Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Административно-процессуальное право России

Совершенствование административного судопроизводства в судах.

При рассмотрении проблем административного судопроизводства необходимо обратить внимание на ряд аспектов.

1. Административное судопроизводство, закрепленное Конституцией РФ, стало осуществляться в нашей судебной системе с конца 80-х гг. прошлого века. Для успешной и эффективной его реализации необходимы три составляющих: судоустройство, особый процесс и специализация судей по рассмотрению (разрешению) административных дел.

В настоящее время можно с уверенностью сказать, что административное судопроизводство в арбитражных судах уже имеется. Так, в соответствии со ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный процессуальный кодекс РФ содержит разд. III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений».

В арбитражных судах административное судопроизводство реализуется через систему четко выраженной специализации судей, установленную на законодательном уровне. Согласно Федеральному конституционному закону от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» в арбитражных судах Российской Федерации формируются судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений.

Административное судопроизводство, урегулированное АПК РФ, в полной мере доказало свою дееспособность, соответствие поставленным перед ним задачам.

Раздел III АПК РФ устанавливает особые сроки производства в арбитражном суде дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. В частности, дела об оспаривании решений административных органов рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий 10 дней со дня поступления заявления в арбитражный суд; срок для подачи апелляционной жалобы для данной категории дел составляет 10 дней.

При рассмотрении административных дел в арбитражных судах четко определена роль суда: он является независимым арбитром. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц возлагается на органы и лица, принявшие оспариваемый акт, решение, совершившие оспариваемое действие (бездействие).

Практика рассмотрения споров, возникающих из административных правоотношений, в какой-то степени сложилась и в судах общей юрисдикции.

В арбитражных судах административное судопроизводство осуществляется только в сфере экономической деятельности, не охватывая всех публичных правоотношений. В судах же общей юрисдикции наряду с административными деликтами, совершенными гражданами и юридическими лицами, рассматриваются споры, возникающие в сфере наиболее важных для жизни общества и государства публичных (административных) отношений, например споры, связанные с нарушением избирательных прав и обязанностей граждан, налоговые споры и др.

На повестке дня стоит вопрос об особом процессе для рассмотрения административных дел.

С принятием в 2002 г. АПК РФ можно констатировать, что административное судопроизводство в арбитражных судах уже имеется, введены особенности разрешения административных дел.

В частности, к особенностям разрешения административных дел относятся:

  • — особые весьма динамичные сроки производства;
  • — более активная роль суда в сборе доказательств, в вызове сторон;
  • — возложение бремени доказывания по административным делам на публичные органы власти;
  • — оптимальное сочетание состязательности и активной (инквизиционной) роли суда на стадии подготовки дела к судебному заседанию.

Не умаляя заслуг нашего АПК РФ, следует отметить, что жизнь, правоприменительная административно-юрисдикционная практика (с учетом исторического опыта России, других стран) требует дальнейшего развития и совершенствования административного судопроизводства в арбитражных судах.

Актуальность рассмотрения административных дел арбитражными судами подтверждается следующими цифрами.

В 2014 г. количество дел, возникающих из административных правоотношений, рассмотренных арбитражными судами, составляет 835 621, что больше, чем в прошлые годы.

Таким образом, число подобных дел из года в год растет. Этим объясняется повышенное внимание арбитражного суда к административному судопроизводству.

Наиболее приемлемыми, эффективными как в финансово-экономическом, так и в организационном аспекте являются не ломка устоявшихся судебных систем и создание административных судов, а реформирование административного судопроизводства в судах общей юрисдикции и арбитражных судах в целях его совершенствования.

При создании административного судопроизводства в рамках судов общей юрисдикции и арбитражных судов имеется ряд положительных аспектов:

  • а) экономический — финансовые затраты на проведение данной реформы будут минимальны;
  • б) организационный — не будет производиться революционная ломка существующих судебных систем;
  • в) нормотворческий — соответствующие изменения необходимо будет внести только в имеющиеся законодательные акты: в АПК РФ, ГПК РФ, Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации».

Как упоминалось выше, отдельные нормы КАС заимствованы из АПК РФ, например правила освобождения от доказывания обстоятельств, признанных сторонами (ст. 65 КАС РФ), или положение, согласно которому можно приложить к административному исковому заявлению документы в электронной форме (ч. 8 ст. 125 КАС РФ). Внедрение подобных норм позволит сблизить порядок рассмотрения административных дел в судах общей юрисдикции с порядком рассмотрения таких дел в арбитражных судах.

Подавляющее большинство норм нового Кодекса аналогичны соответствующим нормам ГПК РФ. Таким образом, процедура рассмотрения административных дел осталась в основном неизменной.

Административные дела, рассматриваемые по новому Кодексу, следующие (ч. 2 ст. 1):

  • — об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;
  • — об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
  • — об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;
  • — об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;
  • — об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов РФ по приему квалификационного экзамена на должность судьи;
  • — о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;
  • — о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок (в настоящее время такие дела рассматриваются в порядке искового производства (гл. 22' ГПК РФ)).

Суды общей юрисдикции согласно новому Кодексу также рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, в том числе административные дела:

  • — о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра;
  • — о прекращении деятельности средств массовой информации;
  • — о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц;
  • — о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемых Россией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством России в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации (далее — иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии), в предназначенное для этого специальное учреждение, предусмотренное федеральным законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в России, и о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении;
  • — об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений;
  • — о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;
  • — о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;
  • — иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.

Положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Это связано с тем, что в делах о наложении административных взысканий и их обжаловании, по мнению некоторых правоведов, реализуется уголовно-правовой тип охранительных отношений. Поэтому законодатель не объединил в рамках одного процесса деятельность суда по рассмотрению дел о наложении административных взысканий по КоАП РФ и, к примеру, дел по оспариванию действий, актов, решений государственных органов и должностных лиц, где различия типов охранительных правоотношений требуют принципиально по- разному построенных процессов.

Новый Кодекс построен на основе правосудных и управленческих (охранительных) функций суда с возможностью рассмотрения им не только споров, но и требующих судебного участия бесспорных вопросов. Это будет широкая административная юстиция. Произошла дифференциация административного судопроизводства на исковое (спорное) и особое (бесспорное) с разработкой единого раздела с общими правилами для всех видов; подразделов с общими правилами для искового и особого производств; отдельных положений с особенностями рассмотрения каждой категории дел внутри искового и особого производств. При таком подходе особое производство в административном судопроизводстве будет составлять весомую часть Кодекса, так как большинство сегодняшних дел особого производства в гражданском процессе с материально-правовой точки зрения включают административный элемент.

Помимо заимствованных норм из АПК РФ и ГПК РФ, в КАС РФ содержатся положения, которые предлагается установить впервые.

Например, для инициирования судебного разбирательства по правилам Кодекса необходимо будет обращаться в суд с административным исковым заявлением (в настоящее время в процессуальном законодательстве существуют лишь такие институты, как исковое заявление и заявление). Также впервые на законодательном уровне будет закреплена норма, позволяющая направлять лицу, участвующему в деле, судебные извещения и вызовы посредством смс-сообщений либо по электронной почте, если у суда имеется расписка от такого лица с указанием соответственно телефона или адреса электронной почты (ч. 1 ст. 96 КАС РФ).

Нормы КАС РФ о лицах, участвующих в административном деле, в основном повторяют нормы ГПК РФ, однако есть некоторые изменения.

Если органы, организации и граждане отказываются от иска, поданного в защиту прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, то рассмотрение административного дела по существу продолжается — при условии, что отказ не связан с удовлетворением ответчиком заявленных требований. В ситуации, когда органы, организации и граждане отказываются от административного искового заявления, поданного в защиту другого лица, суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения, если оно не будет поддержано лицом, в пользу которого подано. В настоящее время в ГПК РФ описана ситуация отказа от искового заявления, поданного в интересах конкретного лица. Суд в таком случае обязан продолжить рассмотрение дела по существу, если от этого лица не поступил отказ от иска (ч. 2 ст. 46 ГПК РФ). В ГПК РФ не установлены особенности действий суда в случае отказа истца от иска, поданного в защиту прав, свобод и интересов неограниченного круга лиц, а по общим правилам отказ от иска, принятый судом, влечет прекращение производства по делу (ч. 3 ст. 173). Из этого правила есть исключение: для дел по оспариванию нормативных актов отказ от заявления не влечет прекращение производства по делу (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ).

Кодексом установлено дополнительное требование к лицам, которые могут быть представителями в суде, — наличие у них высшего юридического образования (п. 4 ч. 1 ст. 126 КАС РФ). Сейчас такого правила нет ни в ГПК РФ, ни в АПК РФ.

В новом Кодексе содержится положение о том, что эта обязанность возникает в прямо предусмотренных Кодексом случаях, например при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховных судах республик, краевых судах, областных судах, судах городов федерального значения, суде автономной области и судах автономных округов и Верховном Суде РФ (ч. 9 ст. 208).

При подаче административного искового заявления по такому делу административный истец, если он является гражданином и намерен вести дело самостоятельно, должен будет указать сведения о наличии у него высшего юридического образования, а также приложить к заявлению копии документов об образовании. Если данное требование не будет соблюдено, суд оставит административное исковое заявление без движения.

По сути, большинство дел об оспаривании нормативных актов граждане без высшего юридического образования обязаны будут вести через представителей. Это связано с тем, что согласно КАС РФ нормы о подсудности дел по заявлениям об оспаривании нормативных правовых актов не претерпят существенных изменений по сравнению с нормами, имеющимися в ГПК РФ.

В КАС РФ описываются ситуации, в которых суд назначает гражданину адвоката в качестве представителя (ч. 4 ст. 54). Такое назначение возможно, если нет представителя у административного ответчика, место жительства которого неизвестно, либо у административного ответчика, в отношении которого решается вопрос о принудительной госпитализации или о принудительном психиатрическом освидетельствовании, а также в других предусмотренных федеральным законом случаях. В ГПК РФ же указан только один такой случай — ситуация, когда представитель отсутствует у ответчика, место жительства которого неизвестно (ст. 50). Другие подобные случаи могут быть установлены другими федеральными законами.

Доказывать законность принятых нормативных актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, должны будут сами органы, организации и должностные лица (ч. 9 ст. 213 КАС РФ).

Сходная норма содержится в действующей редакции ГПК РФ (ч. 1 ст. 249), однако в ней нет упоминания об организациях, поскольку, как было отмечено выше, данным Кодексом не предусмотрено оспаривание решений, действий (бездействия) организаций, обладающих отдельными властными полномочиями.

По административному иску об оспаривании нормативного правового акта суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца. Принятие иных мер предварительной защиты по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов не допускается.

Также в КАС РФ определяется предмет доказывания в отношении административных истцов и иных лиц, обратившихся в защиту чужих прав, свобод и интересов. Они не обязаны доказывать незаконность оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), но обязаны:

  • — указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие);
  • — подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения;
  • — подтверждать иные фактические данные, на которые ссылаются как на основание своих требований.

В ГПК РФ отсутствует подобное требование в отношении заявителей по делам, возникающим из публичных правоотношений, и к заявителям применяются общие правила доказывания, установленные в ст. 56 ГПК РФ.

В КАС РФ введен институт мер предварительной защиты по административному исковому заявлению. По порядку применения, отмены и замены меры предварительной защиты они схожи с мерами по обеспечению иска в гражданском процессе, однако по содержанию они имеют некоторые отличия.

В частности, будут различаться основания для их применения. В соответствии со ст. 139 ГПК РФ меры по обеспечению иска разрешается применять, если их неприменение способно затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда.

В КАС РФ же определены следующие случаи, когда суд может применить меры предварительной защиты (ст. 85):

  • — если до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность причинения вреда правам, свободам и законным интересам административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту интересов которых подано заявление;
  • — когда защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.

Меры предварительной защиты могут применяться по заявлению административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц. Устанавливать такие меры самостоятельно суд не сможет.

В гл. 7 КАС РФ, содержащей общие правила применения мер предварительной защиты, не приводится их исчерпывающий перечень, однако две возможные меры названы. Суд сможет принимать следующие меры процессуальной защиты, если отсутствует запрет на их применение по определенным категориям исковых заявлений:

  • — приостановление оспариваемого решения полностью или в части;
  • — запрет на совершение определенных действий;
  • — иные меры.

Отметим, что и приведенный в ст. 140 ГПК РФ перечень мер по обеспечению иска не является исчерпывающим.

В некоторых статьях КАС РФ, посвященных особенностям рассмотрения отдельных категорий административных дел, более детально регламентируется применение судами мер предварительной защиты. Например, по заявлению об оспаривании нормативного правового акта указанные меры приниматься не могут, однако суд вправе запретить применение оспариваемого акта в отношении административного истца. По заявлению об оспаривании решения, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд может приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу.

В соответствии с КАС РФ немного скорректированы сроки совершения некоторых действий: рассмотрения отдельных категорий дел, обжалования судебных актов и др.

Кроме того, Кодекс изменил общие правила исчисления процессуального срока. Помимо исчисления сроков годами, месяцами или днями, КАС РФ допускает возможность исчисления их часами (ч. 4 ст. 92). Процессуальный срок, определяемый часами, оканчивается по истечении последнего часа установленного срока (ч. 3 ст. 93).

В соответствии с КАС РФ срок разрешения вопроса о принятии административного искового заявления к производству будет составлять три дня со дня поступления в суд такого заявления, за исключением случаев, установленных кодексом (ч. 1 ст. 127). Напомним, в ГПК РФ назван иной срок — пять дней со дня поступления заявления в суд (ст. 133).

Также КАС РФ устанавливает следующие общие сроки для рассмотрения административных дел: до трех месяцев для рассмотрения дел в Верховном Суде РФ и до двух месяцев для рассмотрения дел во всех остальных судах (ч. 1 ст. 141), включая срок на подготовку административного дела к судебному разбирательству, если иные сроки рассмотрения и разрешения административных дел не установлены КАС РФ. Продлить эти сроки можно будет максимум на один месяц по сложным административным делам. Для отдельных случаев установлены иные сроки, как более короткие, например по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, так и более длинные, например по делам о взыскании обязательных платежей и санкций (три месяца).

Указанные общие сроки (кроме срока для рассмотрения дел в Верховном Суде РФ) длиннее, чем установленные в ГПК РФ в отношении отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 252 ГПК РФ сроки рассмотрения заявлений об оспаривании нормативных правовых актов составляют три месяца для Верховного Суда РФ и один месяц для остальных судов.

Более сжатые сроки КАС РФ устанавливает для рассмотрения отдельных категорий административных дел. Например, административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, будут рассматриваться судом в течение одного месяца, а Верховным Судом РФ — в течение двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд. При этом дела об отдельных действиях (бездействии) органов и должностных лиц предлагается рассматривать еще быстрее — в течение 10 дней (ч. 1 и ч. 2 ст. 226 КАС РФ).

В настоящее время заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих рассматриваются Верховным Судом РФ в течение двух месяцев, а остальными судами — в течение 10 дней (ч. 1 ст. 257 ГПК РФ).

Общие сроки для подачи апелляционной жалобы, представления в КАС РФ оставили прежними — один месяц со дня принятия судом решения в окончательной форме.

Однако для отдельных категорий административных дел установлены сокращенные сроки подачи апелляционной жалобы, представления.

Так, в течение пяти дней апелляционную жалобу можно будет подать по делу:

— о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении;

  • — об административном надзоре;
  • — о принудительном психиатрическом освидетельствовании гражданина или об отказе в таком освидетельствовании;
  • — о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, если решение вынесено в период избирательной кампании.

Десять дней на подачу апелляционной жалобы установили для дел о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством.

