Европейский парламент: порядок формирования, структура и полномочия

Состав Европейского парламента и парламентские выборы

Концепция системности институтов Европейского Союза предполагает, как уже говорилось, функциональную взаимосвязь между ними. Учитывая растущую роль Европейского парламента и то, что в ст. 13 ДЕС он назван первым, изучение институтов ЕС вполне закономерно начать с Европейского парламента. Европейский парламент — представительный орган ЕС, что вытекает из норм ст. 14 ДЕС. Согласно содержанию норм данной статьи Европейский парламент состоит из представителей народов государств — членов Европейского Союза. Депутаты Парламента[1] избираются всеобщими прямыми выборами на пятилетней период (§ 3 ст. 14 ДЕС). От каждого государства-члена избирается количество депутатов, соответствующее пропорциональному исчислению к численности его населения, но здесь есть минимальный и максимальный пороги[2].

Первоначально была создана Парламентская Ассамблея, однако уже в 1976 г. было достигнуто соглашение о проведении прямых выборов на основе принципов и процедур всеобщего избирательного права. Оно было оформлено решением Совета № 76/787 от 1976 г. Почти 16 лет потребовалось Совету, чтобы прийти к соглашению о прямых выборах, предложенных Парламентской Ассамблеей еще в 1960 г. Еще несколько лет ушло на ратификацию. Долгое время правомерность соглашения о Парламенте оспаривалось рядом государств-членов, поэтому лишь в 1979 г., наконец, эти выборы в Парламент состоялись.

На сущность и характерные особенности Европейского парламента оказывают влияние особенности Европейского Союза, делающие его отличным от других международных организаций. Процедура формирования его институтов и органов в некоторой степени напоминает аналоги, присущие государству и государственным образованиям. В то же время надо отметить, что принципы формирования представительных учреждений не вполне соответствуют тем, которые приняты в федеративном государстве. В частности, нет понятия верхней и нижней палаты, т. е. Европейский парламент формируется по однопалатному принципу. Делать выводы о статусе Европейского парламента, опираясь лишь на ст. 14 ДЕС, было бы недостаточно обоснованно и точно. Надо еще руководствоваться Статутом депутата Европейского парламента. Также недостаточно исходить из процедурных критериев формирования Парламента, необходимо изучить и его полномочия. Действительно, если исходить из анализа постановлений и практики деятельности Европейского парламента, то правомерно сделать вывод о нем как о важнейшем институциональном звене, хотя он продолжает уступать по значимости Совету ЕС, и даже Комиссии.

Лиссабонский договор внес определенные, но не кардинальные изменения в существующую ситуацию. Во-первых, Совет ЕС вынужден более тесно сотрудничать с Европейским парламентом. Ни одно значительное решение без одобрения Парламентом не принимается. Во-вторых, еще до Лиссабонского договора Парламент был единственным институтом, который имел право создавать Следственную комиссию, и это право сохраняется за ним и после реформирования Европейского Союза. В-третьих, Следственная комиссия обязана отвечать на устные или письменные запросы Европейского парламента. В-четвертых, он имеет также право заслушивать Европейский совет и Совет ЕС в соответствии с условиями, предусмотренными их внутренними регламентами (ст. 225, 230 ДФЕС).

При этом Европейский парламент не является самостоятельным правотворческим органом. Совет продолжает сохранять лидирующую роль в правотворческом процессе и доминирующее положение в системе институтов Европейского Союза. Кроме законотворческой, ему принадлежит еще исполнительно-распорядительная функция. Однако нельзя не отметить и то, что после принятия ЕЕА, Договора о ЕС (в редакции 1992 и 2007 гг.), Договора о функционировании ЕС отмечается ощутимо выраженная тенденция к активизации юридической деятельности и возрастанию престижа Европейского парламента в системе других органов и учреждений Союза.

Каков же порядок формирования данного института Европейского Союза? Системно-сравнительный метод исследования правового, эмпирического и научного материала позволяет говорить о следующем порядке выборов в состав Европейского парламента и характере его деятельности. В Договорах, в частности, указывается, что представители народов государств, объединившихся в Европейский Союз, избираются в Европейский парламент прямым всеобщим голосованием всеми государствами-членами. Главное требование к участникам выборов — быть гражданами Европейского Союза. Депутаты Европейского парламента имеют свободные мандаты, т. е. не связаны наказами избирателей и не могут быть досрочно отозваны. Они независимы от своих правительств и избирателей на период легислатуры[3], обладают депутатским иммунитетом.

Учредительные акты Европейского Союза устанавливают единый порядок проведения выборов в государствах-членах. Так, ст. 14 ДЕС предполагает, что предложения о выборах и проект акта о единой процедуре выборов разрабатывает сам Парламент. Затем проект акта поступает в Совет, который должен принять его, руководствуясь принципом единогласия. Однако нормативный правовой акт об избрании в Европейский парламент в Европейском Союзе еще не принят. В 1976 г. был принят лишь Акт о выборах депутатов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием. До этого Акта в члены Европейского парламента лица выдвигались законодательными органами каждого государства-члена.

