МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Административно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере внешней трудовой миграции

Проблема внешней трудовой миграции актуальна для современной России, данный феномен характеризуется большой подвижностью и изменчивостью. Представляется, что важную роль в административно-правовом регулировании указанной сферы общественных отношений играет такой элемент механизма административно-правового регулирования, как нормы административного права.

Исследование вопроса о значении, роли и месте административно-правовых норм в механизме административно-правового регулирования внешней трудовой миграции обусловливает необходимость уяснения понятия, содержания и структуры механизма административно-правового регулирования.

Особенности механизма административно-правового регулирования наиболее полно исследовали такие отечественные уче- ные-административисты, как И. И. Веремеенко, А. П. Коренев, А. П. Шергин.

«.. .Методологически оправданно механизм административноправового регулирования исследовать с позиций соотношения общего и особенного. Первое предполагает выявление “набора” тех юридических средств, с помощью которых право в целом оказывает упорядочивающее воздействие на общественные отношения. Речь идет о современных представлениях, о механизме правового регулирования. Второе дает возможность проследить отраслевую специфику данного понятия, раскрыть реально действующий механизм административно-правового регулирования...»^{[1] [2]}.

Рассматривая механизм административно-правового регулирования, прежде всего, обратимся к его общетеоретической конструкции. Понятие данного феномена было выработано в итоге дискуссии о правовом регулировании. Правовое регулирование — осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения^15Э.

Идея механизма правового регулирования принадлежит Н. Г. Александрову ^[3]°; в дальнейшем она получила развитие в научных трудах С. С. Алексеева, который обосновал, что наиболее общим образом механизм правового регулирования может быть определен как взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное воздействие на общественные отношения^[4].

Так как правовое регулирование представляет собой длящийся процесс, распадающийся на ряд этапов, стадий, то в качестве критерия выделения основных элементов механизма правового регулирования С. С. Алексеев предложил использовать стадии правового регулирования^[5]. К их числу автор относит три основных стадии: стадия формирования и действия юридических норм; стадия возникновения прав и обязанностей (правоотношений);

стадия реализации прав и обязанностей. Кроме того, нередко возникает необходимость в дополнительной, факультативной четвертой стадии, которая либо предшествует возникновению правоотношений, либо призвана обеспечить их реализацию — это стадия применения права.

В соответствии со стадиями и способами административноправового регулирования к элементам механизма административно-правового регулирования внешней трудовой миграции должны быть отнесены: 1) административно-правовые нормы; 2) административно-правовые отношения; 3) административноправовые акты; 4) способы правового регулирования (дозволение, разрешение и запрет).

Рассмотрим роль и значение первого элемента механизма административно-правового регулирования внешней трудовой миграции — административно-правовые нормы, многообразие которых в сфере внешней трудовой миграции проявляется во внешних формах их выражения.

По мнению большинства ученых, наиболее существенным признаком правовой нормы является ее общеобязательный характер как правила поведения, рассчитанного на неоднократное применение. Сущность правовой нормы как общего правила поведения состоит в том, что оно относится к виду или категории общественных отношений, а не к одному или нескольким единичным отношениям^[6].

Норма права как специфический вид правил поведения, отличаясь абстрактным характером, распространяется не по кругу персонифицированных лиц, а на всех участников определенной группы общественных отношений независимо от их воли и желания^[7].

Нормам административного права присущи все основные качества норм, составляющих правовую систему Российской Федерации. Вместе с тем они несут на себе отпечаток общественных отношений, составляющих предмет административного права, а также особенностей их административноправового регулирования^[8].

Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию.

Существуют различные критерии их классификации. Наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм: материальные и процессуальные.

Безусловно, в теории административного права исследованию вопроса понятия, особенностей и видов административно-правовых норм посвящено большое количество научных работ, и, не ставя перед собой задачи исследования сущности административно-правовых норм, мы будем опираться на уже имеющиеся достижения административно-правовой науки, использовать содержащиеся в них выводы для рассмотрения предмета настоящего монографического исследования.

В системе источников административного права можно выделить три основные группы:

• 1) Нормативные правовые акты, принятые на федеральном уровне.
• 2) Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
• 3) Международно-правовые источники административного права.

Следует отметить, что в условиях глобализации, в области регулирования внешней трудовой миграции значительную роль играют различные международно-правовые акты, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции России являются составной частью российской правовой системы. Основными в этой области являются следующие международные акты: Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря

1948 г.)^[9]; Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.)^[10]; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.)^[11]; Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (утв. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40 / 144 от 13 декабря 1985 г.)^[12].

Подчеркнем также, что значимым элементом системы российского законодательства становятся региональные акты по вопросам миграционных отношений на уровне Совета Европы и Содружества Независимых Государств.

Напомним, что Российская Федерация вступила в Совет Европы 28 февраля 1996 года и только 30 марта 1998 года ратифицировала Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года^[13].

В рамках Содружества Независимых Государств необходимо выделить следующие акты: Декларация глав государств-участни- ков Содружества Независимых Государств о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод (Принята в г. Москве 24.09.1993)^[14]; Соглашение «О сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов» от 1994 года^[15]; Соглашение «О сотрудничестве государств-участ- ников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией» от 1998 года^[16] и др.

Многие нормы Конституции России также имеют непосредственное отношение к внешней трудовой миграции. Применительно к теме монографического исследования к числу таких норм отнесем: 1) закрепляющие право на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27); 2) закрепляющие право на выезд за пределы Российской Федерации, а для граждан Российской Федерации право на беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию (ч. 2 ст. 27); 3) закрепляющие право на свободу занятости (ч. 1 ст. 37).

По итогам мониторинга миграционного законодательства Российской Федерации в докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации было отмечено, что: «...сегодня в России наработан достаточно большой массив нормативных правовых актов по вопросам миграции. С 1992 года в этой сфере было принято более 164 законодательных актов, 86 указов Президента Российской Федерации, более 450 постановлений Правительства Российской Федерации...»^[17]. Несмотря на такое количество нормативных правовых актов, регулирующих миграционные процессы на территории России, на сегодня вопрос о модернизации миграционного законодательства страны остается открытым.

Для классификации норм административного права, регулирующих сферу внешней трудовой миграции, целесообразно обратиться к Указу Президента РФ от 15 марта 2000 г. N° 511 «О классификаторе правовых актов»^[18]. Данный классификатор правовых актов используется при формировании банков данных правовой информации и при автоматизированном обмене правовой информацией между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами прокуратуры Российской Федерации и органами местного самоуправления. В классификаторе вопросы регулирования внешней трудовой миграции отнесены к следующим направлениям деятельности: а) население; б) трудоустройство и занятость населения. Это позволяет сделать вывод, что государство относит вопросы регулирования внешней трудовой миграции к проблеме населения, трудоустройства и занятости населения.

Подчеркнем важность применения в сфере регулирования внешней трудовой миграции подзаконных актов — указов Президента Российской Федерации, занимающих главенствующее место среди подзаконных актов и постановлений Правительства Российской Федерации, а также нормативно-правовых актов министерств и ведомств, к которым относятся административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере внешней трудовой миграции.

Внешняя трудовая миграция состоит из двух встречных миграционных потоков — трудовой иммиграции и трудовой эмиграции. Методологически оправдано рассматривать отдельно административно-правовые нормы в сфере регулирования трудовой иммиграции и административно-правовые нормы в сфере регулирования трудовой эмиграции.

• [1] Шергин А. П. Понятие и содержание механизма административноправового регулирования // Журнал Научный портал МВД России № 1. —2009. — С. 4.
• [2] Кулапов В. Л. Теория государства и права: учебник/В.Л. Кулапов,А. В. Малько. — М.: Норма, 2009. — С. 330; Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. — М.,1997. — С. 334.; Юридический энциклопедический словарь/гл. ред. А. Я. Сухарев; Редкол.: М. М. Богуславский и др. — 2-е изд., доп. — М.: Сов. энциклопедия, 1987. — С. 356.
• [3] Александров Н. Г. Право и законность в период развернутого строительствакоммунизма / Александров Н.Г. — М.: Госюриздат, 1961. — С. 196.
• [4] Алексеев С. С. Общая теория права. В двух томах. Т. II. — М., 1982. — С. 9.
• [5] Алексеев С. С. Общая теория права: учеб. — 2-е изд. перераб. и доп. — М.,2008. — С. 281-282.
• [6] Труфанов М. Е. Нормативно-деятельностная природа норм административного права // Общество и право. — 2012. — N° 3. — С. 326.
• [7] Савостин А. А. Методы административно-правового регулированияи управления (понятие, сущность, классификация): Монография. — М.,2004. — С. 20.
• [8] Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л. Л. Попова. — М., 2001. —С. 52.
• [9] Всеобщая декларация прав человека (Принята 10.12.1948 г. Резолюцией 217 А(III) Генеральной Ассамблеи ООН) // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. — М.: Юридическая литература, 1990. — С. 14-20.
• [10] Международный пакт о гражданских и политических правах (Принят16.12.1966 г. Резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН) // Бюллетень Верховного суда РФ. — 1994. — № 12.
• [11] Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Принят 16.12.1966 г. Резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной АссамблеиООН) // Бюллетень Верховного суда РФ. — 1994. — № 12.
• [12] Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (Принята 13.12.1985 Резолюцией 40/144 на 116-м пленарном заседании 40-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Действующее международное право. Т. 1. — М.: Московскийнезависимый институт международного права, 1996. — С. 255-259.
• [13] Федеральный закон от 30 марта 1998 г. N° 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 14. — Ст. 1514.
• [14] Бюллетень международных договоров. — 1994. — №9. — С. 8-9.
• [15] Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 47-ФЗ «О ратификации Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов» // Собрание законодательства РФ. — 1995. —N° 17. — Ст. 1457.
• [16] Федеральный закон от 12 июля 2000 г. № 97-ФЗ «О ратификации Соглашения о сотрудничестве государств-участников Содружества НезависимыхГосударств в борьбе с незаконной миграцией» // Собрание законодательстваРФ. — 2000. — N° 29. — Ст. 3006.
• [17] Доклад Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации2009 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ.ред. С. М. Миронова, Г. Э. Бурбулиса. — М.: Совет Федерации, 2010. — С. 211.
• [18] Собрание законодательства РФ. — 2000. — № 12. — Ст. 1260.