ТРАНСФОРМАЦИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО ФИНАНСОВОГО ПРАВА

В результате освоения материалов главы 3 студенты должны:

знать

• • тенденции становления и развития ЭВС в Европе;
• • понятие еврозоны и ее значение в становлении экономики ЕС;
• • критерии вхождения в еврозону;
• • понятия ЕСЦБ;
• • понятие евросистемы;
• • понятие еврозоны;
• • тенденции развития ЕИБ;
• • порядок формирования, полномочия и структуру ЕИБ;

уметь

• • находить конкретные нормы права ЕС для решения поставленных задач;
• • находить цели и задачи ЕЦБ и ЕСЦБ;
• • находить функции ЕЦБ и ЕСЦБ;

владеть

• • навыками работы с правом ЕС по борьбе с инфляцией, безработицей, обеспечению стабильности цен в ЕС;
• • умением находить необходимые нормативные акты ЕС о ЕИБ, выявлять особенности деятельности ЕИБ как вспомогательного органа;
• • навыками применения права ЕС в Российской Федерации.

ПРАВО ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

Значительных результатов в интеграции налоговых, таможенных и финансовых систем европейские государства достигли в рамках ныне действующего ЕС. ЕС создан в 1992 г. в соответствии с Маастрихтским договором о Европейском союзе. Исторически в основе ЕС находятся три сообщества: 1) Европейское объединение угля и стали — первое из европейских сообществ (его деятельность прекращена в 2002 г. в связи с истечением 50-летнего срока действия Парижского договора 1951 г. об ЕОУС); 2) Европейское сообщество по атомной энергии и 3) Европейское экономическое сообщество (учрежденные в 1957 г. в Риме). По сравнению с данными сообществами ЕС был дополнен элементами политического союза с расширением форм сотрудничества, не ограничиваясь экономическим, но стремясь к всеобъемлющему. Подобная интеграция позволила создать таможенный союз с общим рынком, общей таможенной политикой, являющейся исключительной компетенцией ЕС. Первоначально интеграционное финансовое законодательство существовало в рамках правовой системы ЕЭС, переименованного Маастрихтским договором в Европейское сообщество и прекратившего свое существование в 2009 г. после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. с передачей полномочий ЕС. Правовая система ЕС вобрала в себя интеграционное финансовое право ЕЭС. Директивы и регламенты ЕЭС продолжают действовать в редакциях, принятых институтами ЕС (Европейского парламента, Совета ЕС, Комиссии ЕС). Особое значение имеет прецедентное право Европейского суда (ранее суда сообществ) по налоговым и таможенным спорам, предупреждению дискриминации, свободы передвижения капитала и свободы учреждения в рамках общего рынка ЕС. Помимо продолжения гармонизации финансового права и развития форм сотрудничества государств в сферах налогового и валютного администрирования ЕС создал ЭВС, перешел к единой денежной валюте — евро, создал ЕСЦБ во главе с ЕЦБ.

Появление ЕС — одно из центральных событий XX в., ставшее результатом комплекса исторически и логически взаимосвязанных предпосылок. Эти предпосылки следует искать в сфере экономики, политики, духовно-культурной жизни, идеологии.

Первой интеграционной организацией, с которой началось строительство ЕС, является ЕОУС, созданное по инициативе Министра иностранных дел Франции Р. Шумана и Генерального комиссара по планированию Франции Ж. Моне на основе разработанного «коммунитарного метода», основанного на добровольном ограничении суверенитета стран-участниц, объединении и передаче ими ряда функций наднациональному органу, действующему в общих интересах. Договор об учреждении ЕОУС был подписан 18.04.1951 в Париже по итогам межправительственной конференции (неофициальное название — Парижский договор). Документ вступил в силу после ратификации всеми участниками 25.07.1952. Сторонами Парижского договора и, соответственно, государствами — членами ЕОУС выступили шесть стран Западной Европы: Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция и ФРГ.

Парижский договор своим предметом охватывал три ключевые сферы общественной жизни, которые становились также областями интеграции. В экономической сфере был взят курс на слияние национальных экономик в общий рынок, который при учете предмета Парижского договора распространялся только на угледобывающий сектор промышленности и сталелитейное производство, другими словами, выступал как общий рынок угля и стали. В политической сфере Парижский договор оформил создание общих органов власти, для их обозначения был введен термин «институты».

Основным среди институтов был Верховный орган, наделенный одновременно правотворческими и административными функциями. Верховный орган состоял из девяти членов. Они, хотя и назначались национальными правительствами, были полностью независимыми от государств-членов, являясь международными чиновниками.

Другим важнейшим институтом был Совмин (полное наименование — Специальный совет министров). В отличие от Верховного органа, который выражал интересы ЕОУС, Совмин был образован в качестве органа выражения интересов государств-членов, это был представительный орган. Он состоял из представителей на уровне министров каждого из государств-членов.

Весьма узкими, в целом консультативными полномочиями располагал еще один представительный орган сообщества — Ассамблея, состоявшая первоначально из делегатов национальных законодательных собраний.

Судебная власть ЕОУС концентрировалась в руках наднационального Суда, в который получили право направлять иски не только государства-члены, но и непосредственно частные лица (предприятия и их объединения).

Необходимо отметить, что каждый из упомянутых институтов ЕОУС явился прообразом институтов других сообществ, а теперь и ЕС в целом: Совмин — Совета ЕС, Верховный орган — Европейской комиссии, Ассамблея — Европейского парламента, и Суд — Суда европейских сообществ.

Образование ЕОУС заложило фундамент для интеграционных процессов и в юридической сфере, в области права.

Первым источником Договора о ЕС стал сам Парижский договор 1951 г. Парижский договор 1951 г. был подписан сроком на 50 лет. На Амстердамской 1997 г., а позднее и на Ниццкой в 2001 г. конференциях представителями государств-членов была констатирована нецелесообразность пролонгации Договора о ЕОУС. Таким образом, 24.07.2002 эта организация прекратила свое существование. Все ее полномочия перешли Европейскому сообществу.

Договор об учреждении ЕЭС, вступивший в силу (после завершения ратификации странами-подписантами) 01.01.1958, был подписан в Риме теми же шестью государствами 25.03.1957. Именно Договор о ЕЭС был призван перенести принципы, установленные в ЕОУС, на все области экономики этих шести западноевропейских стран.

В экономической сфере предусматривалось создание общего рынка, который уже включал все секторы и отрасли народного хозяйства (за исключением угля и стали, которые продолжали регулироваться Парижским договором). Вместе с общим рынком к предметам ведения ЕЭС перешли подготовка и осуществление общей политики в разных сферах экономической жизни: общей аграрной, транспортной политики и т.д. (ст. 3 Договора о ЕЭС).

В политической сфере для регулирования общего рынка и проведения общей политики были созданы институты ЕЭС. В основу институционального механизма были положены принципы, существовавшие в механизме ЕОУС, при этом были сделаны некоторые существенные изменения: во-первых, главным законодательным (правотворческим) институтом ЕЭС стал Совет, состоящий, как и Совмин ЕОУС, из представителей правительств государств- членов; во-вторых, формировавшаяся наподобие Верховного органа Комиссия была наделена преимущественно исполнительными полномочиями. Вместе с тем Договор о ЕЭС полностью сохранил правило о независимости членов Комиссии от своих или других государств-членов.

Положение остальных двух институтов ЕЭС — Ассамблеи и Суда — не претерпело принципиальных изменений по сравнению с аналогичными структурами ЕОУС.

В юридической сфере Договор о ЕЭС открыл путь для дальнейшего наднационального правотворчества институтов сообщества посредством нормативных актов, судебных прецедентов и международных договоров с третьими государствами и другими международными организациями.

Маастрихтский договор 1992 г. переименовал организацию ЕЭС в Европейское сообщество, а равно изменил и название Римского договора. Со вступлением в силу Лиссабонского договора 01.12.2009 Европейское сообщество в качестве субъекта права прекратило свое существование. ЕС заменил Европейское сообщество и является его официальным правопреемником.

ЕЭС — не единственное сообщество, созданное в 1957 г. Вместе с ним отдельным договором была учреждена еще одна организация — Евратом, с помощью которой государства-члены (те же шесть стран) надеялись, на основе «коммунитарного метода», освоить новую в то время и весьма перспективную научную и промышленную сферу — ядерную энергетику. При этом деятельность Евратома охватывает использование энергии атома только в мирных целях.

Ключевым звеном Евратома являлся не общий рынок, хотя он тоже был создан (гл. IX Договора о Евратоме «Общий рынок по атомной энергии»). Приоритетное значение в деятельности Евратома получили вопросы научных исследований и промышленного использования ядерной энергии, которым посвящено основное количество норм учредительного договора. Договор о Евратоме включает также положения в сфере права собственности.

Первые же годы существования показали нецелесообразность существования параллельно в ЕОУС, ЕЭС и Евратоме трех отдельных систем руководящих органов (институтов), поскольку институты трех сообществ были устроены весьма похожим образом. Частично эта проблема уже была решена при заключении Римских договоров 1957 г. Подписанное и вступившее в силу вместе с ними дополнительное соглашение — Конвенция о некоторых общих институтах — предусмотрела слияние двух институтов сообществ и образования общего Суда и общей Ассамблеи.

Когда в 1958 г. ЕЭС и Евратом приступили к своей работе, их представительный и судебный органы начали функционировать как органы всех трех сообществ. При этом два основных политических института у всех сообществ оставались разными: продолжал самостоятельную работу Верховный орган ЕОУС, параллельно с ним функционировали Комиссия ЕЭС и Комиссия Евратома; схожим образом осуществляли деятельность три разных совета.

Эта практика завершилась в середине 1960-х гг. 08.04.1965 в Брюсселе был подписан, а в 1967 г. вступил в силу Договор об учреждении единой Комиссии и единого Совета европейских сообществ. После вступления в силу данного Договора три сообщества стали являться единой организацией, управляемой общими главными органами (институтами). В зависимости от предмета и категории вопроса Совет, Комиссия, Ассамблея и Суд руководствовались нормами Договора о Евратоме (для решений по вопросам атомной энергетики), Договора о ЕОУС (если предмет — сфера угля и стали) или, чаще всего, Договора о ЕС (для всех остальных вопросов).

Несомненно, важнейшим юридическим событием 1970-х гг. является реализация идеи прямых выборов в Ассамблею сообществ, закрепленная в Акте о прямых выборах 1976 г. Начиная с 1979 г. Ассамблея сообществ (Европейский парламент) избирается непосредственно населением государств-членов.

Среди других событий этого периода, существенно повлиявших на развитие права сообществ, в первую очередь необходимо выделить принятие двух бюджетных договоров, внесших изменения в учредительные документы сообществ.

Первый бюджетный договор от 21.04.1970, вступивший в силу в 1971 г., закрепил финансовую автономию сообществ. Они стали финансироваться за счет системы собственных ресурсов вместо системы взносов государств-членов. Первоначально систему собственных ресурсов составили сельскохозяйственные пошлины, вводимые в рамках общей аграрной политики, общий таможенный тариф и доля НДС, существующего в государствах-членах.

Второй бюджетный договор от 22.06.1975 был направлен на совершенствование бюджетного процесса в сообществах путем расширения финансовых полномочий Ассамблеи и создания специального органа бюджетного контроля — Счетной палаты.

В 1974 г. получает свое название Европейский совет, существовавший прежде в виде нерегулярных саммитов глав государств или правительств государств — членов сообществ. В 1977 г. его деятельность оформляется Лондонской декларацией о Европейском совете. Европейский совет получает статус постоянно действующей межгосударственной конференции при сообществах. Именно в 1970-е гг. прошли первые «волны» присоединения новых государств-членов к сообществам. На основе Договора о присоединении 1972 г. в 1973 г. присоединились Великобритания, Дания и Ирландия. На основе Договора о присоединении 1979 г. уже в 1981 г. присоединилась Греция.

Центральным событием 1980-х гг. стало подписание 17— 28.02.1986 Единого европейского акта, вступившего в силу 01.07.1987. ЕЕА является первой значительной реформой правовых основ сообществ. Большая часть его норм содержит изменения и дополнения в учредительные акты европейских сообществ.

• 1. ЕЕА определил дату построения внутреннего рынка стран сообщества (31.12.1992) как «пространства без внутренних границ, в котором согласно положениям настоящего Договора обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов».
• 2. ЕЕА расширил сферу деятельности ЕЭС. ЕЕА отнес к ведению сообщества новые области общей политики: региональную, научно-техническую, экологическую.
• 3. На основе ЕЕА была реформирована система институтов европейских сообществ. Эта реформа способствовала, во-первых, усилению демократических черт процесса принятия решений, вовторых — укреплению наднациональных начал структуры организаций, дальнейшей федерализации сообществ.

Ассамблея сообществ была переименована ЕЕА в Европейский парламент, институт был наделен новыми полномочиями в законодательном процессе (процедура сотрудничества, в которой Европарламент обладает правом отлагательного вето). Парламент получил также право решающего голоса при рассмотрении вопросов о присоединении новых государств-членов к сообществам, а сейчас — к Союзу.

Центральный законодательный орган сообществ — Совет — по значительному числу вопросов, относящихся к регулированию внутреннего рынка, получил право принимать нормативные акты квалифицированным большинством голосов, т.е. игнорируя возражения отдельных государств-членов.

ЕЕА несколько расширил полномочия Комиссии. Именно ЕЕА заложил правовую основу для создания нового судебного органа европейских сообществ — Трибунала первой инстанции.

В нормах ЕЕА получил закрепление, а точнее, был «легализован» механизм Европейского политического сотрудничества.

Несмотря на то, что формально ЕЕА все еще находится в силе, большого значения на сегодняшний день его положения не имеют. Все основные новации ЕЕА получили более существенное развитие в дальнейшем в положениях Маастрихтского, Амстердамского и Ниццкого договоров.

В 1980-е гг. продолжилось расширение европейских сообществ. Так, на основе Договора о присоединении 1985 г. в состав сообществ вошли Испания и Португалия. Однако, наряду с расширением, в 1980-е гг. имела место и сецессия. В 1983 г. датский доминион Гренландия заявил о своем неучастии в деятельности ЕЭС, что и было оформлено специальным протоколом к учредительному договору, вступившим в силу в 1985 г.¹

Принято считать, что в своем становлении выросший из европейских сообществ и длительное время существовавший одновременно с ними ЕС прошел несколько этапов. Этапы эти характеризуются принятием учредительных договоров и внесением изменений в ранее принятые. Таких договоров — четыре: они приняты

Подробнее об этом см.: Европейское право: учебник / С.В. Водолагин [и др.]; под общ. ред. Л.М. Энтина. М.: Норма, 2000. С. 29—30; Основы интеграционного права / под ред. С.Ю. Кашкина. С. 64—78; Шишков Ю.В. Интеграционные процессы на пороге XXI века. Почему не интегрируются страны СНГ. М.: III тысячелетие, 2001. С. 155-173.

в Маастрихте в 1992 г., в Амстердаме в 1997 г., в Ницце в 2000 г. и в Лиссабоне в 2007 г.