как элемента системы разделения властей. Парламент, как и другие государственные органы, работал под руководством одной партии, поэтому функционировала не система разделения властей в традиционном ее понимании, а система разделения партийного и государственного руководства, в условиях которой последнее не могло было быть противовесом первого.

Парламентаризм предполагает не только наличие парламента, но и сосредоточение в его руках реальной самостоятельной власти, которая не подчинена власти исполнительной, президентской власти.

Нелогичным представляется регулирование раздела второго Конституции РФ в части парламента. Пункт 2 этого раздела справедливо подтверждает действие на территории РФ прежних законов, разумеется, в части, не противоречащей Конституции РФ 1993 г. Пункты 3— 5 раздела второго наделили действовавших Президента РФ, Совет Министров — Правительство РФ и суды правами, обязанностями и ответственностью, установленными новой Конституцией, а о судьбе органов, принявших законы, т. е. Верховном Совете РСФСР (Съезде народных депутатов РСФСР и Верховном Совете РСФСР), Конституция РФ ничего не говорит. Тем самым не признается правопреемство между этими органами, деятельность которых де-юре не прекращалась, но которые фактически были неконституционно ликвидированы, и Федеральным Собранием. Однако в равной мере можно заключить, что такое правопреемство не отрицается Конституцией РФ 1993 г. Следовало бы признать его федеральным законом.

Думается, что Федеральное Собрание РФ является правопреемником Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. Это однотипные органы — парламенты, имеющие сходные черты и различия. К первым можно было бы отнести:

1) коллективность и коллегиальность. Один человек не может быть представительным органом. Теоретически можно провести различия между коллективностью и коллегиальностью, но практически это явления одного порядка, которые налагают определенные требования как к составу государственного органа, так и к порядку его работы.

Парламентом может быть только коллегиальный орган, состоящий из представителей различных интересов и групп. При этом количественные параметры такой коллегии не имеют научного обоснования. Опыт советского парламента показывает, что коллегиальность может вести к созданию неработоспособных коллегий вследствие их большой численности и особенностей организации работы. В советской науке государственного права длительное время господствовало представление о необходимости роста количества депутатов представительных органов государственной власти, что увеличивало круг лиц, непосредственно участвующих в управлении государственными делами. Съезды народных депутатов СССР и РСФСР в силу названных причин имели очень большой численный состав: соответственно 2250 и 1068 депутатов. Однако практика их деятельности показала, что такой численный состав парламента отрицательно влияет на его работоспособность: процесс принятия решений либо необоснованно затягивается, либо превращается в чистую формальность;

  • 2) обладание первоначальными, непроизводными функциями и полномочиями. Речь идет о наделении рядом функций и полномочий в силу качества государственного органа быть парламентом. Государственный орган, квалифицируемый как парламент, должен обладать подобными функциями (представительство народа, законодательство и др.). С другой стороны, независимо от употребления или неупотребления в законодательстве самого понятия «парламент» наличие у государственного органа подобных функций делает его парламентом;
  • 3) выборность как способ формирования. Однако в Федеральном Собрании РФ наблюдается отказ от этого способа в одной из палат.

Действующая ныне модель федерального парламента имеет большие особенности по сравнению и с советским, и с царским парламентом.

В отличие от советского парламента Федеральное Собрание:

  • 1) не имеет исполнительно-распорядительной функции, что теоретически оправданно с точки зрения разделения властей;
  • 2) имеет резко ослабленные полномочия в области контроля. Теоретически такой подход представляется необоснованным, наносящим ущерб самостоятельности федерального парламента;
  • 3) во взаимоотношениях с Президентом РФ и Правительством РФ утратило ряд важных полномочий: право отмены (или приостановления) правовых актов Президента РФ, право объявления всероссийского референдума и др.;
  • 4) ныне действует согласно принципу несовместимости членства в парламенте с занятием другой оплачиваемой деятельностью (за рядом исключений). Напротив, сочетание членства в парламенте с осуществлением иной оплачиваемой деятельности в Верховном Совете РСФСР было правилом. В Федеральном Собрании это правило применялось до 2000 г. только в одной палате;
  • 5) имеет принципиально иные: разграничение полномочий палат, их взаимоотношения в законодательном процессе, а также законодательные различия в организации работы палат.

По сравнению с царским периодом существенные различия выражаются в том, что:

1) Государственная Дума и Государственный Совет теоретически с большой долей условности могли называться парламентом, так как источником их власти был не народ, а монарх. Тем не менее рядом черт парламента в определенной мере они обладали: выборностью, коллегиальностью, наличием функции принятия законов и др.

Царское законодательство понятие «парламент» не употребляло. Государственная Дума и Государственный Совет не считались палатами двухпалатного парламента;

2) в законодательном процессе Государственная Дума и Государственный Совет в отличие от палат Федерального Собрания РФ были равноправны.

В целом и царский, и советский периоды работы парламента в России оказали влияние на Федеральное Собрание. Поэтому необоснованным представляется исключение того или другого периодов из истории российского парламента.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >