Лекция 26. Особенности правового статуса Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Особенности природы и формирования Совета Федерации, статуса члена Совета Федерации.

Через Совет Федерации субъекты РФ участвуют в осуществлении федеральной государственной власти. Поэтому по своей природе, порядку образования, полномочиям, структуре, организации работы Совет Федерации должен принципиально отличаться и отличается от Государственной Думы.

В теории конституционного права выделяют четыре основных типа подобных федеральных органов: 1) сенатский; 2) представительский; 3) советниковый; 4) назначенческий.

При первом типе члены рассматриваемого органа избираются непосредственно народом (Сенат США), при втором — избираются парламентами субъектов федерации (Союзный совет (можно перевести как совет федерации Австрии)), при третьем — назначаются правительствами земель (Бундесрат Германии с 1871 г. по настоящее время, хотя де-юре в настоящее время этот орган не считается палатой федерального парламента), наконец при четвертом — назначаются главой государства (состав Сената Канады). Возможны смешанные модели.

В России до настоящего времени идет поиск баланса природы Совета Федерации, которая в силу Конституции РФ внутренне противоречива. Свойствами представительного и законодательного органа Конституция РФ наделяет парламент в целом, т. е. Федеральное Собрание РФ. Применительно к каждой из палат эти свойства могут проявляться по-разному, а именно: применительно к Государственной Думе, являющейся органом национального представительства, — в полной мере, а применительно к Совету Федерации, являющемуся органом представительства субъектов РФ, — прежде всего для выражения интересов субъектов РФ. Поправка к ст. 95 Конституции РФ1, [1]

согласно которой количественный состав Совета Федерации расширен за счет представителей Российской Федерации, — новое доказательство противоречивой природы описываемого государственного органа.

В декабре 1993 г. Совет Федерации был сформирован путем прямых выборов в силу однозначного предписания Конституции РФ. При этом п. 7 раздела второго Конституции РФ говорит о Совете Федерации «первого созыва», что предполагает наличие последующих созывов. Однако Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» членство в Совете Федерации было обусловлено должностью в законодательной и исполнительной власти субъекта РФ. В него входили по два представителя от каждого субъекта РФ: глава законодательного (представительного) органа и глава исполнительного органа государственной власти. Альтернативный принятому проект федерального закона предусматривал прямые выборы членов палаты избирателями. При этом кандидатов должны были определять в каждом субъекте РФ представительный и исполнительный органы государственной власти.

Одноименным Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ был определен иной порядок формирования Совета Федерации. Суть его с учетом последующих изменений заключалась в том, что оба члена Совета Федерации от каждого региона назначались соответственно главой субъекта и законодательным органом региона (применительно к назначенцу от последнего использовался термин «избирается», но процедура не подпадала под действие избирательного права). Действующий с 1 января 2013 г. порядок формирования Совета Федерации в соответствии с одноименным Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ ввел для соискателей места в палате ценз оседлости — пять лет постоянного проживания непосредственно перед выдвижением либо проживание в совокупности в течение 20 лет на территории субъекта РФ и закрепил ряд исключений из этого правила. Законодательный орган может назначить члена Совета Федерации из числа только собственных депутатов. Высшее должностное лицо субъекта РФ после своего избрания может назначить членом Совета Федерации одного из трех кандидатов, которых он представил в избирательную комиссию при регистрации в качестве кандидата на выборную должность. Если пост высшего должностного лица региона замещается не путем выборов, а законодательным органом, то глава региона назначает в Совет Федерации представителем от исполнительного органа государственной власти одного из трех кандидатов, которых он представил в законодательный орган субъекта РФ.

В соответствии с вышеуказанной поправкой к Конституции РФ 2014 г. Президент РФ получил право назначать и освобождать представителей Российской Федерации в Совете Федерации. Количество таких представителей не может превышать 10% от численности региональных представителей, т. е. не более 17 человек. Статус представителей Российской Федерации в настоящее время не определен. Вероятнее всего, они будут иметь все известные полномочия члена Совета Федерации и получат дополнительные полномочия и гарантии деятельности.

Срок полномочий члена палаты длительное время не определялся. Фактически каждый раз после истечения полномочий органа, назначившего члена Совета Федерации, возникал вопрос о правомочности последнего, но порядок и сроки прекращения полномочий члена Совета Федерации при прекращении полномочий назначившего его государственного органа длительное время не регулировались. Действовал также порядок прекращения досрочного прекращения полномочий членов Совета Федерации по решению назначившего его органа, аналогичный порядку назначения. Особая роль отводилась Председателю Совета Федерации, который, с одной стороны, имел право инициировать такое досрочное прекращение полномочий, а с другой — мог затягивать на многие месяцы принятие палатой решения о прекращении полномочий члена Совета Федерации, в отношении которого органом государственной власти субъекта РФ уже было вынесено решение о прекращении полномочий. Поскольку каких-либо оснований для принятия подобного решения закон не предусматривал, на практике это приводило к частому прекращению полномочий многих членов палаты по усмотрению назначившего их государственного органа, независимо от результатов деятельности члена Совета Федерации. Законодатель сначала лишил Председателя Совета Федерации права инициировать в органах государственной власти субъекта РФ досрочное прекращение полномочий члена палаты, а с 1 января 2013 г. органы государственной власти субъектов РФ утратили право досрочного прекращения полномочий избранного (назначенного) ими члена Совета Федерации.

В настоящее время члены палаты от регионов назначаются на срок полномочий назначившего их органа государственной власти. Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения соответствующего государственного органа субъекта РФ о наделении полномочиями, а прекращаются — со дня вступления в силу решения о наделении полномочиями нового члена палаты от этого же органа государственной власти. Однако Конституция РФ не увязывает срок полномочий федеральных представителей со сроком полномочий Президента РФ. Более того, она запрещает новому главе государства освобождать от полномочий назначенных до его вступления в должность членов Совета Федерации — представителей Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Когда палата на 100% состояла из должностных лиц субъектов РФ, в том числе наполовину из руководителей государственных органов исполнительной власти, происходило соединение власти законодательной и исполнительной, что уже было в истории нашей страны и дало негативный результат. Сохранение за главами регионов права назначения членов Совета Федерации, введение института федеральных представителей, назначаемых и освобождаемых главой государства, который в условиях России фактически возглавляет исполнительную власть, есть шаги по пути возврата к соединению в палате законодательной и исполнительной власти.

В настоящее время проблема формирования Совета Федерации относится к числу дискуссионных. Конституция страны применительно к названной палате употребляет слово «формирование», оставляя законодателю возможность наполнить его определенным содержанием. Известно, что выборы — это один из способов формирования государственного органа. Поэтому с точки зрения Конституции РФ выборы членов Совета Федерации вполне допустимы. Однако следует иметь в виду, что то или иное решение вопроса о порядке формирования Совета Федерации окажет серьезное влияние не только на состав этого органа, но и его как правовое, так и фактическое положение. Введение прямых выборов членов Совета Федерации повлечет необходимость изменения его компетенции и характера взаимоотношений палат, прежде всего в законодательном процессе. С этих позиций представляется возможным и необходимым поиск дальнейших путей совершенствования порядка формирования Совета Федерации. Думается, перспективным было бы при соответствующем дополнении избирательного законодательства введение непрямых выборов членов палаты, например коллегией выборщиков, функции которой могли бы выполнять депутаты регионального законодательного органа и равные им по численности представители главы субъекта.

Правовой статус члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы в силу их принадлежности к федеральному парламенту не должны принципиально различаться. Юридическим подтверждением этого является регламентация их статуса одним и тем же Федеральным законом от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Однако особенности природы Совета Федерации не могут не проявляться в особенностях статуса его членов. Охарактеризуем наиболее существенные из них:

1) разное наименование должностей: депутат Государственной Думы и член Совета Федерации, что имеет не только лингвистическое значение. Члены Совета Федерации не являются депутатами, поэтому закон юридически только приравнивает их к статусу депутатов, но вынужден оговаривать те или иные особенности.

Если в какой-то мере допустимо вести речь о мандате члена Совета Федерации, то в отличие от мандата депутата Государственной Думы он имеет императивный характер, так как член Совета Федерации обязан выполнять поручения назначившего его органа, в том числе и поручения относительно голосования.

Распространенное в популярной литературе наименование «сенатор» с учетом опыта некоторых зарубежных стран следует считать не более чем вежливой попыткой морально компенсировать особенности правового статуса членов Совета Федерации не в пользу самостоятельности последних в отличие от, например, статуса сенаторов в США;

  • 2) более высокий возрастной ценз — 30лет, что, однако, трудно объяснить теоретически, так как статуса сенаторов члены Совета Федерации не имеют;
  • 3) несовместимость депутатского мандата с другой оплачиваемой деятельностью. Данный принцип длительное время не только не распространялся, но и скорее прямо отрицался применительно к статусу члена Совета Федерации. Фактически руководители региональных органов исполняли функции членов палаты на общественных началах. В настоящее время различия с депутатами по указанной позиции устранены, что не исключает их появления в дальнейшем;
  • 4) увязанностъ срока полномочий членов Совета Федерации со сроком полномочий назначившего их государственного органа. Ранее члены Совета Федерации первого созыва имели двухлетний срок полномочий, затем заседали в палате до истечения срока полномочий по своей должности в субъекте РФ. Сама палата имела срок полномочий только в первом созыве, а в настоящее время не имеет такового, поэтому ее полномочия не могут быть прекращены досрочно;
  • 5) депутат Государственной Думы обязан поддерживать связь с избирателями, а на члена Совета Федерации такая обязанность не возложена, так как источником его полномочий избиратели не являются. Законодательством субъекта РФ на члена Совета Федерации могут быть возложены обязанности по взаимодействию с назначившим его органом.

  • [1] Внесена Законом РФ о поправке к Конституции РФ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >