ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Миграция как социально-правовой феномен и объект государственного регулирования

Возникновению и развитию человеческой цивилизации всегда сопутствовала миграция населения (лат. migratio, от migro — перехожу, переселяюсь), которая обусловливается миграциями отдельных народностей и целых наций. Миграция населения существует с древнейших времен.

Миграция (от лат. migratio — перемещение, переселение) является не просто одной из демографических характеристик общества, но и способом существования человечества, освоения людьми новых территорий, взаимодействия культур.

Многогранность процесса миграции и сложившиеся в связи с этим расхождения в теоретических подходах к его исследованию привели к формированию различных трактовок этого понятия. В силу этого в современном понятийном аппарате отсутствует единое представление о миграции как научной категории.

Понятие «миграция населения» отмечено в толковом словаре русского языка и означает его переселение, перемещение^[1].

Юридическая энциклопедия аналогично определяет понятие «миграция» (от англ, migration) — переселение, перемещение населения ^[2].

Термин «миграция» (от фр. migration, нем. migration) — переселение, перемещение (например, населения внутри страны или из одной страны в другую)^[3].

Большой Российский энциклопедический словарь содержит следующее определение: «миграция» — перемещения людей, связанные, как правило, со сменой места жительства^[4].

Первое научное определение «миграция» дал в своих работах в 1885-1889 гг. английский ученый Е. Равенштейн^[5]. Он достаточно просто подошел к определению миграции, рассматривая ее как «постоянное или временное изменение местожительства человека», как «непрерывный процесс», обусловленный взаимодействием четырех основных групп факторов: 1) действующих в начальном месте (стране) жительства мигранта; 2) действующий на стадии перемещения мигранта; 3) действующих в месте (стране) въезда мигранта; 4) фактор личного характера, под которым понимается, прежде всего, система предпочтений личности, вся совокупность ее демографических характеристик и т. п.^[6].

Согласно теории Е. Равенштейна^{[7] [8]}, внешняя миграция развивается по тем же законам, что и миграция отдельно взятой страны. В то же время известный исследователь миграции

А. Золберг утверждал, что изучение внешней и внутренней миграции требует совершенно разных подходов ^и. Американский ученый Э. Ли, разработавший концепцию факторов миграции, связывал ее с селективностью для различных групп населения ^[9].

Начало развития отечественной научной мысли в отношении миграционного движения приходится на вторую половину XVIII в. Первым, кто среди российских ученых серьезно обратил внимание на миграционные процессы, стал М. В. Ломоносов, который не просто обозначил их значимость в истории государства российского, но и обосновал их с демографической точки зрения в работе «О сохранении и размножении российского народа» (1761 г.)^[10].

Такие известные современные исследователи, как Л. Л. Ры- баковский, В. И. Переведенцев, Б. С. Хорев, В.Н. Чапек, И. Г. Уш- калов, В. М. Моисеенко и многие другие, обосновали и развили теоретические подходы в изучении миграционного движения во всем многообразии его видов и форм. И значительное внимание при этом было уделено непосредственно термину «миграция»^[11].

В. И. Переведенцев характеризует миграцию как территориальную мобильность населения, которая самым тесным образом связана со всеми другими видами мобильности: социальной, профессиональной, образовательной, этнической. По его мнению, одна из главных функций миграции населения — достижение соответствия между территориальным размещением потребности в рабочей силе и размещением трудовых ресурсов. В более узком и специальном значении слова он понимает под миграцией совокупность переселений людей, т. е. таких их перемещений по территории, которые неразрывно связаны со сменой ими мест жительства на относительно продолжительный срок^[12].

Б. С. Хорев, поставив задачу создания «концепции миграционной подвижности населения во всех ее формах», во многих своих работах под миграционной подвижностью понимает миграцию в широком смысле этого слова, а в узком смысле — только переселение ^[13].

B. М. Моисеенко отмечает, что под миграцией следует понимать «перемещение людей (мигрантов) через границы тех или иных территорий с переменой места жительства навсегда или на более или менее длительное время»^[14].

C. В. Рязанцев, формулируя понятие «миграция» как перемещение или переселение, указывает, что перемещение и переселение — не синонимы. Он подчеркивает, что Л. Л. Рыбаковский дал определение миграции, которое на долгие годы вошло в научный оборот. Территориальные перемещения, совершающиеся между разными населенными пунктами или регионами, независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности представляют собой миграцию в широком значении этого слова. Данный широкий подход закрепился в последнее время в науке.

В узком значении слова миграция представляет собой законченный вид территориального перемещения, т.е. переселение. Переселение должно отвечать двум условиям: во-первых, население перемещается между населенными пунктами; во-вторых, перемещения обязательно сопровождаются сменой постоянного места жительства^[15].

В. А. Ионцев делает вывод о том, что миграция, как никакой другой процесс, происходит одновременно во времени и пространстве, в этом его, кстати, важное отличие от других демографических процессов^[16]. Он отмечает, что миграция населения в узком смысле слова выступает как составная часть более широкого понятия — миграционное движение населения. Между ними нецелесообразно ставить знак равенства. В понятии миграционное движение предполагается различать межпоселенные и внутри- поселенные передвижения. Именно первые относятся к термину «миграция» в ее классическом понимании, поскольку только межпоселенные передвижения меняют картину размещения населения в регионе, стране и мире^[17].

Рассмотрим определения понятия «миграция», встречающиеся в отечественной юридической литературе.

Б. В. Российский под миграцией понимает «перемещение населения в пределах одной страны или из одной страны в другую»^[18].

Н. Н. Тоцкий отмечает, что «миграция — это перемещение по различным причинам людей через границу тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного места жительства»^[19].

Анализ вышеуказанных определений понятия «миграция» позволяет нам сделать вывод о том, что данные термины включают в себя ряд элементов, свойственных миграции, однако в них отсутствуют наиболее существенные черты административно-правового регулирования миграции, а также правового статуса мигрантов.

Ю. А. Кузьменко подчеркивает, что «под миграцией понимается совокупность правовых и нормативных отношений при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленная их государственным регулированием, реализацией личных и общественных интересов и, как правило, влекущая приобретение ими нового правового статуса»^[20].

О. Н. Веретенникова предлагает следующую дефиницию: «Миграция — юридический факт, представляющий собой совокупность складывающихся между субъектами миграционного права, в том числе государством въезда и выезда и мигрантами (иммигрантами, эмигрантами, реэмигрантами и т.д.), в процессе территориальных перемещений последних административноправовых отношений, требующих административно-правового регулирования, которое в обязательном порядке влечет за собой приобретение мигрантами нового административно-правового статуса»^[21].

Т. Н. Балашова отмечает, что «под миграцией следует понимать совокупность правовых отношений, возникающих при планировании и территориальном пересечении гражданами, иностранными гражданами, лицами без гражданства как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории в иных целях, обусловленную государственным регулированием, реализацией личных интересов и, как правило, влекущую приобретение нового правового статуса»^[22].

Как видим, авторы вышеуказанных определений понятия «миграция» обоснованно указывают на то, что в процессе миграции ее субъекты — мигранты — приобретают новый правовой статус.

Между тем с указанными утверждениями следует согласиться частично, так как согласно теории административного права административно-правовые отношения возникают, изменяются или прекращаются на основании административно-правовых норм, которые порождают эти отношения и реализуются через них^[23].

Следовательно, мигрант как субъект миграционных отношений не только приобретает новый правовой статус, но он также его может изменить, например, при приобретении иностранным гражданином гражданства Российской Федерации, либо прекратить при окончании срока действия разрешения на работу или патента, и не продлении их, когда иностранный работник становится незаконным мигрантом.

Таким образом, в процессе миграции «мигрант» как субъект миграционных отношений не только приобретает новый правовой статус, но и может его изменить или прекратить.

Следует отметить, что наряду с авторскими дефинициями определение «миграция» имеется в подзаконных нормативных актах. Такое определение, например, содержится в Постановлении Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 935 «Об уточнении Федеральной миграционной программы»^{[24] [25]}, в п. 1 которого дается определение миграции как совокупности различных по своей природе территориальных перемещений населения, сопровождающихся изменением места жительства. Федеральная миграционная программа на 1998-2000 годы, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1414²⁸ (далее — Федеральная миграционная программа на 1998-2000 годы), в п. 1 определяет миграцию как перемещение по различным причинам людей через границы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства.

Приведенные юридически значимые определения понятия миграция позволяют выделить следующие его признаки:

• • миграция — это совокупность правоотношений;
• • миграция — это контролируемое государством территориальное перемещение российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства;
• • миграция связана с приобретением нового правового статуса мигранта, его изменением или прекращением;
• • миграция — это регулируемое государством территориальное перемещение граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Изучение миграции населения различными общественными науками свидетельствует о многообразии научных подходов к его определению.

Определение миграции, имеющее доктринальный характер, будет звучать следующим образом: миграция — это социальноправовое явление, связанное с территориальным перемещением по различным причинам лиц через границы страны или ее территориально-административные единицы, со сменой ими постоянного места жительства или временного пребывания, характеризующееся совокупностью правоотношений, как правило, влекущих приобретение, изменение или прекращение правового статуса мигранта.

Анализ понятия «миграция» был бы неполным, если не рассмотреть соотношение указанной категории со смежными понятиями «миграционные потоки», «миграционная мобильность», «миграционные процессы», «мигранты».

Отметим, что миграция как социально-правовое явление складывается из нескольких различающихся по своим характеристикам миграционных потоков. Термин «миграционный поток» впервые был применен в Указе Президента РФ от 9 августа 1994 г. N° 1668 «О Федеральной миграционной программе»^[26] (далее — Федеральная миграционная программа), где раздел 1.3 давал характеристику миграционных потоков. В данной Программе отмечалось, что регулирование процессов миграции на территории Российской Федерации позволяет условно выделить пять основных миграционных потоков: 1) вынужденная миграция; 2) внешняя миграция; 3) внешняя трудовая миграция; 4) незаконная миграция; 5) внутренняя миграция. В последующем термин «миграционный поток» использовался и в уточненной Федеральной миграционной программе от 3 августа 1996 г. № 935^[27].

В миграционном потоке можно различать отдельные категории мигрантов, имеющие ряд общих признаков или являющиеся носителями тех или иных свойств, поэтому различным видам миграции соответствуют правовые режимы, определяющие статус конкретного субъекта миграции, его правомочия^[28].

На основании изложенного можно сделать вывод, что миграционный поток — это совокупность территориальных перемещений субъектов миграции, совершающихся в определенное время в рамках той или иной территориальной системы. Он является одним из показателей направления миграции.

Рассмотрим соотношение понятия «миграция» со смежным понятием «миграционная мобильность».

Необходимость в принципиальном методологическом и терминологическом уточнении была сделана Т. И. Заславской и Л.Л. Рыбаковским в следующей формулировке: «...В настоящее время в литературе встречаются три толкования термина “мобильность”. В одних случаях он рассматривается как синоним слова “перемещение” (переселение), в других — как общее понятие для обозначения потенциальной и реальной миграции, в третьих — как потенциальная готовность населения к изменению своего территориального статуса. Не связывая себя ранее опубликованными работами, мы хотели бы высказаться в пользу последнего толкования, предпочтительность которого — в четком разграничении психологической готовности к перемещению и фактического перемещения...»^[29].

Следовательно «миграционная мобильность» — потенциальная готовность населения к изменению своего территориального статуса, и не всегда она переходит в реальную миграцию.

С понятием «миграционная мобильность» связано понятие «миграционный процесс», который представляет собой цепочку действий человека от момента появления желания к перемене места жительства до приживаемости его на новом месте жительства, который включает три стадии: первая (исходная, или подготовительная) представляет собой процесс формирования миграционной мобильности (подвижности) населения; вторая (основная, или собственно переселение) — это совокупность переселений, совершающихся в определенное время в рамках той или иной территории; третья стадия (заключительная, или завершающая) представляет собой процесс приживаемости мигрантов на новом месте жительства, приспособления мигранта к обществу и общества к переселенцам^[30]. Таким образом, «миграционный процесс» — это множество событий, влекущих за собой смену места жительства (пребывания), в которой четко выделяются три стадии.

Рассмотрим понятие «миграционный процесс», используемое в юридической литературе. С. А. Прудникова, например, определяет миграционный процесс как «комплекс стадий, предусматривающих выбор местности различными социальными группами, их переселение и проживание, учитывая экономические, политические и социальные условия»^[31].

М. Л. Тюркин подчеркивает, что «под миграционным процессом предлагается понимать целенаправленную совокупность правовых нормативных отношений при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленную их административно-правовым регулированием, реализацией личных и общественных интересов и, как правило, влекущую приобретение ими нового правового статуса»^[32].

А. Н. Жеребцов делает вывод о том, что большинство авторов определений «миграционного процесса» солидарны во мнении о том, что это процесс территориального движения субъектов миграционных отношений, влекущий приобретение ими нового правового статуса. Другим фактором, определяющим данное понятие, является положение о том, что этот процесс развивается по определенным стадиям, складывающихся из серии событий. Важно также признать, что признаком миграционного процесса является переселение и проживание субъектов миграции, учитывая экономические, политические и социальные условия^[33].

Однако в многочисленных исследованиях миграционного процесса его понятие не определено как правовое. На основании чего можно предложить следующее его определение: «миграционный процесс» можно определить как сознательную, целенаправленную деятельность субъектов публичной власти, выражающуюся в административно-правовом регулировании миграционных потоков, в результате которой приобретается, изменяется или прекращается правовой статус мигрантов.

Основными субъектами миграционных правоотношений выступают ключевые участники миграционных процессов — мигранты.

Юридическая энциклопедия содержит определение понятия «мигрант» (от лат. migrans (migrantis) — переселяющийся; англ, migrant) — лицо, совершающее миграцию^[34]. В российском законодательстве отсутствует нормативное определение понятия «мигрант».

Отсутствие законодательного определения понятия «мигрант» не препятствует осуществлению правового регулирования статуса отдельных категорий мигрантов, поскольку в российском законодательстве используются определения таких категорий мигрантов, как «беженец», «вынужденный переселенец», «лицо, ищущее убежища», «иностранный работник» и др.

Вместе с тем полагаем, что определение понятия «мигрант» на законодательном уровне необходимо: оно определит круг субъектов миграционных правоотношений, исключит противоречия и проблемы в применении как международных, так и национальных нормативных актов и административно-правовых норм, в которых данное понятие используется.

Отметим, что одна из первых российских классификаций субъектов миграции была закреплена в Федеральной миграционной программе, где под субъектами миграции подразумевались различные категории мигрантов, имеющие ряд общих признаков или являющиеся носителями определенных свойств. Федеральная миграционная программа в миграционном процессе выделяла шесть категорий субъектов миграции: 1) субъекты внешней миграции; 2) субъекты вынужденной миграции;

• 3) субъекты внутренней социально-экономической миграции;
• 4) субъекты незаконной миграции; 5) субъекты внешней трудовой миграции; 6) лица, в отношении которых применяются ограничения на право въезда и пребывания в Российской Федерации.

Названная классификация субъектов миграции была положена в основу Федеральной миграционной программы на 1998-2000 гг., при этом:

• • во-первых, понятие «субъект миграции» было заменено понятием «мигрант» — лицо, совершающее перемещение на новое место проживания (временное или постоянное);
• • во-вторых, даны такие определения, как «иммигрант» — мигрант, въезжающий на территорию государства нового места проживания, а также «эмигрант» — мигрант, выезжающий с территории государства проживания;
• • в-третьих, по аналогии были сохранены шесть категорий субъектов миграции, однако категория «субъекты внутренней социально-экономической миграции» заменена на «субъекты внутренней миграции». Кроме того, был расширен круг лиц, в отношении которых применяются ограничения на право въезда и пребывания в Российской Федерации, а также лиц, подпадающих под категорию иммигрантов.

Следует подчеркнуть, что в Федеральной миграционной программе на 1998-2000 гг. дается характеристика миграционных процессов, а не миграционных потоков, что методологически не верно, так как миграция населения структурно состоит из миграционных потоков, а как социально-правовое явление представляет собой миграционный процесс.

Отметим, что эксперты ООН, классифицируя субъектов миграционных отношений, выделяют пять групп мигрантов: 1) иностранные граждане, допущенные в страну въезда для получения образования и обучения; 2) мигранты, въезжающие на работу; 3) мигранты, въезжающие по линии объединения семей, создания новых семей; 4) мигранты, въезжающие на постоянное поселение;

5) иностранные граждане, допущенные в страну въезда из гуманитарных соображений (беженцы, лица, ищущие убежища, и др.)^[35].

Полагаем, что мигрантом может признаваться любое физическое лицо, независимо от его общего правового статуса, — гражданин, иностранный гражданин, лицо без гражданства.

Для того, чтобы получить статус мигранта, как представляется, лицо должно покинуть прежнее место жительства или временного пребывания; перемещение должно сопровождаться пересечением установленных государственных или административных границ.

Следовательно, в основе нормативно закрепленной классификации должно быть деление мигрантов на категории по территориальному признаку: перемещающихся через государственную границу (внешних) и перемещающихся внутри государства (внутренних). При этом необходимо различать подходы к правовому регулированию статуса иммигрантов и эмигрантов. Государство в первую очередь заинтересовано в учете тех лиц, которые прибывают на его территорию, поскольку это непосредственно отражается на экономике, стабильности рынка труда, демографической ситуации, уровне преступности. Если же говорить о регулировании статуса эмигрантов, то принципиальное значение имеет, прежде всего, правовая защита собственных граждан, находящихся за пределами страны гражданской принадлежности^[36].

Таким образом, мигрант — лицо, которое совершает территориальное передвижение (перемещение) по различным причинам через границы тех или иных населенных пунктов (государств), со сменой постоянного места жительства или временного пребывания, и приобретает, изменяет или прекращает в результате этого правовой статус.

Важнейшим теоретическим вопросом в научной литературе является проблема типологизации миграции. Цель всех типологий — упростить анализ и понимание сложных реалий миграции. Попытки теоретического осмысления и типологизации миграции неоднократно предпринимались представителями различных наук^[37].

Особое внимание указанному вопросу уделяет социологическая наука. По мнению Т. Н. Юдиной, классификация миграции базируется на пяти категориях, обусловленных временным фактором: тип, вид, форма, причина, стадия.

В зависимости от характера пересекаемых границ выделяется два типа миграции: внутренняя и внешняя.

Внутренняя миграция включает перемещения в пределах одной страны между административными районами и населенными пунктами.

Внешней называется миграция, при которой пересекаются государственные границы страны. Внешнюю миграцию можно подразделить на эмиграцию, иммиграцию и реэмиграцию (репатриацию).

В соответствии с временным критерием миграцию подразделяют на два вида: безвозвратную, или постоянную, и возвратную, или временную.

Также миграция населения классифицируется по причинам: экономическим, политическим, национальным, религиозным, военным, экологическим и т. д.

В зависимости от того, предпринимаются перемещения людей по собственному желанию или вопреки таковому, они делятся на добровольные и вынужденные.

При изучении миграции населения нередко выделяют миграцию различных социальных групп. Наибольшее влияние на развитие общества оказывает миграция рабочей силы. Она получила название трудовой миграции. Различают внутреннюю миграцию — в пределах одного государства, и внешнюю трудовую миграцию — с пересечением государственной границы.

Особо выделяется вид незаконной (нелегальной) миграции — въезд, пребывание и / или осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности на территории страны с нарушением установленного порядка, т. е. без оформления или с ненадлежащим оформлением соответствующих документов и разрешений, определенных законодательством, а также с использованием недействительных, поддельных, фиктивных (чужих) или утративших юридическую силу в связи с истечением сроков их действия документов^[38].

Ученые-юристы акцентируют внимание на классификации миграции населения в зависимости от потребности в правовом регулировании тех или иных ее видов.

Е.В. Галуза, выделяя собственно юридический аспект миграции, подчеркивает, что она связана с возможностью лица: во-первых, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (внутренняя миграция); во-вторых, въезжать в страну и покидать ее территорию (внешняя миграция)^[39].

М. Л. Тюркин отмечает, что миграция содержит «юридический аспект — совокупность правоотношений, возможность приобретения нового правового статуса, и процессуальный аспект — проектирование и территориальное перемещение людей, а также указание на приживаемость на новом месте жительства»^[40].

А. И. Иванчак считает, что имеют место различные виды миграции, которым соответствуют определенные правовые режимы статуса субъекта миграции и его правомочий. Миграция различается: 1) по причинному кругу критериев: добровольная или вынужденная; 2) по территориальному критерию: внешняя или внутренняя; 3) по критерию возвратности: возвратная или безвозвратная; 4) по критерию законности: законная или незаконная. Приведенная классификация, подчеркивает автор, носит условный характер, т. к. практически любой вид миграции можно отнести к той или иной классификации по различным основаниям^[41].

П.Б. Музыченко делает вывод, что «регулирование процессов миграции на территории Российской Федерации, включая въезд и выезд, позволяет выделить пять основных миграционных потоков: вынужденная миграция (может быть внешняя и внутренняя); внешняя миграция (может быть добровольная, в том числе экономическая, и вынужденная, а также возвратная и безвозвратная); внешняя трудовая миграция (относится к внешней, добровольной и возвратной, может быть незаконной); незаконная миграция (может быть внешней и внутренней, а по причинам — вынужденной и незаконной); внутренняя (социально-экономическая) миграция (может быть добровольной и вынужденной, возвратной и безвозвратной)» ^[42]. Приведенная автором классификация достаточно полно характеризует юридические аспекты миграции населения.

Отметим, что классификация миграции приводится и в нормативно-правовых актах. В Постановлении Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 935 «Об уточнении Федеральной миграционной программы» говорится, что миграция может различаться: по причинам -— добровольная или вынужденная; по типу — внешняя или внутренняя; по виду — возвратная или безвозвратная.

В Федеральной миграционной программе на 1998- 2000 гг. приводится следующая классификация миграции: по причинам — добровольная или вынужденная; по типу — внешняя и внутренняя.

В Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года^[43] (далее — Концепция на период до 2025 года) используются следующие основные понятия:

• • академическая мобильность — международные перемещения ученых и преподавателей в целях осуществления научной и преподавательской деятельности, обмена опытом, представления результатов исследований, а также в других профессиональных целях;
• • временная миграция — международная или внутренняя миграция, которая совершается на определенный период времени без перемены постоянного места жительства. Временная миграция осуществляется с целью работы (временная трудовая миграция), учебы (образовательная миграция) и тому подобного;
• • долгосрочная миграция — международная или внутренняя миграция, которая совершается на длительный период (не менее одного года);
• • краткосрочная миграция — международная или внутренняя миграция, которая совершается на непродолжительный срок (менее одного года). Перемещения с рекреационными целями, на лечение или в краткосрочные командировки к миграции не относятся;
• • миграция на постоянное место жительства — международная или внутренняя миграция, которая предполагает смену постоянного места жительства;
• • незаконная миграция — перемещения в РФ с нарушением законодательства РФ, касающегося въезда, пребывания (проживания) иностранных граждан на территории РФ и (или) осуществления ими трудовой деятельности;

• • образовательная (учебная) миграция — миграция с целью получения или продолжения образования;
• • сезонная трудовая миграция — вид трудовой миграции иностранных граждан, работа которых по своему характеру зависит от сезонных условий и осуществляется только в течение части года;
• • трудовая миграция — временная миграция с целью трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг).

К сожалению, в Концепции на период до 2025 года нет классификации миграционных потоков, что значительно обедняет указанный документ, так как без классификации любая система взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности государства в сфере миграции, очевидно, будет затруднена.

Миграция как социально-правовое явление и объект государственного регулирования требует не только государственной поддержки и защиты, но и нуждается в эффективном механизме административно-правового регулирования.

В рамках механизма административно-правового регулирования миграции в России, включая въезд и выезд, принято выделять, пять основных миграционных потоков: вынужденная миграция; внешняя миграция; внешняя трудовая миграция; незаконная миграция; внутренняя миграция.

Следует отметить, что миграция может различаться по следующим основаниям:

• 1) по типу, в зависимости от пересечения лицом государственной границы страны — внешняя или внутренняя миграция;
• 2) по причинам, побудившим осуществить перемещение, — добровольная или вынужденная миграция;
• 3) по виду, в зависимости от времени пребывания мигранта в новом месте жительства, — возвратная (временная), в т. ч. краткосрочная и долгосрочная, или безвозвратная (постоянная) миграция;
• 4) по частоте территориального перемещения — регулярная (приграничная и вахтовая) или нерегулярная (сезонная) миграция;
• 5) в зависимости от степени государственного регулирования — регулируемая или нерегулируемая миграция;

6) по правовым основаниям перемещения —- законная или незаконная миграция.

Предложенная выше классификация миграции позволяет более целостно и всесторонне определять и исследовать ее, а также использовать при административно-правовом регулировании указанной сферы общественных отношений.

Начиная с 90-х годов XX в., Россия вступила в фазу активного протекания миграционных процессов. Служебная роль государства как основного субъекта управления сохраняется и в современных условиях, когда потоки миграции зачастую носят стихийный характер. В результате не учитываются реальные возможности социальной инфраструктуры, увеличиваются диспропорции региональных рынков труда, растет социальная напряженность, создаются условия для распространения среди населения Российской Федерации идей национальной нетерпимости и ксенофобии^[44].

Осуществляя регулятивную функцию, административное право использует в этих целях определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия на управленческие общественные отношения, т. е. на поведение их участников^[45].

Государственное управление или практическая реализация исполнительной власти по своей юридической сути есть регулирующая деятельность. Однако при анализе его механизма и структуры нередко звучат, чуть ли не как антиподы, два основополагающих понятия — управление и регулирование. В связи с этим интерес приобретает соотношение понятий «государственное управление» и «государственное регулирование».

Отметим, что между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. Мало того: по своей сути регулирование —- непременный элемент государственной управленческой деятельности, одна из ее функций^[46].

Общая теория управления, равно как и теория государственного управления, особо выделяет категорию функций управления. В их числе, как правило, обозначаются следующие: прогнозирование и планирование; организация; руководство; координация; контроль; регулирование. Таким образом, не управление является частью регулирования, а наоборот — регулирование есть часть управления, т. е. его функция. Значение ее несомненно, так как суть регулирования состоит в упорядочении, налаживании, в направлении движения и развития, в подчинении определенному порядку, в установлении правильного взаимодействия, в создании условий нормальной работы. А это означает, что регулирование «притягивает» к себе иные управленческие функции, занимает в их системе центральное место. Оно является наиболее общей функцией государственного управления, т. е. процесса практической реализации исполнительной власти. Соответственно в административно-правовом аспекте регулирование проявляется как нормативное, осуществляемое полномочными субъектами исполнительной власти в определенных для них сферах деятельности.

Административно-правовое регулирование, суть которого отражает место административного права в правовой системе Российской Федерации, юридически выражает государственное регулирование как ведущую функцию государственного управления^[47].

Под государственным регулированием миграции следует понимать исполнительно-распорядительную деятельность, осуществляемую полномочными субъектами исполнительной власти с помощью совокупности правовых средств и способов регулирующего воздействия на общественные отношения в сфере миграции населения с целью оптимизации ее демографических, социально-экономических и политических последствий.

Несмотря на то, что за последние годы был принят ряд правовых мер, призванных оптимизировать государственное регулирование в сфере миграции, остается еще много нерешенных проблем^[48].

Новые формы привлечения в Россию иностранной рабочей силы и открывшаяся возможность трудоустройства граждан Российской Федерации за рубежом вызывают необходимость целенаправленного государственного регулирования этих процессов, отвечающего современным социально-экономическим тенденциям и учитывающего международный опыт в указанной сфере.

В порядке обобщения изложенного выше сделаем следующие выводы.

• 1. Отечественная правовая система нуждается в законодательном закреплении понятий миграция и мигрант.
• 2. В юридическом значении слова миграция — социальноправовое явление, связанное с территориальным перемещением по различным причинам лиц через границы страны или ее территориально-административные единицы, со сменой ими постоянного места жительства или временного пребывания, характеризующееся совокупностью правоотношений, как правило, влекущих приобретение, изменение или прекращение правового статуса мигранта.

Следует отметить, что миграция может различаться по следующим основаниям:

• 1) по типу, в зависимости от пересечения лицом государственной границы страны, — внешняя или внутренняя миграция;
• 2) по причинам, побудившим осуществить перемещение, — добровольная или вынужденная миграция;
• 3) по виду, в зависимости от времени пребывания мигранта в новом месте жительства, — возвратная (временная), в т.ч.

краткосрочная и долгосрочная, или безвозвратная (постоянная) миграция;

• 4) по частоте территориального перемещения — регулярная (приграничная и вахтовая) или нерегулярная (сезонная) миграция;
• 5) в зависимости от степени государственного регулирования — регулируемая или нерегулируемая миграция;
• 6) по правовым основаниям перемещения — законная или незаконная миграция.
• 3. Мигрант — лицо, которое совершает территориальное передвижение (перемещение) по различным причинам через границы тех или иных населенных пунктов (государств), со сменой постоянного места жительства или временного пребывания, и приобретает, изменяет или прекращает в результате этого правовой статус.