Пока порядок проведения выборов в ЕС не принят, выборы проходят по законам о выборах в Европейский парламент государств-членов[4]. Так, например, в Бельгии был принят Закон о выборах Европейского парламента, в Великобритании — Акт о выборах в Европейский парламент, в Германии — Закон о выборах депутатов Европейского парламента от Германии, во Франции — Закон о выборах представителей в Европейский парламент от Франции, в Латвии — Закон о выборах в Европейский парламент и т. д. За исключением Великобритании, в других государствах выборы организовывались и проводились по пропорциональной системе. Первые выборы в Парламент на основе всеобщего прямого голосования были проведены в 1979 г. девятью государствами[5]. После принятия в ЕС 10 новых государств долгое время выборы в Парламент не проводились, они состоялись лишь летом 2009 г.

Каждое государство — член Европейского Союза, как уже отмечалось, обладает в Европейском парламенте количеством мандатов, которое зависит от численности населения. В настоящие время (после выборов 2009 г.) мандаты распределились следующим образом: ФРГ — 99; Франция, Великобритания и Италия — по 78; Испания — 54; Нидерланды — 27; Бельгия, Греция, Португалия — по 24; Швеция — 19; Австрия — 18; Дания — 16; Финляндия — 14; Ирландия — 13; Литва — 9; Люксембург — 6; Мальта — 5 и т. д.

По партийным предпочтениям (всего в выборах участвует более 160 партий) голоса избирателей государств — членов ЕС в 2009 г. распределились следующим образом: Европейская народная партия (ЕРР) — 265 мест; Блок социал-демократов (S&D) — 184 места; Умеренные правые из Альянса либералов и демократов за Европу (ALDE) — 84 места; Коалиция европейских «зеленых» (GREEN/EFA) (достигла для себя рекордного результата) — 55 мест; Группа европейских консерваторов и реформаторов (ECR) — 54 места; Объединенные левые (GUE) — 35 мест; Европа за свободу и демократию (EFD) — 32 места; Независимые депутаты (N1) (не входящие ни в одну из названных политических партий и движений) — 27 мест. Сравнительный анализ результатов выборов в Европейский парламент 2009 и 2014 гг. отражает наличие противоречий и острых проблем в Европейском Союзе. Выборы 2014 г. показали иной расклад партий ЕС и политических групп в Европейском парламенте: Европейская народная партия (ЕРР) — 221 место; Прогрессивный альянс социалистов и демократов (S&D) — 191 место; Европейские консерваторы и реформаторы (ECR) — 70 мест; Альянс либералов и демократов за Европу (ЛЬДЕ) — 67 мест; Зеленые / Европейский свободный альянс (YKEENS/ЕГА) — 50 мест; Европа за свободу и демократию (EFD) — 48 мест; Независимые демократы (N1) — 52 места.

Надо добавить, что государства-члены могут устанавливать законодательный барьер, но он не может превышать 5% поданных голосов, т. е. минимального количества голосов, которое должна получить партия, чтобы пройти в Европейский парламент.

Как видим, квота мест определяется заранее, поэтому можно говорить о всеобщем прямом голосовании, но не о равенстве выборов.

Есть и другой пример: хотя абз. 1 § 2 ст. 14 ДЕС устанавливает порог минимального количества депутатов от государства-члена — 6 членов, а максимального — 96 членов, Мальта получила лишь 5 депутатских мест, а ФРГ — 99. Число мандатов фиксируется в учредительном акте и подлежит изменению при увеличении или уменьшении числа членов Союза. Например, соотношение количества мандатов изменилось после вступления в Европейский Союз в 1973, 1981, 1986 гг. Великобритании, Германии, Дании, Греции, Испании и Португалии.

Идет расширение Союза, и эта тенденция, как известно, имеет достаточно устойчивую перспективу. Отсюда возникли опасения чрезмерного увеличения количества мандатов. Для исключения такой ситуации Амстердамский договор подтвердил, что число мандатов не должно превышать 700. В § 2 ст. 1-19 не прошедшей ратификацию Конституции Европейского Союза указывалось, что их не должно быть более 750. В настоящее время установлено, что их число не должно превышать 751. В § 2 ст. 14 ДЕС указано, что «их число не превышает 750, плюс Председатель».

  • [1] Учредительные договоры и протоколы к ним не предусматривают допустимостииспользования в качестве синонимичных понятий «Европейский парламент» — «Парламент Европейского Союза» или «Парламент», однако в научной и учебной литературе допускается их применение в качестве равнозначных понятий.
  • [2] В § 2 ст. 14 ДЕС говорится, что «представительство граждан обеспечивается в соответствии с методом убывающей пропорциональности при минимальном пороге вшесть членов на государство-член. Ни одному из государств-членов не может выделяться более девяноста шести мест».
  • [3] Легислатура (от лат. legislator — предлагающий законопроект) — в государственном праве термин, используемый для обозначения срока полномочий избранного законодательного органа (от выборов до следующих выборов).
  • [4] Они, однако, должны соответствовать общим принципам, которые закреплены водном из источников первичного права Европейского Союза — Акте об избрании членов Европейского парламента прямым всеобщим голосованием от 20 сентября 1976 г.(новая редакция — 2002 г.).
  • [5] Этими странами были Бельгия, Дания, Франция, ФРГ, Италия, Люксембург, Нидерланды, Ирландия и Великобритания.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >