ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Выбор одной из моделей организации местного самоуправления — только первый шаг к формированию его организационной структуры. Следующим шагом должно быть определение процедуры формирования каждого из органов, входящих в общую систему различных органов местного самоуправления. Ввиду различий природы, функций и других немаловажных обстоятельств, данные процедуры для различных органов различны и зависят, кроме того, и от выбранной организационной модели. Поскольку основным принципом местного самоуправления является наличие представительного органа, рассмотрим процедуру формирования на его примере.

Целесообразность использования одной из избирательных систем при выборах представительного органа местного самоуправления определяется прежде всего его ролью в общей системе органов местного самоуправления. Избирательная система должна обеспечивать решение двух задач, связанных с этой ролью: постоянного взаимодействия представительного органа с населением и выражения общего интереса населения муниципального образования. Поэтому при рассмотрении каждой избирательной системы оценим ее с точки зрения решения этих задач.

Самая известная и длительно применяемая в России — мажоритарная система выборов в одномандатных избирательных округах. Преимущество ее в том, что избранные по этой системе депутаты наиболее приближены к своим избирателям, хорошо знают свои избирательные округа, интересы жителей этих округов. В свою очередь избиратели округа знакомы со своими депутатами, их личными и деловыми качествами. Основной недостаток такой избирательной системы — отсутствие у сформированного на ее основе представительного органа местного самоуправления единого направления развития муниципального образования, так как каждый депутат стремится прежде всего к решению проблем избирателей своего округа.

Пропорциональная избирательная система, основанная на выборе списков избирательных объединений, ослабляет личные связи и персональную ответственность депутатов перед своими избирателями. Но эта система наиболее приспособлена для решения главной задачи представительного органа — выражения общего интереса избирателей, разработки целостного направления развития муниципального образования. Проблема применения этой системы в России состоит в неразвитости политической структуры общества, отсутствии устойчивых избирательных объединений на муниципальном уровне.

Обсуждая достоинства и недостатки пропорциональной избирательной системы применительно к муниципальным выборам, имеем в виду не столько политические избирательные объединения, сколько так называемые муниципальные (или ратушные) партии. Этим термином принято обозначать объединения избирателей на основе общности взглядов в отношении предпочтительных путей развития муниципального образования.

Названные основные избирательные системы обладают еще целым рядом менее существенных достоинств и недостатков. По мере проявления негативных качеств избирательных систем разрабатывались модификации, позволяющие их сгладить. В настоящее время применяются смешанные системы, при которых часть депутатов избирается по мажоритарной системе, а другая — по пропорциональной. В некоторых странах получила распространение ротация депутатов представительных органов местного самоуправления, позволяющая путем периодических выборов только части состава представительного органа сохранять преемственность власти. Также широко известны выборы по много- и маломандатным округам.

Сформулируем некоторые рекомендации по практическому применению названных избирательных систем. Как уже было отмечено, основным критерием при выборе той или иной избирательной системы следует считать возможность формирования на ее основе органа, максимально отражающего общие интересы жителей муниципального образования. С этой точки зрения в качестве базовой имеет смысл рассматривать пропорциональную избирательную систему, но применять ее только там, где для этого существуют необходимые условия — прежде всего в тех муниципальных образованиях, в которых уже сложилась муниципальная политическая структура. Если эти условия не сложились, возможно применение переходных моделей избирательных систем.

В качестве одной из таких моделей можно рассматривать выборы по единому многомандатному (по числу депутатов представительного органа) муниципальному округу, при которых депутатами становятся кандидаты в количестве, соответствующем числу мандатов, набравшие наибольшее число голосов среди всех избирателей муниципального образования. Такая система приучает избирателей голосовать, по существу, за прообраз списка кандидатов и решает задачу выражения депутатами общих интересов населения. Очевидно, что эта модель избирательной системы может применяться в основном в небольших городах и поселках, так как в крупных поселениях при ее использовании заметно проявится основной недостаток пропорциональной системы — оторванность депутатов от избирателей. Большие города могут использовать другую разновидность выборов по многомандатным округам — разделив город на отдельные округа, в каждом из которых избирается несколько депутатов.

Политическое структурирование общества происходит не само по себе, а только при наличии условий и стимулов. Стремясь сформировать эффективный представительный орган, местные власти должны стремиться создавать и соответствующие условия. Одним из стимулов к созданию муниципальных избирательных объединений могут стать выборы на основе смешанной системы. Определенную часть мест в представительном органе местного самоуправления можно отвести для депутатов, избранных по спискам избирательных объединений. На первых порах эта часть не должна быть слишком значительной по сравнению с ролью этих объединений в проведении муниципальной политики, но достаточной для пробуждения интереса к созданию избирательных объединений. Способствовать созданию муниципальных избирательных объединений можно, предоставляя возможность выдвижения кандидатов по одномандатным округам при мажоритарной системе от избирательных объединений.

