Внешняя трудовая миграция: основные черты и тенденции развития государственного регулирования

Глобальные последствия распада СССР обострили проблему внешней трудовой миграции в России.

В 2000-е гг. произошло снижение компенсаторной роли миграции, что представляет серьезный вызов будущему развитию России, поскольку в условиях естественной убыли населения миграция — это единственный источник его роста. Население России за первое десятилетие XXI в. стало меньше на 3,4 млн человек, сократившись до 142,9 млн на начало 2011 г. против 146,3 млн на начало 2001 и 148,5 млн — 1992 гг.^[1].

Так: «...При этом порядка 20 млн россиян трудятся в России неформально...», — сообщила журналистам Заместитель

Председателя Правительства Российской Федерации О. Ю. Голо- дец в ходе заседания министров труда G-20^[2].

По данным Федеральной миграционной службы, в России пребывает 9,2 млн иностранных граждан. Из них: 1,3 млн иностранцев работают на законных основаниях; 3,7 млн — пребывают с целью, исключающей трудовую деятельность; 4,2 млн — это те, кто потенциально могут работать незаконно. И еще один важный аспект указанной сферы — это вопрос трудовой эмиграции из России, который также весьма актуален сегодня^[3].

Трудовая эмиграция из России занимает важное место в определении перспектив развития страны, в частности, в связи с так называемой «утечкой умов». Отъезд из страны ученых, специалистов и квалифицированных рабочих является одним из деструктивных факторов в развитии и модернизации Российской Федерации. По отдельным оценкам, около 1 млн российских граждан осуществляют трудовую деятельность в других странах, и это при том, что в последние годы при поддержке государства за рубеж выезжает в среднем около 40 тыс. человек^[4].

Для установления численности внешней трудовой миграции в Российской Федерации обратимся к статистическим данным, подготовленным Росстатом в 2011 году, которые характеризуют состояние трудовой эмиграции и трудовой иммиграции за период 2005-2010 гг.

Сведения о трудовой эмиграции российских граждан за пределы Российской Федерации разрабатываются на основании данных организаций, получивших лицензию на деятельность, связанную с трудоустройством российских граждан за границей, или заключивших договоры подряда с иностранными юридическими лицами.

Таблица 1. Численность российских граждан, выехавших на работу за границей, по странам⁵⁶

Сведения о трудовых иммигрантах, осуществлявших трудовую деятельность в Российской Федерации, формируются на основании:

• • выданных разрешений на работу — для иностранных граждан с визовым порядком въезда (из стран дальнего зарубежья и Туркмении);
• • уведомлений, полученных от работодателей, привлекающих иностранных граждан — для иностранных граждан с безвизовым порядком въезда (из стран СНГ: Азербайджан, Армения, Казахстан, Киргизия, Молдова, Таджикистан, Узбекистан, Украина);
• • выданных разрешений на работу лицам без гражданства.

С 2011 года также учитывается количество иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию без визы и осуществляющих трудовую деятельность по патентам у физических лиц. По данным Федеральной миграционной службы территориальными органами ФМС России в 2013 году оформлено 1537832 патента, в 2012 году — 1289204 патента, в 2011 году — 865728 патентов^{[5] [6]}.

Таблица 2. Численность иностранных граждан, осуществлявших трудовую деятельность в России⁵⁸

Уникальность процессов в сфере внешней трудовой миграции, происходящих в Российской Федерации, к сожалению, не находит должного отражения в отечественной юридической литературе, научных исследованиях и материалах государственной статистики.

Государственное регулирование внешней трудовой миграции в Российской Федерации предполагает обращение к ключевым, в известной степени, методологическим вопросам: уточнению категориального аппарата внешней трудовой миграции как единого социально-правового явления, осмыслению основных этапов становления и развития системы правового регулирования указанной сферы общественных отношений.

В связи с тем, что современными учеными: социологами, демографами, экономистами — употребляется термин международная трудовая миграция, в то время как юристы употребляют для определения данного социально-правового явления термин внешняя трудовая миграция, то применительно к проблематике исследования термины международная трудовая миграция и внешняя трудовая миграция рассматриваются нами как синонимы.

В Федеральной миграционной программе отмечается, что внешняя трудовая миграция относится к внешней, добровольной возвратной, может быть незаконной. Мы не согласны с данной ^[7]

характеристикой потока внешней трудовой миграции, так как в его структуре нет необходимости выделять незаконную миграцию, которая является самостоятельным миграционным потоком.

Для организации государственного управления процессами внешней трудовой миграции в России в Федеральной миграционной программе предусматривался комплекс следующих мер.

Во-первых, по формированию институциональной структуры внешней трудовой миграции, что предполагало совершенствование системы внешней трудовой миграции и организацию межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, государственных и негосударственных структур, осуществляющих деятельность в области внешней трудовой миграции на федеральном и региональном уровнях.

Так, например, Федеральная миграционная служба наделялась полномочиями по: а) осуществлению организационно-методического обеспечения лицензирования деятельности организаций, связанной с трудовой миграцией граждан Российской Федерации за границу; б) контролю за привлечением и использованием иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации; в) изучению проблем, связанных с профессиональной деятельностью российских граждан за границей, а также оценке перспектив, эффективности, экономических и социальных последствий работы в России иностранных рабочих и специалистов; г) координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, государственных и общественных объединений по комплексному решению вопросов, связанных с профессиональной деятельностью граждан России за границей, а также использованием иностранной рабочей силы в Российской Федерации и др.

Во-вторых, по созданию нормативно-правовой базы в области внешней трудовой миграции путем заключения с зарубежными странами соглашений, регулирующих комплекс вопросов внешней трудовой миграции, разработки примерного перечня требований к трудовым контрактам между российскими работодателями и иностранными работниками.

Исходя из вышеизложенного, внешняя трудовая миграция в Федеральной миграционной программе рассматривается как самостоятельный миграционный поток, в структуру которого входят два параллельных миграционных потока:

• 1. Выезд российских граждан за границу с целью осуществления трудовой деятельности.
• 2. Привлечение и использование в Российской Федерации иностранной рабочей силы.

Федеральная миграционная программа на 1998-2000 гг. содержала определение внешней трудовой миграции. В ней указывалось, что внешняя трудовая миграция — добровольное перемещение на законном основании людей, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, за границу, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации, на ее территорию с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности.

Таким образом, внешняя трудовая миграция имеет в своей структуре два встречных миграционных потока, которые и определяют ее содержание:

• а) добровольное перемещение на законном основании людей, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, за границу с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности;
• б) добровольное перемещение на законном основании иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации, на ее территорию с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности.

При этом в Федеральной миграционной программе на 1998- 2000 гг. рассматривается механизм реализации временного выезда граждан Российской Федерации для занятия оплачиваемой трудовой деятельностью за границу, а не людей, постоянно проживающих на территории Российской Федерации. Таким образом, возникает необходимость в уточнении понятия внешней трудовой миграции.

Считаем, что внешняя трудовая миграция — добровольный, временный выезд на законном основании российских граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации за границу, а также въезд иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации на ее территорию в целях трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг).

Следует подчеркнуть, что в Федеральной миграционной программе на 1998-2000 гг. при выделении основных направлений государственной политики в сфере внешней трудовой миграции первоначально рассмотрена государственная политика в области привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы. Она должна быть направлена на удовлетворение потребностей российского рынка труда в необходимой рабочей силе, формирование рациональной и сбалансированной структуры этого рынка; обеспечение на национальном рынке труда приоритетного права граждан Российской Федерации на трудоустройство; предотвращение нелегальной трудовой миграции.

Далее рассмотрена государственная политика в области трудовой миграции граждан Российской Федерации за границу. Она должна быть направлена на обеспечение и защиту их прав и законных интересов на всех стадиях трудовой миграции (пребывание и трудовая деятельность на территории принимающего государства, возвращение в Россию); развитие международного сотрудничества, заключение международных договоров с государствами — главными импортерами российской рабочей силы.

К сожалению, разработчики программы, выделяя стадии трудовой миграции граждан Российской Федерации за границу, не рассматривают в качестве начальной стадии оказание юридическими лицами услуги по трудоустройству российских граждан за границей, что является важной юридической гарантией соблюдения прав и законных интересов граждан Российской Федерации.

В 2003 году Правительством Российской Федерации принимается Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации^[8] (далее — Концепция от 2003 года), характеризующая миграционную ситуацию в стране: «...развиваются процессы внешней трудовой миграции в виде привлечения и использования в Российской Федерации труда иностранных граждан, выезда российских граждан за границу с целью работы по найму. При этом среди иностранных работников, используемых в России, и российских граждан, работающих за рубежом, велика доля лиц, нелегально осуществляющих трудовую деятельность, что приводит к нарушению их трудовых и социальных прав. В Российской Федерации это создает угрозу национальному рынку труда и благоприятствует развитию теневой экономики...».

Не вызывает сомнения, что внешняя трудовая миграция является важной составной частью процесса глобализации. Согласно данной парадигме правительства вряд ли способны добиться успеха в сдерживании внешней трудовой миграции, поскольку государства приветствуют мобильность капитала, товаров и услуг, а также привлечение высококвалифицированных специалистов, но регулировать потоки внешней трудовой миграции государство должно, от его эффективности зависит миграционная ситуация в стране.

В Концепции от 2003 года определялись основные направления деятельности по регулированию миграционных процессов в области вхождения Российской Федерации в международный рынок труда и регулирования экономической миграции. Перечислим некоторые из них: соблюдение работодателями условий, предусмотренных в разрешениях на привлечение и использование иностранных работников, а также в трудовых договорах (контрактах); противодействие нелегальной трудовой иммиграции и контроль за уровнем оплаты труда иностранных работников; совершенствование нормативной правовой базы в области трудовой эмиграции российских граждан; создание и обеспечение условий для упорядочения трудоустройства российских граждан за границей, обеспечения их социальной и правовой защиты. Но на сегодня, к сожалению, не все указанные в Концепции от 2003 года направления по регулированию миграционных процессов в сфере внешней трудовой миграции реализованы. Остаются, например, нерешенными проблемы с пребыванием значительного количества незаконных мигрантов на территории страны.

В Концепции от 2003 года используются понятия внешняя трудовая миграция, трудовая иммиграция, трудовая эмиграция, но отсутствуют их определения. При этом поток внешней трудовой миграции характеризуется, во-первых, как привлечение и использование в Российской Федерации иностранных работников и, во-вторых, выезд российских граждан за границу с целью работы по найму. То есть структура внешней трудовой миграции рассматривается в Концепции от 2003 года состоящей из двух взаимных миграционных потоков трудовой иммиграции и трудовой эмиграции.

В принятой в 2012 году Концепции на период до 2025 года используется понятие трудовая миграция — временная миграция с целью трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг). В ней вообще отсутствует понятие внешняя трудовая миграция.

Распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. № 2149-р «О государственной программе Российской Федерации “Содействие занятости населения”»^[9] утверждена подпрограмма под названием «Внешняя трудовая миграция», ее цель — привлечение иностранных работников в соответствии с потребностями экономики, а основными мероприятиями являются: а) совершенствование миграционного законодательства в части привлечения и использования иностранных работников; б) использование дифференцированного подхода к привлечению и использованию иностранных работников; в) противодействие незаконной трудовой деятельности иностранных работников в Российской Федерации; г) организация системы учета иностранных граждан; д) содействие развитию и реализации программ по адаптации и интеграции иностранных граждан в российское общество.

Как видно, все основные мероприятия подпрограммы «Внешняя трудовая миграция» направлены на регулирование трудовой иммиграции в Российскую Федерацию, в ней также не уделяется внимание проблемам трудовой эмиграции из Российской Федерации. Таким образом, ее название не соответствует ее содержанию.

Возникает вопрос: как разработчики подпрограммы «Внешняя трудовая миграция» будут выявлять комплексные проблемы занятости населения в России в целом и в сфере внешней трудовой миграции в частности? Ведь речь в ней идет не о внешней трудовой миграции как едином социально-правовом явлении в миграционном процессе, а лишь о трудовой иммиграции в Российскую Федерацию, то есть об одном из направлений данного феномена, о чем соответствуют основные мероприятия подпрограммы, перечисленные нами выше. Но ответа на этот вопрос пока нет.

Не вызывает сомнения, что невозможно определить и выявить все существующие проблемы занятости населения в стране, не учитывая и не зная, да зачастую и не желая знать, какое же количество граждан Российской Федерации осуществляет трудовую деятельность за рубежом, кто эти граждане, каков их возраст и уровень образования.

При этом трудовая эмиграция российских граждан за границу становится фактором, не только смягчающим проблемы безработицы в России, но и реально существующим фактом, представляющим собой, в том числе, и «утечку умов» из Российской Федерации.

Трудность состоит в том, что в современной науке теоретическое обобщение проблем внешней трудовой миграции носит фрагментарный характер, что связано с отсутствием полных и достоверных данных о трудовых мигрантах, потоках внешней трудовой миграции: трудовой иммиграции и трудовой эмиграции.

В научной литературе отмечается, что в составе трудовых мигрантов можно выделить три потока: 1) трудовая иммиграция или въезд иностранной рабочей силы; 2) трудовая эмиграция — выезд на заработки или в коммерческих целях жителей данной страны;

3) внутренняя трудовая миграция^[10].

С.Д. Степаков сформулировал определение трудовой миграции как выезд гражданина с территории одного государства на территорию другого государства, гражданином которого он (она) не является, с целью осуществления трудовой деятельности^[11]. Автор, рассматривая трудовую миграцию, выделяет только выезд гражданина с территории одного государства на территорию другого государства, но не указывает на возможность въезда иностранной рабочей силы.

И. И. Тюнина предлагает следующую типологию трудовой миграции в зависимости от пересечения трудящимися-мигранта- ми границ государства:

• 1. Внутренняя трудовая миграция — добровольное перемещение на законном основании людей в пределах территории РФ с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности.
• 2. Внешняя трудовая миграция — добровольное перемещение на законном основании людей, постоянно проживающих на территории РФ, за границу, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов РФ, на ее территорию с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности^[12].

Такое определение понятия внешней трудовой миграции также применяется в Федеральной миграционной программе и не является достаточно четким, так как не понятно, кто выезжает за границу с целью осуществления оплачиваемой трудовой деятельности. Следует уточнить, что выезжающими за границу с целью осуществления оплачиваемой трудовой деятельности являются граждане Российской Федерации, а не люди, к которым также можно отнести иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих по виду на жительство в нашей стране.

И. И. Тюнина считает, что если людьми не пересекается граница Российской Федерации, то это внутренняя трудовая миграция, а если пересекается, то внешняя трудовая миграция. По всей видимости, только одного этого критерия недостаточно для применения указанной типологии внешней трудовой миграции. Необходимо также учитывать, что внешняя трудовая миграция является временной и возвратной.

Обратимся к научным работам, авторы которых применяют различные трактовки понятия внешняя трудовая миграция.

С. В. Таскаева, например, определяет внешнюю трудовую миграцию как миграцию (перемещение) трудоспособного населения между государствами с целью продажи своей рабочей силы, предполагающую смену постоянного места жительства или временное пребывание на территории иностранного государства^[13]. Указанное определение, по нашему мнению, не вполне точно характеризует данный вид миграции, так как миграция (перемещение) населения между государствами, предполагающее смену постоянного места жительства, является эмиграцией или иммиграцией, а не внешней трудовой миграцией.

Ю. В. Жильцова считает, что внешняя трудовая миграция — это временное изменение места жительства с целью занятия оплачиваемой деятельностью в иностранном государстве^[14]. Е.А. За- паднюк подчеркивает, что внешняя трудовая миграция — это временное изменение места жительства с целью занятия оплачиваемой деятельностью в иностранном государстве. При этом оплачиваемая деятельность включает в себя работу как по трудовому договору, так и по гражданско-правовым договорам^[15]. Для более полного понимания исследуемого вопроса суждения указанных авторов недостаточно точны: данные ими определения не характеризуют субъективный состав трудящихся-мигрантов, не учитывают, являются они гражданами Российской Федерации или иностранными гражданами.

Р. Ш. Давлетгильдеев рассматривает процесс внешней трудовой миграции как совокупность территориальных перемещений граждан, сопровождающихся временным изменением места жительства и осуществляемых на добровольной основе, с целью занятия оплачиваемой деятельностью в иностранном государстве^[16]. Автор в данном определении делает главный акцент на гражданстве, не указывая в дефиниции лиц без гражданства, которые также являются субъектами внешней трудовой миграции.

В целом проанализированные определения трудовой миграции и внешней трудовой миграции позволяют нам сделать вывод о том, что категория трудовая миграция — более широкая по смыслу и значению, она включает в себя внешнюю трудовую миграцию, состоящую из трудовой иммиграции и трудовой эмиграции, а также внутреннюю миграцию. А главными отличительными признаками внешней трудовой миграции от внутренней миграции будут:

• а) пересечение трудовыми мигрантами государственной границы;
• б) миграционный контроль как за пересечением ими государственной границы, так и за их пребыванием в стране въезда в связи с трудоустройством и выполнением работ (оказанием услуг), а также за их возвращением в страну постоянного проживания.

Исходя их вышеизложенного, внешняя трудовая миграция в структуре миграции является самостоятельным миграционным потоком; по причинам она является добровольной, по типу — внешней, по виду — возвратной, по правовым основаниям — законной, осуществляется с целью трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг).

Наиболее значимыми признаками, присущими внешней трудовой миграции, являются:

• • внешняя трудовая миграция сочетает реализацию лицом таких основных общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, как право на свободный труд и право свободного выбора места пребывания (жительства);
• • внешняя трудовая миграция по причинам возникновения является добровольной;
• • внешняя трудовая миграция по типу является внешней и связана с пересечением трудящимся-мигрантом государственной границы;

• • внешняя трудовая миграция по виду является возвратной;
• • внешняя трудовая миграция носит срочный (временный) характер, так как время пребывания трудящегося-мигранта в стране трудоустройства ограничено сроком трудового договора, либо сроком гражданско-правового договора, независимо от способа его прибытия в страну въезда. Также время действия трудового договора либо гражданско-правового договора может быть ограничено законодательством;
• • внешняя трудовая миграция осуществляется в целях трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг) в стране, которая не является страной гражданской принадлежности трудящегося- мигранта;
• • в основе внешней трудовой миграции находятся экономические мотивы и причины.

Можно сделать вывод о том, что внешняя трудовая миграция как миграционный поток — это обособленное социально-правовое явление в миграционном процессе. Такая миграция: а) обусловлена социально-экономическими причинами, и ей присущ добровольный характер; б) относится к внешней миграции; в) носит срочный и возвратный характер; г) включает два встречных потока трудовой эмиграции и трудовой иммиграции.

Трудовая эмиграция — добровольное перемещение на законном основании российских граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, за границу с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности.

Трудовая иммиграция — добровольное перемещение на законном основании иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации, на ее территорию с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности.

Для более детального рассмотрения понятия «внешняя трудовая миграция» необходимо определить круг лиц, на которых распространяется действие правовых актов в этой области.

Так, в Федеральной миграционной программе отмечалось, что субъектами внешней трудовой миграции (трудящимися-ми- грантами) являются лица, которые занимались, занимаются или будут заниматься оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданами которого они не являются. В данном определении положителен следующий факт — конкретно указывается на то, что трудящийся-мигрант осуществляет оплачиваемую трудовую деятельность и не является гражданином страны трудоустройства.

Приведенное определение понятия трудящийся-мигрант повторяет терминологию, используемую в Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 1990 года^[17] (далее — Конвенция ООН 1990 г.). Согласно п. 1 ст. 2 ч. I Конвенции ООН 1990 г. термин трудящийся-мигрант означает лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого он или она не является.

Однако в Российской Федерации, которая является участником международных соглашений, посвященных защите прав трудящихся-мигрантов^[18], отсутствует законодательное закрепление понятия трудящийся-мигрант.

Применительно к Российской Федерации вынуждены констатировать — Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N° 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»^[19] (далее — ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации») уделяет административноправовому регулированию внешней трудовой миграции лишь семь статей, которые находят развитие в большом количестве подзаконных нормативных правовых актов, что нельзя признать в должной мере обоснованным, содержит термины: трудовая деятельность иностранного гражданина — работа иностранного гражданина в Российской Федерации на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг); иностранный работник — иностранный гражданин, временно пребывающий в Российской Федерации и осуществляющий в установленном порядке трудовую деятельность (ч. 1 ст. 2 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»).

Тем не менее, как показывает правоприменительная практика, отсутствие нормативно закрепленного понятия трудящийся-мигрант не препятствует его применению в двусторонних и многосторонних международных соглашениях с участием Российской Федерации, а также в подзаконных актах федерального уровня и в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

В качестве положительного примера следует отметить, что правительствами трех стран — Российской Федерации, Республики Казахстан и Республики Беларусь — в рамках Единого экономического пространства 19 ноября 2010 года подписано Соглашение о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей^[20] (далее — Соглашение трех стран).

В ст. 1 Соглашения трех стран дается определение понятия «трудящийся-мигрант»: лицо, являющееся гражданином государства одной из Сторон, законно находящееся и на законном основании осуществляющее трудовую деятельность на территории государства другой Стороны, гражданином которого оно не является и в котором постоянно не проживает.

Следовательно, в российском административном законодательстве необходимо закрепить понятие трудящийся-мигрант — лицо, достигшее возраста восемнадцати лет и на законном основании занимающееся трудовой деятельностью на территории государства, гражданином которого оно не является и в котором постоянно не проживает.

Несомненно, научное исследование не может ограничиться только систематическим изложением и комментированием позитивного права. Развитие и изменение законодательства, регулирующего сферу внешней трудовой миграции, определялось и определяется, прежде всего, объективными процессами — развитием самого общества, изменениями в экономике страны, социально-политической системе, в международном положении государства.

Административно-правовая направленность проблематики исследования предполагает большое значение исторического подхода. При этом среди специальных средств, применяемых в его рамках, особое место занимает способ периодизации рассматриваемого процесса. Он позволяет с учетом основных факторов, которые воздействуют на исследуемое явление, выделить наиболее существенные особенности данного процесса в течение того или иного отрезка времени и установить основные тенденции его изменений.

Юридическая наука выработала процедуру периодизации, позволяющую разбить ее на несколько этапов. Каждый из них имеет свои особенности и позволяет добиться большей эффективности данного способа. Стадиями процедуры периодизации являются: 1) выбор и обоснование характеристик (параметров) исторического процесса деятельности государства в области регулирования внешней трудовой миграции; 2) анализ информационного массива, отражающего данный процесс, при помощи отобранных характеристик; 3) установление характера динамики выбранных параметров, выявление по каждому из них хронологических отрезков монотонных и скачкообразных изменений; 4) интегральная оценка динамики выбранных параметров в совокупности, установление взаимосвязи и взаимозависимостей этих характеристик на протяжении всего исследуемого временного массива; 5) выделение периодов (и, если это необходимо, этапов) деятельности государства в области регулирования внешней трудовой миграции.

Особую важность в процессе периодизации играет первая часть, так как четкое определение критериев позволяет значительно повысить эффективность всего процесса. Первая стадия подразумевает, что для анализа государственного регулирования в сфере внешней трудовой миграции необходимо выработать ряд критериев, которые в совокупности будут как можно более полно характеризовать и охватывать рассматриваемое явление. Совокупность таких критериев предоставляет возможность сравнительно детального изучения последнего по предельно дробным временным отрезкам. Это станет базой для выявления закономерностей, установления основных тенденций, характера динамики данного процесса.

Отметим принципы, которые должны быть положены в основу выбора параметров (критериев), необходимых для периодизации социально значимых процессов^[21].

• 1. Совокупность критериев в целом должна с наибольшей полнотой отражать сущность изучаемого явления.
• 2. Отдельные критерии должны бьггь связаны между собой, взаимно дополнять друг друга.
• 3. Критерии должны представлять собой не разномасштабные, а однопорядковые признаки изучаемого явления.
• 4. Некоторые критерии, содержание которых вполне реально раскрыть сравнительно подробно, в свою очередь могут подразделяться на критерии второго порядка, более частные.
• 5. Смысловое содержание выбранных критериев должно сохраняться на протяжении всего изучаемого периода и не претерпевать каких-либо изменений, колебаний.
• 6. Желательно, чтобы та сторона изучаемого явления, которую отражает и которой соответствует каждый конкретный признак, была представлена на всех этапах рассматриваемого временного массива.

Перечисленные принципы носят универсальный характер и применимы для изучения любого процесса, имеющего хронологическую протяженность. Таким образом, данный подход носит междисциплинарный, межотраслевой характер.

В целях периодизации становления и развития государственного регулирования в сфере внешней трудовой миграции на протяжении всего времени существования Российского государства нами сформулирован ряд критериев, с помощью которых возможно подразделить указанный процесс на хронологические отрезки. Это:

• 1) актуальные проблемы, стоящие перед обществом в сфере государственного регулирования внешней трудовой миграции;
• 2) характер и масштабы воздействия государства на сферу внешней трудовой миграции;
• 3) субъекты правоотношений в сфере внешней трудовой миграции;
• 4) нормативно-правовые акты, регламентирующие поведение участников рассматриваемых правовых отношений;
• 5) полномочия государственных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование в сфере внешней трудовой миграции;
• 6) оценка результатов деятельности государственных органов исполнительной власти в сфере регулирования внешней трудовой миграции.

Выбор критериев, при помощи которых необходимо осуществлять анализ деятельности Российского государства в сфере регулирования внешней трудовой миграции, осуществлялся нами таким образом, чтобы указанные показатели охватывали все функциональные составляющие государственного управления в указанной сфере. Такими критериями, при помощи которых возможно проведение анализа динамики процесса государственного регулирования в сфере внешней трудовой миграции в течение разных периодов отечественной истории, по нашему мнению, могут быть:

• • место, которое занимает внешняя трудовая миграция в жизнедеятельности общества;
• • правоустановительная деятельность государства в сфере регулирования внешней трудовой миграции.
• • исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая полномочными государственными органами исполнительной власти в сфере внешней трудовой миграции;

На второй стадии необходимо осуществление анализа информационного массива, отражающего данный процесс, при помощи отобранных критериев (характеристик). Среди источников необходимых сведений, прежде всего, нужно указать те из них, которые достаточно полно характеризуют состояние каждой функциональной составляющей системы внешней трудовой миграции. Видами таких источников являются нормативно-правовые акты, принятые на протяжении существования Российского государства, научные труды и публикации, посвященные государственному регулированию в сфере внешней трудовой миграции.

Третья стадия представляет собой установление характера динамики выбранных параметров, выявление по каждому из них хронологических отрезков монотонных и скачкообразных изменений. При этом изменения параметров должны изучаться на протяжении всего временного массива, который подвергается изучению.

На четвертой стадии производятся интегральная оценка динамики выбранных параметров в совокупности, установление взаимосвязи и взаимозависимостей этих характеристик на протяжении всего изучаемого временного массива.

Заключительная, пятая, стадия предполагает выделение периодов (этапов) деятельности государства в сфере регулирования внешней трудовой миграции.

Изучая историю государственного регулирования в сфере внешней трудовой миграции, отметим, что ряд специалистов осуществляли периодизацию процесса миграции населения Российского государства, выделяя основные этапы.

Так, например, А. Н. Жеребцов приводит следующую классификацию развития миграционных процессов в России, основанную на таком критерии, как регулируемая и инициируемая государством целенаправленная политика переселения населения для решения государственных и общественных задач. В этой связи он выделяет три основных этапа: дореволюционный (до 1917 года); советский (с 1917 г. по 1991 г.); постсоветский этап (с 1991 г. по настоящее время)^[22].

А. А. Мишунина отмечает, что в развитии правового регулирования миграционных процессов в России исследователи выделяют три основных этапа: дореволюционный (XVII в. — 1917 г.); советский (1917-1991 гг.); современный (с 1992 г.).

I. Дореволюционный этап (XVII в. — 1917 г.) характеризуется тем, что в Российской империи существовала достаточно регламентированная, но в то же время разрозненная система законодательных актов, направленных на регулирование миграции как собственного населения, так и иностранных подданных.

II. Советский этап (1917-1991 гг.) обусловлен тем, что были сформированы организационно-правовые основы государственного регулирования иммиграционных процессов.

III. Современный этап (с 1992 г. по настоящее время) отличается от предыдущих тем, что масштабные процессы миграции требуют выработки качественного законодательного регулирования в области осуществления государственной миграционной политики^[23].

Вышеуказанные ученые выделяют не периоды, а этапы правового регулирования миграции населения в России, что, по нашему мнению, не вполне соответствует периодизации временного массива, в течение которого происходили качественные изменения исследуемого социально-правового явления.

Исходя из вышеизложенного, полагаем возможным выделить следующие периоды государственного регулирования внешней трудовой миграции:

• • первый — дореволюционный период (XVIII в. — 1917 г.);
• • второй — советский период (1917-1991 гг.);
• • третий — современный период (с 1992 г. — по настоящее время). Каждый из них в свою очередь состоит из ряда этапов.

Такое деление на периоды достаточно условно, однако, с точки зрения анализа государственного регулирования в сфере внешней трудовой миграции в Российском государстве, названные хронологические границы являются вполне оправданными.

Рассматривая первый дореволюционный период (XVIII в. — 1917 г.), отметим, что внешняя трудовая миграция знакома Российскому государству уже много столетий. Россия нуждалась в инженерах, военных специалистах, врачах, мастерах, квалифицированных рабочих. В стране оседали англичане, немцы, голландцы, шведы, итальянцы, французы. Однако лишь в конце XVIII столетия появляется более массовая трудовая иммиграция^[24].

Первый этап, по нашему мнению, начинается во времена царствования Петра I, который проводил активную политику по привлечению в Российскую империю иностранцев. Осуществляемая по его инициативе политика привлечения иностранных специалистов из Европы оказала заметное влияние на экономический прогресс России. Первый шаг в этом направлении был сделан Петром I во время его знаменитого Великого Посольства в Европу в 1697-1698 гг. Общее количество принятых на службу к русскому царю иностранных специалистов составило около 900 чел.^[25].

16 апреля 1702 г. Петр I издал Манифест с целью привлечения иностранцев, способствующих улучшению государственных дел, в соответствии с которым должны быть приняты меры к тому, чтобы подданные могли освоить пока неизвестные им профессии и искуснее становиться в торговых делах. В нем содержались положения, отменяющие древние обычаи, согласно которым существовали ограничения на въезд в нашу страну иностранцев^[26]. Среди прибывших в Россию были гражданские инженеры (выдающийся англичанин Дж. Пери) и врачи. Из Франции приехали механики, юристы, архитекторы (знаменитый Растрелли), художники и переводчики книг. В 1715 г., после учреждения коллегий, Петр I приглашает иностранных служащих на канцелярскую службу^[27].

Указом Петра I 1714 г. была введена обязательность «проезжих писем» или «паспортов» для подданных Российской империи, передвигающихся по стране или отъезжающих за границу: «...Чтоб никто никуда без пашпортов или проезжих писем не ездили и не ходили, но каждый имел от своего начальника пашпорт или пропускное письмо...»^[28]. В соответствии с этим Указом воевода или губернатор наделялся правом пропускать через границу своей территории только тех людей, которые имели вышеназванные документы.

Массовый въезд трудовых иммигрантов в Россию, начавшийся с правлением Петра I, привел к началу формирования системы российского дореволюционного миграционного законодательства.

Второй этап начинается с дальнейших преобразований, которые продолжила Екатерина II. Она решила создать целые поселения выходцев из Западной Европы, для того чтобы заселить неосвоенные российские земли. Главное внимание уделялось пространству между Волгой и Доном. Согласно Манифесту 1763 г., все иностранцы могли приезжать и селиться в России, объявив о своем желании пограничному губернатору и указав род занятий: земледелие, ремесла или торговля. После чего необходимо было принять присягу на подданство России. При этом переселенцам гарантировались религиозные права, свобода от платежей на несколько лет, свобода от военной службы, невмешательство чиновников во внутренние дела колоний иммигрантов^[29]. Помимо Манифеста был издан Указ об учреждении Канцелярии опекунства иностранных колонистов, подчиняющейся напрямую императрице, президентом которой был назначен генерал-адъютант граф Орлов. Главная цель этого учреждения состояла в покровительстве прибывшим иностранцам^[30].

Только в 1764-1766 гг. в Саратовской и Самарской губерниях было образовано 102 колонии с численностью около 50 тыс.

человек. Все же за время царствования Екатерины II только немцев переселилось в Россию более 300 тыс. человек.

Третий этап связан с царствованием Александр I, который продолжал опекать приезд и поселение колонистов. Попечение о колонистах было возложено на Министерство внутренних дел. По представлению Министра внутренних дел Князя Кочубея были разработаны и изданы правила для вызова в колонии иностранных переселенцев, прежде всего, необходимых нашему государству, в то время как при Екатерине II в колонии принимались все иностранцы без разбора, особенно в первое время переселения.

В 1804 г. было принято решение допускать к иммиграции земледельцев и мастеровых, была установлена квота — 200 семей в год. Всем таким поселенцам было дозволено приобретать в собственность земли с тем ограничением, что при выходе из России они обязаны продать их русским подданным^[31]. Тем самым мы видим начало формирования селективной иммиграционной политики страны, обусловленное введением ежегодного института квотирования.

Четвертый этап связан с систематизацией законодательства. Последним универсальным систематизированным сборником, охватывающим почти все отрасли русского права, было Соборное Уложение 1649 г.^[32]. Однако его положения основательно устарели и нуждались в значительной переработке. К началу XIX в. неразбериха в законодательстве дошла до предела, но лишь при Николае I удалось завершить систематизацию российского законодательства. Результатом кодификации, завершенной в первой половине XIX века, стало создание М. М. Сперанским Полного Собрания Законов Российской Империи (далее — ПСЗ) в 46 томах. Оно включило в себя все нормативные материалы с Соборного Уложения 1649 г. до начала царствования Николая I, собранные в хронологическом порядке.

М. М. Сперанский после издания ПСЗ приступил ко второму этапу работы — созданию Свода Законов Российской Империи (далее — Свод). Если ПСЗ строится по хронологическому принципу, то Свод — уже по отраслевому, хотя и не совсем последовательно проведенному. В основу структуры Свода было положено деление права на публичное и частное. М. М. Сперанский назвал эти две группы законов государственными и гражданскими.

Что касается трудовой эмиграции, то необходимо отметить ограничение права на свободное передвижение для отдельных групп населения в зависимости от сословия, имущественного положения, национальности или рода занятий. Одним из различий в правовом положении между «лицами податного и неподатного состояния», на которые законодательно были поделены все российские подданные, являлось ограничение права на свободу передвижения. Так, дворяне и почетные граждане, относившиеся к неподатному состоянию, могли свободно перемещаться, для чего государство выдавало им бессрочные паспорта. Для представителей податных состояний и для национальных меньшинств (нагайцев, калмыков, евреев, башкир, сибирских инородцев) Свод Уставов о паспортах и беглых^[33], принятый Николаем I в 1833 г., устанавливал ограничения на свободу передвижения.

Временная отлучка за границу дозволялась только по взятии узаконенного паспорта. Желающий отбыть за границу должен иметь 25 лет от роду. Прошение о выдаче заграничного паспорта подавалось начальнику губернии, последний удовлетворяет просьбу не иначе, как по свидетельству полиции в том, что никакого законного препятствия к отъезду данного лица нет.

Пятый этап начинается с подписанием 19 февраля 1861 г. Александром II Манифеста об отмене крепостного права и характеризуется выделением к концу XIX в. потока трудовой эмиграции. С изменением прав и свобод жителей России в стране обострялись социально-экономические проблемы, особенно в аграрном секторе.

В 1861 г. принимается положение «О найме рабочих для казенных и общественных работ»^[34].

В первые десятилетия второй половины XIX в. в России кардинально изменяется отечественное законодательство. Вопросы трудовой иммиграции находят непосредственное отражение в системе общего российского законодательства: в Своде Уставов о службе гражданской, Уставе о паспортах, Своде Законов о состояниях, Уставах таможенном и консульском и многих других актах. Так, иностранцев запрещалось принимать на государственную службу, как на военную, так и на гражданскую. Хотя имелись и отдельные исключения из данного правила. Они касались некоторых должностей по медицинской и фармацевтической части, по службе ученой и учебной, а также сведущих в горнозаводском, соляном и монетном деле.

В 1891 году резко возрастает трудовая эмиграция, обусловленная экономическими причинами, в том числе сезонная трудовая миграция в Германию, Данию и другие европейские страны. Только в Германию в 1910-1913 гг. ежегодно прибывало на срок не более 10,5 месяцев по 288 тыс. россиян^[35]. В. И. Ленин отмечает, что: «...Нет сомнения, что только крайняя нищета заставляет людей покидать родину, что капиталисты эксплуатируют самым бессовестным образом рабочих-переселенцев. Иностранные рабочие из России, занятые в Германии в 1911-1912 гг., составляют 308 тыс. чел., в том числе 274 тыс. чел. — в сельском хозяйстве, и 34 тыс. чел. — в промышленности. Чем более отстала страна, тем больше она дает необученных, “черных”, сельских рабочих...»^[36]. Все это дает основание утверждать, что Российская империя на рубеже двух последних столетий стала одним из основных поставщиков дешевой неквалифицированной рабочей силы.

Шестой этап связан с началом в 1914 г. Первой мировой войны, которая изменила отношения царского правительства к подданным неприятельских стран. Она вызвала к жизни серию постановлений, которые были объединены под общим названием «чрезвычайное законодательство». Политику, направленную против немецких, австрийских и турецких подданных, правительство проводило под лозунгом защиты национальных интересов государства. Так, например, в 1915 г. эти категории лиц не допускались к ответственным должностям в правлениях акционерных обществ и товариществах на паях. Военные события 1914-1917 гг. закрыли границы Российской империи, въезд и выезд участников внешней трудовой миграции остановился.

Вместе с тем в дореволюционной период не было отдельного закона, регулирующего внешнюю трудовую миграцию, а существовала разрозненная система законодательных актов, направленных на регулирование трудовой иммиграции и трудовой эмиграции. Ее разрозненность была обусловлена расслоением российского общества на сословия и наделением представителей разных социальных групп неравным объемом прав на свободу передвижения, выезд за границу и въезд в Российскую империю, что, несомненно, не могло не отразиться на правоприменительной практике.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что основные усилия царского правительства были сосредоточены на решении ряда задач по использованию трудовой иммиграции и привлечения высококвалифицированных и квалифицированных специалистов, а также для заселения иностранными подданными пустующих российских земель. При этом царское правительство не уделяло должного внимания проблеме трудовой эмиграции, позволяя за бесценок российским подданным осуществлять трудовую деятельность за границей.

Рассматривая советский период (1917-1991 гг.), отметим, что в результате возникших в данный период новых социально-экономических и политических преобразований в обществе вопрос о регулировании внешней трудовой миграции рассматривался как одна из важнейших политико-правовых задач после завершения

Гражданской войны и перехода к строительству нового социалистического государства.

На первом этапе с октября 1917 г. до образования СССР в декабре 1922 г. для законодательства, регулирующего сферу внешней трудовой миграции, был характерен классовый подход к регулированию правового статуса трудящихся-мигрантов. Так, Декретом ВЦИК и СНК от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов»^[37] было отменено деление народа на сословия.

Идея равенства прав граждан и не граждан получила свое полное воплощение в законодательстве, касающемся прав иностранцев. Советское миграционное законодательство состояло не только из Конституции РСФСР 1918 г., Конституций других советских республик, но и из иных законодательных актов, таких как: Декрет СНК РСФСР от 22 августа 1921 г. «О принятии иностранцев в Российское гражданство»^[38], Декрет СНК РСФСР от 29 августа 1921 г. «О порядке высылки иностранцев из пределов РСФСР»^[39], Декрет СНК РСФСР от 20 октября 1921 г. «О въезде иностранцев из-за границы на территорию РСФСР»^[40] и др.

Конституция РСФСР 1918 г., исходя из солидарности трудящихся всех наций, предоставила все политические права советских граждан иностранцам, проживающим на территории страны, «для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству» и признала за местными Советами право предоставить таким иностранцам, без всяких затруднительных формальностей, права советского гражданства.

Россия стала с началом 1920-х гг. прибежищем для всех революционно настроенных рабочих, участников профессиональных движений. Также в страну стали активно возвращаться российские выходцы из США, Канады, Австралии и

Южной Америки (Уругвая, Аргентины), выехавшие из России в довоенное время и желавшие теперь вернуться на родину. Уже в 1918 г., согласно данным американской печати, в США было подано более 1 млн ходатайств о возвращении русских на родину^[41]. В 1920 г., в связи с кризисом в промышленности, правительство США стало удовлетворять такие ходатайства. В 1920 г. из США выехали в Россию 2186 реэмигрантов. Большим побудительным средством для трудовой иммиграции становилась разворачивавшаяся в Советском государстве новая экономическая политика.

Порядок выезда из страны советских граждан совпадал с аналогичным порядком выезда иностранцев и устанавливался Декретом СНК РСФСР от 10 мая 1922 г. «О выезде за границу граждан РСФСР и иностранцев»^[42] и Декретом СНК РСФСР от 19 декабря 1922 г. «О порядке выдачи паспортов и разрешений на выезд за границу»^[43].

На данном этапе были приняты первые нормативные акты, регулирующие вопросы внешней трудовой миграции. Советское законодательство пошло по пути фактического уравнивания прав иностранцев с советскими гражданами.

Второй этап развития советского законодательства о внешней трудовой миграции длился с момента образования в декабре 1922 г. СССР до принятия Конституции СССР 1936 г. и начала в стране коллективизации.

Создание СССР и принятие Конституции СССР 1924 г. вызвали к жизни «Положение о союзном гражданстве», утвержденное ЦИК СССР 29 октября 1924 г., которое установило единое Союзное гражданство.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 26 июня 1925 г. «О предоставлении права на трудовое землепользование иностранцам»^[44]

трудящимся иностранцам, проживающим на территории СССР и пользующимся политическими правами, предоставлялось право пользоваться землей для занятия сельским хозяйством наравне с советскими гражданами.

Согласно Постановления ЦИК и СНК СССР от 3 сентября 1926 г. «Об иностранцах, имеющих временное пребывание или постоянное местожительство в Союзе ССР»^[45], иностранцы, находящиеся в СССР, подразделялись на две группы: 1) иностранцы, проживающие в стране и не менее 18 месяцев занимающиеся на ее территории промышленностью, торговлей, ремеслом и другим видом не запрещенной законом деятельности, признавались постоянно проживающими (домицилированными); 2) все остальные иностранцы, находящиеся в СССР, были отнесены к категории временно проживающих.

Постоянно проживающие иностранцы осуществляли трудовую деятельность на основании вида на жительство.

Выезды за рубеж советских граждан подразделялись на 2 вида: временные (на лечение, туризм, научные поездки) и продолжительные — эмиграцию (пребывание за границей с целью подыскания себе заработка или ведения своего хозяйства в другой стране).

В течение первого десятилетия существования советской власти советские граждане сохраняли право на относительно свободный выезд за рубеж, и никаких ограничений на выдачу заграничных паспортов трудовым эмигрантам в СССР не существовало^[46].

Главным органом, регулирующим внешнюю трудовую миграцию в РСФСР, являлась созданная в 1922 г. «Постоянная Комиссия Совета труда и обороны по трудовой, сельскохозяйственной и промышленной иммиграции и реэмиграции и по эмиграции»^[47] (далее — СТО РСФСР). В 1923 году при образовании СНК СССР СТО РСФСР был ликвидирован и образован СТО

СССР". В 1925 г. она была преобразована в КОМСТО СССР^{[48] [49]} (далее — Комиссия). Главной задачей Комиссии являлось общее руководство, регулирование и содействие сельскохозяйственной и промышленной иммиграции в пределы СССР и регулирование трудовой эмиграции из пределов Союза ССР. Разрешение на въезд специалистов в СССР могло последовать только в пределах утвержденных КОМСТО заявок и отдельных персональных ходатайств. В заявках оговаривались условия приема (примерный оклад содержания и обеспечение жильем), к персональным ходатайствам прикладывались анкеты, все имеющиеся сведения о практической или научной деятельности претендента в области его специальности. Центральные наркоматы, заинтересованные в приглашении иностранных специалистов, 2 раза в год (к 1 января и к 1 июля) передавали в КОМСТО ориентировочный план с указанием количества необходимых работников, специальности и вида работ, к которым предполагалось их привлечение. Наркоматы вели учет привлеченной из заграницы рабочей силы, подводили итоги ее использования, сводили данные о прибытии новых кадров.

В целом же для этого этапа было характерно сохранение основных тенденций развития законодательства в сфере регулирования внешней трудовой миграции в СССР. Решая вопрос о трудовой иммиграции, исходили из учета состояния промышленности и сельского хозяйства, отдавалось предпочтение таким трудящимся-мигрантам, которые могли содействовать экономическому и культурному развитию страны — специалистам нужного профиля и квалифицированным промышленным рабочим. Относительно либеральная политика СССР в отношении трудовой эмиграции советских граждан завершилась с началом коллективизации, государство целенаправленно закрывало возможность выезда своих граждан за границу, за исключением дипломатов и служащих.

С принятием Конституции 1936 г. начался третий этап в развитии законодательства, регулирующего внешнюю трудовую миграцию в СССР. Несомненно, изменения, произошедшие в политической и социально-экономической жизни общества, не могли не отразиться на законодательстве в указанной сфере общественных отношений. Был издан ряд актов, в которых решались те или иные вопросы правового статуса тру- дящихся-мигрантов. Так, например, Закон СССР от 19 августа 1938 г. «О гражданстве Союза Советских Социалистических Республик»^{[50] [51]} предусматривал, что иностранцы принимаются в гражданство СССР независимо от их национальности и расы, а также впервые закрепил категорию лиц без гражданства. Кроме того, в рассматриваемый период были приняты и иные нормативные акты, среди которых: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 23 июля 1966 г. «Об уголовной ответственности иностранцев и лиц без гражданства за злостное нарушение правил передвижения на территории СССР» ^ш; Постановление Совмина СССР от 22 сентября 1970 г. N° 801 «Об утверждении Положения о въезде в Союз Советских Социалистических Республик и о выезде из Союза Советских Социалистических Республик»^[52] и др.

Несмотря на то, что иностранные специалисты работали в СССР в разные периоды его истории, датировать начало целенаправленного привлечения иностранной рабочей силы следует 1967 г., когда были заключены первые межправительственные соглашения с рядом социалистических стран о сотрудничестве в заготовках леса — КНДР (2 марта) и НРБ (3 декабря). Масштабы такой трудовой иммиграции были небольшими. Кроме того, это была централизованно планировавшаяся и жестко регулируемая миграция. Корейские лесозаготовители начали работать в Хабаровском крае и Амурской области с 1968 г.

В 1975 г. было подписано новое межгосударственное соглашение об увеличении объемов заготовки леса на территории СССР силами корейских рабочих. Несколько тысяч болгарских лесозаготовителей работало в Коми АССР вплоть до 1992 г.^[53].

Таким образом, рассмотренный этап характеризуется тем, что в СССР начинается целевое привлечение по контрактам иностранных работников необходимых специальностей на определенный срок, т. е. фактически осуществляется организованный набор в сочетании с селективной миграционной политикой. Трудовая эмиграция из СССР также была представлена только выездом в социалистические страны в рамках организованного набора.

К сожалению, несмотря на систематизацию советского законодательства, единого законодательного акта регулирующего сферу внешней трудовой миграции, на данном этапе принято не было.

Начало четвертого этапа связано с принятием Конституции СССР 1977 г., где в ст. 37 было установлено принципиальное положение о гарантированности в СССР иностранным гражданам и лицам без гражданства предусмотренных законом прав и свобод.

Вместе с тем, Конституция СССР определяла лишь основные начала правового статуса иностранцев в СССР, и только в 1981 году впервые был принят комплексный закон, содержащий в себе все необходимые элементы правового статуса иностранцев — Закон СССР от 24 июня 1981 г. № 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан в СССР»^[54]. С этого момента иностранцам и лицам без гражданства были предоставлены личные, социально-экономические, культурные, а также некоторые политические права.

Также необходимо отметить, что СССР привлекал рабочих и специалистов из социалистических стран для сооружения и монтажа ряда объектов в топливно-сырьевых отраслях и энергетике, нефтепроводов и газопроводов, для лесоразработок. Исключение, пожалуй, составляли вьетнамские рабочие, массовое привлечение которых началось позже — после подписания 2 апреля 1981 г. межправительственного соглашения о приеме на работу вьетнамских граждан на профессиональное обучение и работу на предприятиях и учреждениях СССР. В середине 1980-х годов в Советском Союзе на десятках промышленных предприятий трудились до 100 тысяч вьетнамцев.

Специалисты и рабочие из стран СЭВ участвовали в сооружении магистрального газопровода «Союз». В 1978 г. из 15 тыс. работников, занятых на прокладке его трассы, из Болгарии трудились 200 чел., Венгрии — 2200 чел., ГДР — 5000 чел., Польши — 4250 чел., Чехословакии — 2100 чел., СССР — 1250 чел.^[55].

Таким образом, на данном этапе активно применялся организованный набор трудовых иммигрантов из стран-членов СЭВ. При этом советское государство было фактически закрыто для самостоятельного въезда трудовых иммигрантов и выезда трудовых эмигрантов.

Перейдем к рассмотрению особенности правового регулирования внешней трудовой миграции современного периода (с 1992 г. — по настоящее время), который включает четыре этапа.

Следует заметить, что, по сравнению с советским периодом, социально-экономическая ситуация в Российской Федерации кардинальным образом изменилась. В условиях глобализации и с переходом России к рыночной экономике свободным въездом и выездом необходимо было адаптировать существующее миграционное законодательство к сложившимся условиям.

Первый этап — с 1991 г. до 2002 г. — характеризуется тем, что в стране начинают активно развиваться процессы внешней трудовой миграции в виде выезда российских граждан за границу с целью работы по найму, привлечения и использования в России труда иностранных граждан. Правовое регулирование внешней трудовой миграции осуществлялось законами, принятыми как в период существования СССР, так и в Российской Федерации: Законом СССР от 24 июня 1981 г. N° 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан в СССР»; Законом РФ от 19 апреля 1991 г. N° 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»^[56]; Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»^[57]; Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N° 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»^[58].

В 1993 году принимаются Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы»^{[59] [60]} и Постановление Правительства РФ от 8 июня 1993 г. N° 539 «Об упорядочении деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за границей» ^ш, которыми были определены меры по квотированию привлекаемой иностранной рабочей силы и лицензированию деятельности организаций, трудоустраивающих российских граждан за рубежом.

Второй этап — с 2002 г. до 2006 г. — начинается с принятием Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», комплексно регулирующего правовой статус иностранных граждан в России.

С 1 июля 2002 года начал действовать^[61] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ^[62] (далее — КоАП РФ), устанавливающий административную ответственность за правонарушения в сфере трудовой иммиграции — ст. 18.10. Нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранных работников либо осуществление иностранными работниками трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу КоАП РФ и трудовой эмиграции — ст. 18.13. Незаконная деятельность по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей КоАП РФ.

Третий этап—с 2006 г. до 2010 г.—характеризуется: во-первых, либерализацией правового регулирования трудовой иммиграции; во-вторых, усилением административной ответственности за правонарушения в указанной сфере общественных отношений.

Его начало мы связываем с принятием: Федерального закона от 18 июля 2006 г. N° 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» ^[63]; Федерального закона от 18 июля 2006 г. N° 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»^[64]; Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования управления в сфере миграции»^[65]; Федерального закона от 5 ноября 2006 г. N° 189-ФЗ «О внесении изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства»^[66].

В 2008 году принимается Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» ^ш, которым устанавливается федеральный государственный контроль (надзор) в сфере трудовой иммиграции и лицензионный контроль в сфере трудовой эмиграции.

Четвертый этап — с 2010 г. по настоящее время — связан с началом формирования селективной миграционной политики Российской Федерации, направленной на привлечение иностранных работников по приоритетным профессионально-квалификационным группам в соответствии с потребностями российской экономики — желательных трудовых иммигрантов, и принятием Федерального закона от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации»^11Э.

Правовое регулирование трудовой иммиграции становится более либеральным по отношению к высококвалифицированным иностранным специалистам, а также к иностранным гражданам, осуществляющим трудовую деятельность по патенту.

В сфере регулирования трудовой эмиграции в 2011 году принимается Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N° 99 «О лицензировании отдельных видов деятельности»^{[67] [68] [69]}, установивший, что лицензия на деятельность, связанную с оказанием услуг по трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, осуществляемую российскими юридическими лицами, действует бессрочно.

В 2013 году приняты федеральные законы, направленные на пресечение незаконной миграции, усиление административной ответственности за нарушения в сфере миграции, укрепление правопорядка и национальной безопасности России: Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 207-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования миграционного законодательства и ответственности за его нарушение»^[70] и Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 224-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[71].

Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 386-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[72] уточнен порядок получения разрешения на работу иностранным гражданином, прибывшим в Россию в порядке, не требующем получения визы. Теперь, в частности, одновременно с заявлением о выдаче указанному иностранному гражданину разрешения на работу представляются документы, подтверждающие отсутствие у него заболевания наркоманией или инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, а также сертификат об отсутствии у этого гражданина ВИЧ-инфекции. Аналогичные документы представляются для осуществления трудовой деятельности иностранным гражданином, обучающимся в Российской Федерации по очной форме, а с 1 января 2016 года для получения иностранным гражданином патента для осуществления трудовой деятельности у физических лиц.

Кроме того в области правового регулирования внешней трудовой миграции важную роль играют различные международноправовые акты, которые согласно Конституции России являются составляющей правовой системы Российской Федерации^[73].

Таким образом, четвертый период характеризуется: во-первых, началом формирования селективной (избирательной) миграционной политики Российской Федерации, направленной на разработку дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы, востребованной российской экономикой, с учетом образования, страны происхождения, квалификации, общекультурного уровня; во-вторых, содействием в адаптации и интеграции трудовых иммигрантов в Российской Федерации; в-третьих, установлением нового порядка лицензирования деятельности юридических лиц, связанной с оказанием услуг по трудоустройству российских граждан за границей и направленностью на международные стандарты, так как Россия в настоящее время является страной, не только принимающей иностранных работников, но также и экспортирующей рабочую силу.

В заключение сделаем следующие выводы.

1. Внешняя трудовая миграция — добровольный, временный выезд на законном основании российских граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации за границу, а также въезд иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации на ее территорию в целях трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг).

Внешняя трудовая миграция — это обособленное социальноправовое явление в сфере миграции. Данный вид миграции: а) обусловлен социально-экономическими причинами, и ему присущ добровольный характер; б) относится к внешней миграции; в) носит срочный и возвратный характер; г) включает два встречных потока трудовой эмиграции и трудовой иммиграции.

Трудовая эмиграция — добровольное перемещение на законном основании российских граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, за границу с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности.

Трудовая иммиграция — добровольное перемещение на законном основании иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации на ее территории с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности.

• 2. Трудящийся-мигрант — лицо, достигшее возраста восемнадцати лет и на законном основании занимающееся трудовой деятельностью на территории государства, гражданином которого оно не является и в котором постоянно не проживает.
• 3. Исследуя вопрос становления правового регулирования внешней трудовой миграции, можно утверждать, что в развитии данного законодательства прослеживаются определенные периоды. Причем каждый период характеризуется свойственными только ему причинами и условиями. Так, дореволюционный период был обусловлен, прежде всего, государственной необходимостью, советский период — классовым подходом, а современный период — направленностью на международные стандарты и характеризуется:
  • • во-первых, формированием селективной (избирательной) миграционной политики Российской Федерации, направленной на разработку дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы, востребованной российской экономикой, с учетом образования, страны происхождения, квалификации, общекультурного уровня трудовых иммигрантов;
  • • во-вторых, содействием в адаптации и интеграции трудовых иммигрантов в Российской Федерации;
  • • в-третьих, установлением принципов правового регулирования трудовой эмиграции российских граждан за границу, а также деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации.