Что касается сроков рассмотрения апелляционных жалоб и представлений, то неизменными оставили общие сроки — до двух месяцев в верховных судах субъектов РФ и до трех месяцев в Верховном Суде РФ.

Однако для отдельных категорий административных дел планируется установить иные, сокращенные сроки рассмотрения апелляционной жалобы, представления. Продолжительность сокращенного срока может либо быть прямо указана в тексте КАС РФ, либо зависеть от наступления определенных в КАС РФ событий.

Сроки по пересмотру вступивших в законную силу судебных постановлений в кассационном и надзорном порядке оставлены неизменными.

Кассационная жалоба, представление во всех судах, кроме Верховного Суда РФ, будут рассматриваться до одного месяца, а если дело было истребовано — до двух месяцев, не считая времени после дня истребования и до дня поступления в суд кассационной инстанции.

В КАС РФ уточняются сроки подачи заявления о пересмотре дела при наличии такого вида новых обстоятельств, как определение или изменение в постановлении Пленума либо Президиума Верховного Суда РФ практики применения правовой нормы, примененной в конкретном деле, если в соответствующем акте Верховного Суда РФ содержится указание на возможность пересмотра вступивших в законную силу судебных актов в силу данного обстоятельства. При наличии подобного основания заявление, представление о пересмотре вступившего в законную силу судебного акта может быть подано в течение трех месяцев со дня вступления в силу постановления Президиума Верховного Суда РФ или опубликования постановления Пленума Верховного Суда РФ. Такой же срок закреплен сейчас в ст. 394 ГПК РФ.

В КАС РФ установлены случаи, когда административные дела будут рассматриваться в порядке упрощенного (письменного) производства. Такой порядок не предусматривает проведения устного разбирательства, суд исследует только доказательства в письменной форме (ст. 291 КАС РФ).

В порядке упрощенного производства административное дело может быть рассмотрено в следующих случаях:

  • — всеми лицами, участвующими в деле, заявлены ходатайства о рассмотрении административного дела в их отсутствие, и участие этих лиц при рассмотрении данной категории дел не является обязательным;
  • — ходатайство о рассмотрении административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства заявлено административным истцом, и административный ответчик не возражает против применения такого порядка рассмотрения дела;
  • — указанная в административном исковом заявлении общая сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает 20 тыс. руб.;
  • — в судебное заседание не явились все лица, которые участвуют в административном деле, надлежащим образом извещены о времени и месте его рассмотрения и явка которых не является обязательной или не признана судом обязательной, а также представители этих лиц;
  • — рассматриваются требования об оспаривании нормативных правовых актов, повторяющих положения акта более высокой юридической силы, если ранее последний или его положения были признаны недействующими, но в законодательство не были внесены изменения;
  • — рассматривается частная жалоба или представление прокурора.

Отдельно указано, что при рассмотрении и разрешении административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ правила упрощенного (письменного) производства по административным делам применению не подлежат.

В разд. IV КАС РФ перечислены особенности рассмотрения отдельных категорий административных дел. Наиболее существенные изменения по сравнению с действующей редакцией ГПК РФ предлагаются в отношении производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 26 КАС РФ).

Как было указано выше, при оспаривании нормативного правового акта не могут применяться меры предварительной защиты. Однако суд вправе запретить применение оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца.

Граждане, не имеющие высшего юридического образования, смогут вести подобные дела только через представителей, обладающих таким образованием. Оспаривать можно только нормативный правовой акт, который к моменту рассмотрения является действующим. Если акт на момент подачи административного искового заявления еще не вступил в силу, то суд возвращает административному истцу это заявление.

Суд может указывать в мотивировочной и резолютивной частях решения на выявленное несоответствие практики применения нормативного акта (отдельных его положений) истолкованию данного акта (отдельных его положений). То есть, если при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд установит, что применение на практике оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта или его отдельных положений, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, суд указывает на это в мотивировочной и резолютивной частях решения по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

В ситуации, когда недействительным признается нормативный правовой акт более высокой юридической силы, нормативные акты меньшей юридической силы не могут применяться, если они воспроизводят содержание указанного нормативного акта, основаны на нем либо вытекают из него. В таком случае акты меньшей юридической силы могут быть оспорены в упрощенном порядке, нет необходимости доказывать их незаконность (ч. 2 ст. 216 КАС РФ).

  • 2. Рассмотрение конкретных административных дел порождает ряд серьезных вопросов, касающихся административного судопроизводства и требующих разрешения, например:
    • а) вопрос о границах контроля суда в сфере публичной власти. Речь идет о пределах внедрения судебной власти во власть исполнительную, которая всегда в своей основе содержала элемент усмотрения, выстроенной на базе закона, но в развитии нормативно-правовых отношений, хотя за их рамками (границами). В силу этого административное дело содержит много аспектов, которые законом не урегулированы и не нуждаются в весьма жесткой правовой регламентации в силу того, что административно-распорядительная деятельность весьма близка к жизнеобеспечительным вопросам и, как вся наша жизнь, не может быть охвачена рамками права. В связи с этой специфичностью автоматическое привнесение в судопроизводство административного усмотрения, присущего исполнительной власти, в виде нормоконтроля невозможно, ибо судебная власть отправляет правосудие, оценивает соответствие или несоответствие закону определенной ситуации, но не может давать оценку тому, где установлено административное усмотрение, это исключительная прерогатива исполнительной власти;
    • б) вопрос об определении правового положения лиц (участников) при рассмотрении административных дел вообще, а также дел об административных правонарушениях в частности.

Заявитель все же не сторона в административном процессе исходя из п. 2 ст. 45 АПК РФ, а правовой статус стороны, противостоящей заявителю, не определен вообще.

Здесь не должны действовать принципы состязательности и равенства сторон. В соответствии с ч. 3 ст. 189 АПК РФ процессуальное положение административно-юрисдикционного органа, его правовой статус как участника судопроизводства, его права и обязанности ни КоАП РФ, ни АПК РФ не определены.

Сложности возникают и тогда, когда лицо, признанное потерпевшим по делу об административном правонарушении, обращается в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении. Но в КоАП РФ нормы, закрепляющей право потерпевшего обращаться в суд, не имеется;

в) вопрос о том, что заявитель обращается в суд с заявлением, а не с исковым заявлением. В настоящий период резкого разграничения между названными формами обращения не просматривается. Хотя история вопроса такова, что административный иск и административная жалоба — далеко не одно и то же.

Думается, что при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений, не могут применяться некоторые категории, свойственные исковому производству, такие как «признание иска», «встречный иск» («встречная жалоба»).

Таким образом, корректировка правил искового производства правилами административного судопроизводства представляется весьма сложным процессом, а в практическом применении (реализации) влечет целый шлейф вопросов, в частности касающихся:

  • а) того, что арбитражный суд не продолжает рассмотрение начатого производства по делу об административном правонарушении на основании протокола, а возбуждает новое дело на основании заявления;
  • б) сроков рассмотрения административных дел, в частности при привлечении к административной ответственности в случае, когда привлечение правонарушителя к административной ответственности производится арбитражными судами;
  • в) приемлемости применения примирительных процедур по административным делам или возвращения к весьма хорошо известной форме — расширению административных досудебных процедур, что позволит разгрузить суды от бесспорных, очевидных дел и сохранить здоровье, время и деньги заявителя.

Существует и ряд других аспектов, по которым АПК РФ должен быть приведен в соответствие с КоАП РФ. Это:

а) малозначительность правонарушения, которую суд вправе учесть, освободив правонарушителя от административной ответственности. Обращаем внимание на то, что в постановлениях высших судебных органов признаки, позволяющие судить о малозначительности деяния, определяются весьма по-разному. Так, Высший Арбитражный Суд РФ главным критерием отнесения деяния к категории малозначительных в свое время называл «отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям», а Верховный Суд РФ — «отсутствие существенного нарушения охраняемых общественных отношений».

