Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Этика и эстетика arrow Профессиональная этика и психология делового общения

ПРАВОВАЯ И ЭТИЧЕСКАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ СЛУЖЕБНОГО ПОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Правовое регулирование деятельности государственных служащих

Правовое регулирование служебной профессиональной деятельности государственных служащих заключается в указании и закреплении в соответствующих нормативно-правовых актах задач, функций и полномочий, организационных и правовых форм и методов деятельности каждого государственного служащего.

Право играет решающую роль в организации государственной службы. Право в обеспечении морали государственных служащих доминирует, прописывается устройство государственной службы, соподчиненность, циклы сменяемости, система наказаний, смещений и т. д.

Таким образом, в государственной службе право является главным регулятором отношений между людьми внутри системы госслужбы и с внешним миром. Этика госслужащего занимает вспомогательное положение.

Цель права: унифицировать и стандартизировать поведение государственных служащих с тем, чтобы ни частая сменяемость, ни малый объем общения населения с чиновником не могли повлиять на восприятие фигуры чиновника как представителя государства.

Факторы, влияющие на унификацию норм государственной службы в различных странах, таковы:

  • 1. Глобализация экономики и образование единого экономического пространства, которое потребовало единства регулирования экономических процессов.
  • 2. Обострение экономических проблем и глобальных проблем современности, что потребовало создания различных международных организаций.
  • 3. Образование крупных центров международного значения по подготовке управленческой элиты, где в тесном контакте работают представители различных государств.
  • 4. Формирование мощных международных коммуникативных систем, которые сделали более близкими отношения между нациями, кроме того, пропаганда через средства массовой информации определенных образцов поведения, манер, этикета.
  • 5. Многоплановое развитие форм общения потребовало совершенствования систем этикета и усвоения этих норм.
  • 6. Децентрализация управления, идущая в последнее время, которая на региональном и муниципальном уровнях вовлекла в активную форму управления новые слои и отряды госслужащих.

Существенную роль в сближении норм этики госслужбы сыграли сращивание бизнеса и государственной службы, бизнеса и политики, так как этика бизнеса более универсальна и унифицированна, чем административная.

Отношение к государственной службе, ее организации и регламентированию, прохождению ее чиновниками служит показателем устройства государства и его аппарата. Россия позже других стран приступила к формированию системы государственной службы. Указ Петра I «Табель о рангах», изданный 4 февраля 1722 г., заложил ее прочную базу. Строгая регламентация элементов государственной службы, однако, мало помогала предотвращению и искоренению таких пороков управления, как взяточничество, волокитство, формализм, служебные подлоги.

В годы Советской власти издается немало актов, посвященных государственной службе. Постепенно они консолидируются в трудовом законодательстве, хотя длительное время действовали постановления и положения о требованиях к отдельным категориям служащих, классных чинах, порядке аттестации, укреплении государственной дисциплины и др. Периодически издавались тарифно-квалификационные справочники для работников народного хозяйства. Министерства и ведомства готовили типовые или примерные должностные инструкции.

В 1980-х гг. началась работа по подготовке новых законодательных актов о государственной службе, но ее так и не удалось завершить. В настоящее время правовой институт государственной службы является межотраслевым, включает в себя нормы государственного (конституционного) права, но в основном состоит из норм административного права, связан с рядом финансово-правовых правил, с главой УК «Должностные преступления», но особенно тесно — с трудовым правом.

В современной России была создана новая, значительно расширенная и измененная нормативная база государственной службы. Этот правовой массив состоит из Конституции РФ, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных федеральных актов, а также актов субъектов Федерации.

Центральное место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной службы. В ней впервые (по сравнению с конституциями СССР и РСФСР) содержится термин «государственная служба».

Основной закон страны в то же время не устанавливает в полной мере детально важнейших сущностных положений о государственной службе, а лишь включает в себя конституционно-правовые установления, в той или иной степени регламентирующие важнейшие основы современной государственной службы в России.

Первая попытка создания законодательной базы государственной службы была сделана сразу же, в декабре 1993 г., после принятия Конституции, когда Президент своим Указом утвердил «Положение о федеральной государственной службе Российской Федерации», подчеркнув тем самым важность и актуальность реализации нового института власти. Затем последовал Указ Президента Российской Федерации, утвердивший в январе 1995 г. Реестр федеральных государственных должностей Российской Федерации. А в июле 1995 г. принят Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» № 119-ФЗ, регулирующий общие положения и раскрывающий конституционные принципы построения государственной службы.

Следующим по значению актом является ФЗ «Об основах государственной службы РФ», принятый 5 июля 1995 г. В нем даны нормативная характеристика государственной должности и классификация должностей, урегулированы основы организации государственной службы, основы правового положения государственного служащего, порядок прохождения государственной службы и способы обеспечения ее эффективности.

1 февраля 2005 г. вступил в действие ФЗ № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г «О государственной гражданской службе РФ», существенно меняющий сложившуюся модель государственной службы. В частности, введены новые категории должностей гражданской службы (более точно отражен характер разделения политикопатронажных и административных функций в государственном аппарате), классные чины гражданской службы и порядок их присвоения (через квалификационный экзамен), расширен и конкретизирован перечень правоограничений и требований к служебному поведению гражданских служащих, введено понятие конфликта интересов на гражданской службе, конкретизированы условия и порядок проведения конкурса для замещения должностей гражданской службы, аттестации гражданских служащих, их переподготовки и повышения квалификации. Детальным образом отрегулированы особенности заключения служебных контрактов, их содержание и изменения. Точно определено понятие «кадровая работа» на гражданской службе, уточнены социально-правовые гарантии гражданским служащим. Введено понятие должностного регламента гражданского служащего, которым определяются должностные обязанности, права и другие характеристики служебной деятельности гражданского служащего, детализирован порядок наложения дисциплинарных взысканий и служебных проверок, предусмотрено создание комиссий по служебным спорам, служебному поведению и конфликту интересов. Допускается возможность более гибкой и дифференцированной оплаты труда гражданских служащих. До принятия этого закона Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» и Трудовой кодекс РФ рассматривали отношения гражданских государственных служащих как трудовые отношения, в регулировании которых имелись установленные законом особенности. Теперь значительная часть этих особенностей отменена. В части, касающейся регулирования служебных отношений государственных служащих, закон почти целиком воспроизводит соответствующие положения Трудового кодекса.

Вторая группа актов регламентирует тот или другой уровень государственной службы. Это Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г., и др.

Третья группа источников института государственной службы — федеральные акты, определяющие правовой статус отдельных видов государственной службы. В их числе законы РФ: «О прокуратуре РФ»; «О воинской обязанности и военной службе»; «О службе в таможенных органах РФ». Такую же юридическую силу имеют утвержденные Верховным Советом РФ в 1993 г. «Положение о службе в органах внутренних дел РФ» и «Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ».

В четвертую группу источников входят акты, регламентирующие отдельные элементы организации службы в целом или только определенных ее видов. Из этой, самой большой группы источников наибольший интерес представляют: Указы Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» от 4 апреля 1994 г.; «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в РФ» от 3 июня 1993 г., Указ № 111 от 1 февраля 2005 г. «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)»; Указ № 112 от 1 февраля 2005 г. «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации».

Вводится новая, предположительно более адекватная процедура оценки профессионализма государственных служащих. Часть этой процедуры — конкурсное замещение должностей. Конкурс проводится во всех случаях, кроме назначения руководителей, советников и заключения срочного служебного контракта. Принятие решения делегировано руководителю того государственного органа, где открывается вакансия; Указ № 113 от 1 февраля 2005 г. «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим».

Вводится новая система чинов и классов в государственной службе; Указ № 110 от 1 февраля 2005 г. «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации».

Аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности. Аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.

Интересно отметить общие моменты, характерные для развития законодательства о государственной службе иностранных государств. За рубежом всегда уделялось серьезное внимание оформлению и организации государственной службы и ее модификациям, вызываемым потребностями совершенствования управления и уровня деятельности государственных органов. Обеспечение устойчивости и стабильности институтов государственной службы сочетается с административными реформами.

Однако, будучи концептуально проработанной и нормативно обеспеченной, реформа госслужбы в России столкнулась с тем же комплексом проблем, что и административная. Главные из них — отсутствие координации при проведении изменений и за- тянутость самих инноваций, в результате чего институциональные нестыковки и явное запаздывание с нормативным обеспечением осуществляемых преобразований приводят к девальвации уже принятых мер и введенных норм[1].

Так, в развитие закона о гражданской службе приняты указы Президента РФ, касающиеся вопросов проведения аттестаций, конкурсов и присвоения чинов, в то же время нерешенными остаются такие важные аспекты, как формирование реестра должностей гражданской службы, комиссий по служебному поведению и конфликту интересов, новый порядок выплат денежного содержания и пенсионного обеспечения гражданских служащих. По последнему вопросу, как и в части медицинского страхования, должны быть приняты специальные законы, которых пока нет.

Вопрос о денежном содержании является одним из наиболее значимых с точки зрения мотивации служащих и социально-психологического климата в государственных органах. Если в субъектах Федерации новый порядок выплат введен (этот вопрос находится в их ведении), то по состоянию на конец 2005 г. Указ Президента о денежном содержании федеральных гражданских служащих отсутствовал, а без его принятия не вводится в действие глава закона в части денежного содержания федеральных чиновников.

После введения в действие закона о гражданской службе в течение десяти месяцев не был принят новый реестр должностей федеральных госслужащих. Закон ввел новые категории должностей, но отсутствие реестра делало невозможным принятие указа о денежном содержании федеральных чиновников, что, в свою очередь, тормозило перезаключение контрактов и введение нового порядка оплаты труда. Новый реестр появился только в начале 2006 г.

Указанные пробелы нормативного регулирования и затягивание очевидных организационных мер не в последнюю очередь связаны с отсутствием полноценной системы управления государственной службой и ее реформой (как и в случае с реформой органов исполнительной власти). Стоит отметить, что в подавляющем большинстве консолидированных демократий существуют специальные исполнительные органы по вопросам государственной службы и государственных реформ (во Франции — министерство государственной службы; в Швеции — министерство государственного управления и т. п.).

В России верховная власть все 90-е гг. категорически отказывалась создавать подобную структуру, и только закон о гражданской службе 2004 г. наконец предусмотрел возникновение подобного органа. Однако, несмотря на введенную норму закона, специальный орган по делам государственной службы до сих пор не создан. Согласно Указу Президента РФ № 159 от 16 февраля 2005 г. в трехмесячный срок предписывалось разработать и утвердить должностные регламенты гражданских служащих. Но закон о гражданской службе 2004 г. поручает разработку этих регламентов органу по делам госслужбы, которого нет. Правда, переходные положения закона возлагают функции данного органа на существующие структуры до его формирования. Но стоит отметить, что федеральный орган по вопросам государственной службы, предусмотренный прежним Законом «Об основах государственной службы РФ», фактически бездействует.

Представители Администрации Президента (где в 2004 г. создано управление государственной службы) утверждают, что пакет законов и подзаконных актов, конкретизирующих и развивающих положения реформы госслужбы, будет принят в течение 2005—2006 гг.[2]

Однако уже сейчас ясно, что реформа госслужбы попала в ту же институциональную ловушку, что и реформа исполнительных органов — несвоевременность нормативного наполнения и отсутствие координации в правовом и организационном обеспечении привели к резкому снижению эффективности уже введенных норм и принятых мер. Те же представители президентской администрации оговариваются, что планируемые изменения «должны быть синхронизированы с бюджетными возможностями в текущем году и в последующие годы»[3]. Таким образом, вновь всплывает проблема межведомственных согласований, которые не могут эффективно осуществляться без создания адекватной системы управления административной реформой, включающей и реформу госслужбы.

Весьма определенный вердикт вынес промежуточным результатам реформы государственной службы Президент Российской Федерации Д. А. Медведев (курировавший, кстати, эту реформу в период пребывания в Администрации Президента). В интервью газете «Известия» в декабре 2005 г. он прямо признал, что реформа «увязла в бюрократических проблемах, в неспособности правильным образом организовать работу»[4].

Сложным вопросом является нормативно-правовое обеспечение реформы государственной службы на уровне субъекта Федерации. Согласно Конституции Российской Федерации государственная служба субъектов Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, поскольку отношения на государственной службе регулируются в настоящее время в основном административным и трудовым правом. Поэтому Федеральный закон № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» признал утратившим силу п. 3 ст. 2 Федерального закона № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», в котором предусматривалось, что государственная служба субъектов РФ находится в их ведении. Но не все субъекты Федерации учли это изменение в федеральном законе. На государственных служащих субъектов Федерации распространяются федеральные законы, и в их эффективности должны быть заинтересованы и сами субъекты Федерации.

В некоторых программах ставятся следующие задачи: «законодательное регулирование профессиональной этики государственных служащих»; «определение мер ответственности». Однако, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 71 «в», ч. 3 ст. 55), — это предмет ведения Российской Федерации. В программе Курганской области в качестве главного направления совершенствования государственной службы предусмотрено создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной гражданской службы Курганской области. Представляется, что «создание комплексной нормативной правовой базы» — задача Российской Федерации, а не субъекта Федерации1.

Понятны трудности совершенствования правового обеспечения реформирования государственной службы. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» прямо предусматривает, что «правовое регулирование ... государственной службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации, а ее организация — в ведении субъекта РФ» (п. 4 ст. 2), «правовое положение... статус государственного служащего субъекта Российской Федерации... устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы» (п. 4 ст. 10). В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации сформулированы полномочия субъектов Федерации:

  • • должности государственной службы в субъекте Российской Федерации учреждаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 8);
  • • квалификационные требования к гражданам для замещения должностей государственной службы субъектов Российской Федерации устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (п. 5 ст. 8);
  • • реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (п. 3 ст. 9);
  • • переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных служащих субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 11) и т. д.

По этим направлениям и должна сегодня идти работа в субъектах Федерации1.

Западные исследователи выделяют недостатки использования законов в качестве инструмента управления административной этикой.

Во-первых, жесткое законодательное регламентирование поведения государственных служащих в определенном смысле противоречит основным принципам этической реформы государственного управления. Изначально разработка стандартов поведения государственных служащих имела целью указать чиновнику на проблемные с точки зрения общественной морали области государственного управления и помочь государственному служащему решать этические проблемы, возникающие в процессе исполнения им должностных обязанностей. Акцент при этом делался не на детальной нормативной регламентации повседневной деятельности государственного служащего, а скорее на выработке полезных рекомендаций и создании системы консультирования. Подобный подход должен был способствовать формированию определенного морального климата государственной службы, который обеспечил бы надлежащее поведение чиновников в любых ситуациях, в том числе не предусмотренных нормативными актами. Впоследствии такой подход претерпел изменения, однако недоверие к законодательному регулированию этики государственной службы сохранилось.

Во-вторых, использование законодательства в управлении административной этикой сопряжено с существенными проблемами. Механизм разработки и принятия законов во многих странах недостаточно гибок. Особенности законодательного процесса часто не позволяют оперативно реагировать, например, на изменение требований к государственной службе со стороны общества или на появление новых проблемных областей, нуждающихся в регулировании. Кроме того, нормы законов имеют общий характер и, следовательно, не могут учитывать специфику службы в различных органах государственной власти. Поэтому в законодательстве большинства стран закрепляются базовые принципы поведения, тогда как подробные стандарты содержатся в подзаконных нормативных актах.

Тем не менее, несмотря на отмеченные недостатки, законодательство является важнейшим элементом этической инфраструктуры любого государства, проводившего этические реформы государственной службы. Принятие соответствующих законов, как правило, становится первым шагом при создании системы управления административной этикой и ее отдельных составляющих.

Законодательство также гарантирует соблюдение правил и стандартов поведения, так как:

  • • по сравнению с нормативными актами, разрабатываемыми отдельными органами государственной власти, закон вводит единую систему правил и оставляет меньше возможностей для их произвольной трактовки;
  • • традиционно именно законами определяются меры наказания, порядок их наложения и устанавливаются соответствующие процедуры расследования.

Юрист-аналитик Фонда развития парламентаризма в России А. В. Старовойтов отметил1, что установление в законодательстве конкретных требований к служебному поведению должностных лиц позволит гражданам ожидать и требовать от них определенного поведения, что создаст предпосылки к постепенному изменению традиционной для России картины взаимоотношений государства и гражданского общества, повышению доверия к власти, созданию определенных гарантий защиты от чиновничьего произвола.

Практика зарубежных стран богата примерами законодательного регулирования правил служебного поведения, среди которых: Моральный кодекс государственных служащих в Великобритании, Кодекс этики государственных служащих, Закон об этике служащих государственных органов, Закон о реформе этических норм в США, ряд законодательных актов Франции, Рекомендации Комитета министров Совета Европы о кодексах поведения государственных служащих.

С правовой точки зрения допустимость законодательного закрепления требований к служебному поведению определяется тем, что деятельность должностных лиц связана с распоряжением властными полномочиями, обладает высокой социальной значимостью, в связи с чем к ней необходимо предъявлять особые, повышенные требования. В России базовым законом, устанавливающим правовые основы статуса служащих, является Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 г., который действует в части, не противоречащей Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации», а также Закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Закрепление правил служебного поведения среди принципов служебного поведения, обязанностей служащих, ограничений их деятельности не носит в этих законах комплексного, полноценного характера. Недостаточно разработаны и механизмы контроля за соблюдением правил служебного поведения, ответственности за нарушение этих правил.

Так, в п. 4 ст. 10 Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» установлена специфическая модель законодательного закрепления правил служебного поведения — в соответствующих законах об отдельных видах государственной службы с учетом особенностей данного вида государственной службы.

Такой подход в целом обоснован, так как существуют правила служебного поведения (например, на военной или гражданской службе), которые носят не поддающийся унификации, исключительный характер, но он имеет и свои недостатки. В частности, закрепление правил служебного поведения в разных законах о государственной службе существенно снижает эффективность их воздействия на служащих и на иных граждан, которым трудно ориентироваться в обширном законодательстве о государственной службе, статусе высших должностных лиц. Кроме того, в законах об отдельных видах государственной службы неизбежно дублирование отдельных правил поведения и гарантий их соблюдения, что вряд ли целесообразно.

Можно сделать вывод о том, что кодекс служебного поведения носит комплексный характер, предмет его регулирования в сфере служебного поведения шире, чем у законов о государственной службе. Все это важно для моделирования оптимального и добросовестного поведения, для формирования в России современной профессиональной бюрократии, приоритетом для которой являются государственные, а не личные и корпоративные интересы. Кодекс может создать базу для смещения нормы поведения от отклоняющегося, нередко господствующего в органах государственной власти и воспринимающегося в качестве правила, в сферу добросовестного служебного поведения, что окажет существенную помощь тем добросовестным чиновникам, которые на сегодняшний день, оставаясь в меньшинстве, вынуждены приспосабливаться к общей служебной среде.

  • [1] Административная этика как средство противодействия коррупции. Московский центр Карнеги. № 4. М., 2003.
  • [2] Карпенко А. С. Профессия — государственный служащий // Государственная служба. 2005. № 3.
  • [3] Там же.
  • [4] Медведев Д. А. Приоритетов не должно быть много // Известия.2005. 27 дек.
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 

Популярные страницы