• [1] Зайончковская Ж. А. Миграция в современной России // Официальныйсайт Российский совет по международным делам [Электронный ресурс]. —Режим доступа: http: // russiancouncil.ru/inner/?id_4=1714 (дата обращения:16.04.2013).
• [2] Работник новой пробы // Российская газета. — № 6133. — 19.07.2013.
• [3] Ромодановский К. О. Арифметика миграции // Российская газета — Федеральный выпуск N° 5735 (62). — 2012.
• [4] Ионцев В. А. Трудовая миграция. Вопросы управления и защиты прав тру-дящихся-мигрантов в России: Сборник статей/гл. ред. В. А. Ионцев. — М.:ТЕИС, 2005. — С. 18.
• [5] Труд и занятость в России. 2011: Стат. сб./Росстат. — М., 2011. — С. 308.
• [6] Сведения по миграционной ситуации в Российской Федерации за2012 год // Официальный сайт ФМС России [Электронный ресурс]. — Режимдоступа: http: //www.fms.gov.ru/about/statistics/data/details/53595/(qaTa обращения 15.12.2013).
• [7] Труд и занятость в России. 2011: Стат. сб./Росстат. — М., 2011. —С. 302.
• [8] Распоряжение Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р «О Концепциирегулирования миграционных процессов в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 10. — Ст. 923.
• [9] Собрание законодательства РФ. — 2012. — № 48. — Ст. 6736.
• [10] Миграция населения. Выл. 2: Трудовая миграция в России. Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001. — С. 7.
• [11] Степаков С.Д. Административно-правовое регулирование трудовой миграции в Российской Федерации и странах Европейского союза: сравнительноправовой анализ: дис.... канд. юрид. наук. — М., 2010. — С. 19-20.
• [12] Тюнина И. И. Конституционно-правовой статус трудящихся-мигрантовв Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. — Воронеж, 2007. —С. 26.
• [13] Таскаева С. В. Государственное регулирование внешней трудовой миграции в субъекте Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. полит, наук. —Чита, 2007. — С. 14-15.
• [14] Жильцова Ю. В. Правовое регулирование трудовых отношений работни-ков-мигрантов: дис канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2002. — С. 31.
• [15] Западнюк Е. А. Трудовая миграция населения и ее влияние на формирование современного рынка труда: дис.... канд. экон. наук. — М., 2007. — С. 42.
• [16] Давлетгильдеев Р. Ш. К вопросу об определении понятия «внешняя трудовая миграция» в российском праве // Российский юридический журнал. —1997. — № 4. — С. 20-21.
• [17] Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов ичленов их семей от 18 декабря 1990 г. // Международное публичное право.Сборник документов. Т. 1. — М.: БЕК, 1996. — С. 492-515.
• [18] Соглашение от 15 апреля 1994 г. (с изм. от 25.11.2005) «О сотрудничествев области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов» // Бюллетень международных договоров, № 2, февраль, 1997; «Соглашение о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей» (Заключено в г. Санкт-Петербурге 19.11.2010) // Собрание законодательства РФ. —2012. — № 5. — Ст. 546.
• [19] Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положениииностранных граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2002. — N° 30. — Ст. 3032.
• [20] Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 186-ФЗ «О ратификации Соглашения о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей» // Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 29. — Ст. 4277.
• [21] Лукьянцев В.П., Очередько В.П., Сальников В.П., Соболь И. А. Обществои природа в дореволюционной России: правовой анализ: Монография. —СПб., 2003. — С. 43-60.
• [22] Жеребцов А. Н. Правовое регулирование миграционной политики Российской Федерации/A. Н. Жеребцов. — Краснодар: Кубанькино, 2007. — С. 32.
• [23] Мишунина А. А. Система правового регулирования иммиграционных процессов в федеративном государстве: конституционно-правовое исследование:Автореф. дис. ... д-ра. юрид. наук. —Тюмень, 2010. С. 24-25.
• [24] Оболенский В. В. (Осинский). Международные и межконтинентальныемиграции в довоенной России и СССР. Издание ЦСУ СССР. — М., 1928. —С. 105.
• [25] Гузевич Д. Ю. Великое посольство/Гузевич Д. Ю., ГузевичИ.Д. — СПб.,2003. — С. 155.
• [26] Полное Собрание законов Российской Империи. — Т. IV. — С. 1910.
• [27] Брикнер А. Г. Иллюстрированная история Петра Великого/А. Г. Брик-нер. —М., 2000. —С. 252.
• [28] Полное Собрание законов Российской Империи.— Т. V. — С. 3477.
• [29] Свод законов Российской Империи. — 1763. — Т. XIV. — Ст. 11.879.
• [30] Свод законов Российской Империи. — 1763. — Т. XIV. — Ст. 11.881.
• [31] История Министерства внутренних дел.Ч. 1/Варадинов Н. — С.-Пб.: Тип.М-ва вн. дел, 1858. — С. 109.
• [32] Соборное уложение 1649 года // Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. III. Акты Земских соборов. — М., 1985. — Ст. 83-257.
• [33] Свод законов Российской Империи. — 1857. — Т. XIV.
• [34] Кудинов О. А. История отечественного государства и права: Учебное пособие. — М., 2004. — С. 92.
• [35] Ионцев В. А. Международная миграция населения: теория и история изучения. — М., 1999. — С. 197.
• [36] Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Том № 24, сентябрь 1913 — март1914 // Издательство политической литературы. — М., 1973. — С. 89-92.
• [37] Собрание узаконений РСФСР. — 1917. — N° 3. — Ст. 31.
• [38] Собрание узаконений РСФСР. — 1921. — № 62. — Ст. 437.
• [39] Собрание узаконений РСФСР. — 1921. — N° 62. — Ст. 451.
• [40] Собрание узаконений РСФСР. — 1921. — N° 70. — Ст. 559.
• [41] Постановление СНК РСФСР от 1 марта 1921 г. «О реэмигрантах-рабочихиз Америки» // Декреты советской власти. — Т. 13. — М., 1989. — С. 167.
• [42] Собрание узаконений РСФСР. — 1922. — № 34. — Ст. 401.
• [43] Собрание узаконений РСФСР. — 1923. — N° 1. — Ст. 6.
• [44] Собрание законодательства СССР. —1925. — № 41. — Ст. 303.
• [45] Собрание законодательства СССР. — 1926. — № 59. — Ст. 439.
• [46] Белковец Л.П. Россия на пути к дипломатическому и консульскому праву(1917-1938). Историко-правовое исследование. — Новосибирск, 2010. — С. 214.
• [47] СУ РСФСР. — 1922. — № 70. — Ст. 997.
• [48] Постановление СНК СССР от 21 августа 1923 г. «Положение о Совете Труда и Обороны Союза ССР» // Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. — 1923. —N° 4. — Ст. 106.
• [49] Постановление СНК СССР от 17 февраля 1925 г. «О постоянной КомиссииСовета Труда и Обороны по трудовой сельскохозяйственной и промышленнойиммиграции и эмиграции» // Собрание законодательства СССР. — 1925. —N° 16. — Ст. 119.
• [50] Ведомости Верховного Совета СССР. — 1938. — № 11.
• [51] Ведомости Верховного Совета СССР. — 1966. — № 30. — Ст. 592.
• [52] Сборник Постановлений СССР. — 1970. — № 18. — Ст. 139.
• [53] Хейфец Б. А. Опыт СССР по привлечению иностранной рабочейсилы // Материалы круглого стола «Использование иностранной рабочейсилы в России: проблемы и перспективы». — М., 2005. — С. 103.
• [54] Ведомости Верховного Совета СССР. — 1981. — № 26. — Ст. 836.
• [55] Минков М., Ушкалов И. Межгосударственная миграция как фактор эффективного использования трудовых ресурсов стран-членов СЭВ // Демографические процессы в социалистическом обществе. — М., 1981. — С. 287-288.
• [56] Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 17. — Ст. 1915.
• [57] Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 34. — Ст. 4029.
• [58] Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 33 (Ч. I). — Ст. 3430.
• [59] Собрание актов Президента и Правительства РФ. — 1993. — № 51. —Ст. 4934.
• [60] Собрание актов Президента и Правительства РФ. — 1993. — № 24. —Ст. 2238.
• [61] Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ (ред. от 26.04.2007)«О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 1(Ч. 1). — Ст. 2.
• [62] Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 1 (Ч. 1). — Ст. 1.
• [63] Собрание законодательства РФ. — 2006. — N° 30. — Ст. 3285.
• [64] Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 30. — Ст. 3286.
• [65] Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 31 (Ч. 1). — Ст. 3420.
• [66] Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 45. — Ст. 4641.
• [67] Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 52 (Ч. 1). — Ст. 6249.
• [68] Собрание законодательства РФ. — 2010. — № 21. — Ст. 2524.
• [69] Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 19. — Ст. 2716.
• [70] Собрание законодательства РФ. — 2013. — № 30 (Ч. I). — Ст. 4040.
• [71] Собрание законодательства РФ. — 2013. — № 30 (Ч. I). — Ст. 4057.
• [72] Российская газета. — № 295. — 30.12.2013.
• [73] Всеобщая декларация прав человека (Принята 10.12.1948 г. Резолюцией217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН) // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. — М.: Юридическая литература, 1990. —С. 14-20; Международный пакт о гражданских и политических правах (Принят16.12.1966 г. Резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН) // Бюллетень Верховного суда РФ. — 1994. — № 12; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Принят 16.12.1966 г. Резолюцией2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН) // Бюллетень Верховного суда РФ. —1994. — №12.