• [1] Ожегов С. И. и Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слови фразеологических выражений (Российская АН; Российский фонд культуры. — 2-е изд., испр. и доп. — М.: АЗЪ, 1995. — С. 347.
• [2] Тихомирова Л. В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред.М. Ю. Тихомирова. — М.: 1998. — С. 244.
• [3] Крысин Л. П. Иллюстрированный толковый словарь иностранныхслов/Л. П. Крысин. — М.: Эксмо, 2008. — С. 443.
• [4] Большой Российский энциклопедический словарь. Научное издательство«Большая Российская энциклопедия». — М., 2003. — С. 944.
• [5] Введение в демографию / Под ред. В. А. Ионцева, А. А. Саградова. — М:Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2003. — С. 302.
• [6] Ионцев В. А. Международная миграция населения: теория и история изучения. — М.: Диалог-МГУ, 1999. — С. 16.
• [7] Ravenstein Е. G. The laws of migration. Journal of the Statistical Society, vol.48, 1885, pp. 167-227.
• [8] Zolberg A. R. The Next Waves: Migration Theory for a ChangingWorld // International Migration Review. 1989. № 3. P. 405.
• [9] Lee Е. A. Theory of Migration // Jackson J. A. (ed.) — Migration. Cambridge.1969. P. 282-297.
• [10] Магомедова А. Г. Экономико-демографические аспекты внешней миграции вРоссии: Сборник статей / Гл. ред. В. А. Ионцев. — М., 2006. — С. 30.
• [11] Магомедова А. Г. Указ. соч. — С. 30.
• [12] Переведенцев В. И. Методы изучения миграции населения. — М.: Наука,1975. — С. 9.
• [13] Народонаселение. Прикладная демография. — М., 1973. — С. 19.
• [14] Моисеенко В. М. Миграция населения // Народонаселение: Энциклопедический словарь. — М.: БРЭ, 1994. — С. 231.
• [15] Рязанцев С.В. Трудовая миграция в странах СНГ и Балтии: тенденции, последствия, регулирование. — М.: Формула права, 2007. С. 17.
• [16] Ионцев В. А. Международная миграция населения: теория и история изучения. — М.: Диалог-МГУ, 1999. С. 16-17.
• [17] Современная демография / Под ред. А. Я. Кваши, В. А. Ионцева. — М.,1995. — С. 103.
• [18] Российский Б. В. Административные правонарушения // Энциклопедический словарь. М.: НОРМА, 2003. — С. 323.
• [19] Тоцкий Н. Н. Введение в миграционное право: Миграционное право какподотрасль Конституционного права Российской Федерации: Нормативныеакты, регулирующие правоотношения с участием мигрантов / Тоцкий Н. Н.;отв. ред. Н. А. Михалева. — М.: Диалог — МГУ, 1999. — С. 12.
• [20] Кузьменко Ю. А. Нелегальная трудовая миграция как объект криминологического изучения: дис.... канд. юрид. наук. — М., 2006. — С. 20.
• [21] Веретенникова О. Н. Административно-правовое регулирование внешнеймиграции в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. — Екатеринбург,2009. — С. 18.
• [22] Балашова Т. Н. Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра. юрид.наук. — Пенза, 2011. — С. 10.
• [23] Государственное управление и исполнительная власть: содержание исоотношение/Л. Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С. В. Тихомиров; под ред. Л. Л. Попова. — М., 2011. — С. 218.
• [24] Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 35. — Ст. 4177.
• [25] Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 47. — Ст. 5406.
• [26] Указ Президента РФ от 9 августа 1994 г. № 1668 «О Федеральной миграционной программе» // Собрание законодательства РФ. — 1994. — № 18. —Ст. 2065.
• [27] Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 935 «Об уточнении Федеральной миграционной программы» // Собрание законодательстваРФ. — 1996. — N° 35. — Ст. 4177.
• [28] Иванчак А. И. Правовое регулирование труда российских работников-эми-грантов: монография. — СПб.: ВВМ, 2009. — С. 110.
• [29] Заславская Т. И., Рыбаковский Л. Л. Процессы миграции и их регулирование в социалистическом обществе // Социологические исследования. —1978. —№ 1. — С. 64.
• [30] Рыбаковский Л. Л. Миграция населения. Вып. 5: Стадии миграционногопроцесса. Приложение к журналу «Миграция в России». — М., 2001. —С. 23-26.
• [31] Прудникова С. А. Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М.,2003. — С. 14.
• [32] Тюркин М. Л. Указ. соч. С. — 45.
• [33] Жеребцов А. Н. Правовое регулирование миграционной политики Российской Федерации. — Краснодар, 2007. — С. 22.
• [34] Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред.М. Ю. Тихомирова. — М., 1998. — С. 244.
• [35] Golini A. Migrants and international migrations: new issues and strategies of theUnited Nations // Международная миграция населения: Россия и современныймир. Международный семинар. М.: 9-10 апреля 1997.
• [36] Плюгина И. В. Понятие мигранта и основные категории мигрантов // Журнал российского права. — 2007. — С. 107-115.
• [37] Блинова М. С. Социология миграции: история становления и перспективыразвития: учебное пособие/М. С. Блинова. — М., 2009. — С. 29.
• [38] Юдина Т. Н. Миграция: словарь основных терминов: Учеб, пособие. — М.:Издательство РГСУ; Академический Проект, 2007. — С. 86-90.
• [39] Галуза Е. В. Правовое регулирование миграции и обеспечение ее правомерного осуществления: дис.... канд. юрид. наук. — Ростов н/Д., 2003. — С. 15.
• [40] Тюркин М.Л. Миграционная система России: концептуальные организационно-правовые основы: дис. ... д-ра. юрид. наук. — М., — 2004. С. 180.
• [41] Иванчак А. И. Правовой статус иностранного гражданина в РоссийскойФедерации в сфере труда: монография / А. И. Иванчак. — М.: Изд-во РГТЭУ,2009. — С. 44.
• [42] Музыченко П.Б. Административно-правовая информациология паспортно-визовой работы при регулировании миграционных процессов в РоссийскойФедерации: дис.... канд. юрид. наук. — Хабаровск, 2002. — С. 23.
• [43] Концепция Государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ 13.06.2012) // Официальныйсайт Президента РФ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.kremlin.ru/news/15635 (дата обращения 15.06.2012).
• [44] Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // Собрание законодательства РФ. —2006. — N° 26. — Ст. 2820.
• [45] Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л. Л. Попова. — М., 2001, —С. 19.
• [46] Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Часть I. Сущность и основные институты административного права.Учебник. — М., 1994. — С. 16.
• [47] Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. — М.: Юристъ, 2001. — С. 519-520.
• [48] Доклад Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации 2009 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации»/подобщ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. — М.: Совет Федерации, 2010. —С. 211-212.