Это вопрос правомочия суда, но не его обязанность, влекущая оценку признаков административного правонарушения, судебное усмотрение. Представляется, что суды кассационной инстанции, а тем более надзорной инстанции не должны пересматривать судебные акты, в основу принятия которых положена ст. 2.9 КоАП РФ (малозначительность);

  • б) детализация активной поддержки судом невластного субъекта административного судопроизводства в процессуальном смысле, а не в смысле лоббирования по сути спора;
  • в) детализация мнения о том, что все неясности в административном судопроизводстве трактуются в пользу невластного субъекта;
  • г) рассмотрение судом административных дел в полном объеме, где суд не связан доводами, содержащимися в заявлении.
  • 3. Проблема о разграничении подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами не нова, она есть и будет во всех странах, где наряду с судами общей юрисдикции действуют специализированные суды.

Четкое разграничение подведомственности в этом случае — непременное и обязательное условие правосудия. Случаи, при которых дела рассматриваются одновременно судами общей юрисдикции и специализированными судами, недопустимы. Также недопустимо, когда заявления не принимаются ни в одном суде. Лица фактически лишаются конституционного права на судебную защиту.

Принятие КАС РФ свидетельствует, в частности, о том, что в судах должны существовать специализации по такой категории споров. Судьи-цивилисты, например, не рассматривают подобные дела.

Рассмотрение дел из публичных правоотношений предполагает особый уровень подготовки судей, поскольку эти дела, как правило, находятся на стыке частного и публичного права.

В Верховном Суде РФ административные споры с участием хозяйствующих субъектов (юридических лиц) рассматривает как Судебная коллегия по экономическим спорам, так и Судебная коллегия по административным делам, что очень спорно.

Также до сих пор трудно было ответить на вопрос о том, какое правонарушение связано с предпринимательской деятельностью. Теперь судьи Верховного Суда РФ предложили свой критерий: объект посягательства, охраняемый той или иной нормой КоАП РФ. В постановлениях Верховного Суда РФ отмечается, что административные составы в области пожарной безопасности, безопасности дорожного движения и т. д. охраняют именно эти отношения.

Оснований полагать, что правонарушение совершено лицом в связи с предпринимательской деятельностью, не имеется, как говорится в постановлениях Верховного Суда РФ. По сути, этот подход обозначает презумпцию: пока не доказано обратное, надо исходить из того, что правонарушение не связано с бизнесом. А доказать обратное почти невозможно. Ведь ясно: все, что делает предприниматель, вытекает из его коммерческой деятельности. И если данного факта недостаточно, то какие-либо дополнительные доводы представить сложно.

Даже споры об административных правонарушениях, пришедшие из арбитражных судов, административная коллегия Верховного Суда РФ рассматривает так, как это принято в отношении споров из судов общей юрисдикции, т. е. по правилам КоАП РФ и без сложной системы состязательного процесса, прописанной в АПК РФ. И для этого была подготовлена нормативная база, ускользнувшая от общего внимания при обсуждении изменений в процессуальные законы. Так, АПК РФ говорит (ч. 51 ст. 211), что в Верховном Суде РФ судебные акты по делам об административных правонарушениях обжалуются в порядке, предусмотренном КоАП РФ. А КоАП РФ позволяет (ч. 41 ст. 30.13) такие дела рассматривать судье единолично, притом по поручению Председателя Верховного Суда РФ или его заместителя. Вот и получается, что в арбитражном процессе теперь две «вторые кассации»: одна — сложная и с тремя судьями, а вторая — простая и с одним судьей. С учетом изменения подведомственности с процедурными особенностями КоАП РФ предпринимателям придется сталкиваться все чаще.

Итак, дальнейшее совершенствование и развитие административного судопроизводства в арбитражных судах Российской Федерации — это веление времени, оно является важной системной гарантией прав невластных субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) от административного произвола.

Реформирование (дальнейшее развитие), а не ломка и революционный подход при рассмотрении административных дел в рамках имеющихся судебных систем с точки зрения экономической, организационной, нормотворческой является весьма обоснованным.

Таким образом, развитие административного судопроизводства в арбитражных судах должно способствовать реализации административной и судебной реформ.

 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 

Популярные страницы