Существует, хотя и редко применяется, еще одна разновидность избирательных систем, предназначенная для формирования комиссии в соответствующей модели структурной организации местного самоуправления (имеется в виду модель «городская комиссия», рассмотренная выше). Учитывая, что руководители органов управления муниципальным хозяйством должны обладать определенными профессиональными качествами, до проведения выборов населением должностных лиц, образующих городскую комиссию, необходимо предусматривать конкурсный отбор кандидатов, для чего требуется разработать условия конкурса и сформулировать требования к профессиональным качествам кандидатов. Последующие за конкурсным отбором выборы проводятся на каждую вакантную должность кандидатур, прошедших предварительный конкурс на эту должность. Проблемы использования этой модели связаны с тем, что далеко не в каждом муниципальном образовании найдется достаточное число лиц, по своим профессиональным качествам способных претендовать на ту или иную должность. Предложенными избирательными системами и их вариантами, как и в случае с базовыми организационными моделями, не исчерпывается все их многообразие, всегда остается простор для местного правотворчества в сфере муниципальных выборов.

Рассмотрим технологию выборов мэра. Сначала необходимо уяснить, какие задачи решает каждый из вариантов выборов мэра — всем населением или представительным органом из своего состава. Мировая практика такова, что всем населением избирается так называемый «сильный» мэр. Иначе говоря, избранный таким способом глава муниципального образования — достаточно независимая фигура в системе органов местного самоуправления. В случае избрания мэра представительным органом местного самоуправления из его состава («слабый» мэр) его полномочия значительно сокращаются. Логика, согласно которой от степени легитимности зависит степень свободы в принятии решений, очевидна. Возможность найма управляющего администрацией существует в любой из рассмотренных ранее организационных моделей. Такая тактика в мире получает все большее распространение, так как политические функции мэра требуют одних качеств, а управление муниципальным хозяйством иных, и не всегда (точнее, довольно редко) один человек сочетает эти качества.

При формировании цельной избирательной системы в муниципальном образовании необходимо еще определить численность состава выборных органов, срок их полномочий, обязательность проживания в избирательном округе, необходимость ротации и др. Они так же не очевидны, как обычно представляется, хотя в отношении этих вопросов можно указать на еще более субъективный подход, чем при выборе базовой организационной модели.

Выбор той или иной избирательной системы во многом определяет качественный состав представительного органа и характер его деятельности. Если при выборе избирательной системы будет осознанно поставлена задача формирования органа, отражающего интересы местного сообщества в целом и способного разработать проект развития муниципального образования, учтены демографические, социально-политические особенности и величина территории муниципального образования, организационная модель местного самоуправления, а также качественный состав электората и (предположительно) кандидатского корпуса, создаются необходимые объективные предпосылки для формирования в результате выборов дееспособного, конструктивно ориентированного представительного органа местного самоуправления.

Любая управленческая деятельность подразумевает ряд обязательных элементов. Прежде всего она сопряжена с этапностью ее осуществления и видами принимаемых управленческих решений (о чем уже говорилось ранее). Существуют следующие этапы управленческой деятельности:

  • 1. Аналитический (анализ проблемы, определяют возможные пути ее решения).
  • 2. Постановка задачи (выявляют приоритеты деятельности).
  • 3. Принятие управленческого решения (устанавливают технологию и алгоритм решения задачи, конечный и промежуточные результаты).
  • 4. Исполнение решения (конкретная деятельность по реализации управленческого решения).
  • 5. Оценка результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому этапу и новому циклу).

Из приведенного выше перечня этапов становится понятным, что при построении структуры управления муниципальным образованием необходимо учитывать, что все эти этапы должны быть структурно обеспечены в ходе управленческой деятельности.

Важно, чтобы каждое структурное подразделение четко осознавало пределы своей компетенции и специфику принимаемых управленческих решений.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

  • 1. Какие элементы входят в структуру органов местного самоуправления?
  • 2. Перечислите основные варианты распределения полномочий между элементами структуры органов местного самоуправления.
  • 3. Раскройте алгоритм построения структур органов местного самоуправления в муниципальном образовании.
  • 4. Каковы преимущества и недостатки модели «сильный мэр — совет»?
  • 5. Каковы преимущества и недостатки модели «слабый мэр — совет»?
  • 6. Каковы преимущества и недостатки модели «совет — управляющий»?
  • 7. Каковы преимущества и недостатки комиссионной модели?
  • 8. Каковы преимущества и недостатки модели «мэр — собрание»?
  • 9. Какая модель получила в России наибольшее распространение в управлении городскими муниципальными образованиями и почему?
  • 10. Какие организационные модели получили распространение в последнее время?
  • 11. Проведите анализ структуры органов местного самоуправления в вашем муниципальном образовании на основе приведенных классификаций. Определите, в какой мере структура органов управления соответствует объекту управления. Сформулируйте предложения по совершенствованию структуры управления.
  • 12. Определите, какой из приведенных в гл. 29 базовых моделей соответствует структура органов местного самоуправления в вашем муниципальном образовании.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >