Система управления государственным долгом

Категория «управление» включает совокупность приемов и методов целенаправленного воздействия на объект для достижения определенного результата. Искусство управления (регулирования) состоит в выборе наиболее эффективного метода из числа имеющихся или создании условий для рационального использования применяемых методов с целью наиболее быстрого решения поставленных задач и выполнения намеченных целей.

Управление государственным долгом может осуществляться на институциональном, техническом, собственно экономическом (макро- и микро-) уровнях в зависимости оттого, что выступает объектом регулирования. Так, в частности, если речь идет о законодательном регулировании, то есть разработке новых законодательных актов в этой области, пересмотре старых и т.п., то можно говорить об институциональном аспекте регулирования долга. Если речь идет об изменении таких параметров, как срок погашения или доходность ценных бумаг, такое регулирование является техническим.

Изменение же объема государственного долга при проведении той или иной макроэкономической политики, то есть воздействие различных макроэкономических показателей (например, инфляции) на величину государственной задолженности, является иллюстрацией экономического регулирования долга. В целом от методов и результатов такого регулирования во многом зависит, будет ли государственный долг бременем или стимулом для экономического развития.

Управление государственной задолженностью следует понимать как в узком, так и в широком смыслах. Управление в широком смысле представляет по сути одно из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. При этом если речь идет о государственном долге, возникшем в случае предоставления государством гарантий по частным кредитам, то для более точного определения необходимо упомянуть и о деятельности государства как гаранта.

Управление в широком смысле обычно является прерогативой законодательных органов (иногда правительства) и включает в себя следующие элементы:

  • 1. Формирование политики в отношении внешнего и внутреннего долга.
  • 2. Установление границ государственной задолженности (в том числе в определении общего объема бюджетного дефицита и, следовательно, объемов займов, необходимых для их финансирования).
  • 3. Определение направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели.
  • 4. Установление возможности и целесообразности финансирования за счет государственного долга различных программ и пр.

Управление государственным долгом в узком смысле представляет собой совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, операциями по обслуживанию и рефинансированию государственного долга, а также по регулированию рынка государственных ценных бумаг.

Многие методы управления государственным долгом в узком смысле (например, определение оптимального срока обращения государственных долговых обязательства в зависимости от конкретного состояния экономической конъюнктуры или регулирование доходности обращающихся ценных бумаг и т.п.) представляют собой сложную финансово-техническую проблему, исследуемую в работах о рынке ценных бумаг.

Осуществление мероприятий по управлению государственным долгом (как в широком, так и в узком смысле) требует от государства системного подхода и определяет многоплановый характер регулирования государственной задолженности.

В частности, в Российской Федерации функции по управлению государственным долгом возложены на Министерство финансов РФ в лице Казначейства, Центральный банк РФ, а также Счетную палату РФ. Следует отметить, что как Минфин России, так и ЦБР не имеют возможности непосредственно воздействовать на величину совокупного государственного долга.

Таким образом, в процессе управления государственным долгом можно выделить несколько функциональных элементов:

  • 1. Непосредственно управление, включающее, в том числе, определение порядка, условий выпуска и размещения государственных долговых обязательств (сфера ответственности Казначейства России, Министерства финансов РФ).
  • 2. Обслуживание посредством осуществления операций по размещению займов, выплате процентного дохода по ним, рефинансированию и погашению (сфера ответственности ЦБ РФ).
  • 3. Контроль за состоянием государственного долга (сфера ответственности Счетной палаты РФ).

Наиболее интересным из аспектов являются возможности изменения состава и структуры государственной задолженности при постоянном совокупном объеме, в зависимости от желательности тех или иных воздействий государственного долга на экономическую политику и функционирование экономики. Следует заметить, что в зарубежной экономической литературе подобные меры регулирования государственной задолженности описываются термином «debt management»[1].

Кроме того, большое значение имеет регулирование совокупного объема государственного долга. Также может быть поставлен вопрос о границах государственной задолженности, то есть о необходимости ограничение объемов совокупного государственного долга, начиная с того момента, когда он начинает оказывать дестабилизирующее воздействие или ввиду огромных расходов по его обслуживанию, становится трудноуправляемым.

Debt management является одной из важнейших сфер управления государственным долгом и представляет собой менеджмент состава и структуры государственного долга при неизменном совокупном объеме задолженности. Надо сказать, что до настоящего времени среди экономистов, занимающихся этой проблемой, не существует единства мнений, что понимать под debt management[2] в точности.

Иногда представляется логичным включить в это понятие также мероприятия государства, направленные на изменение совокупного объема задолженности, то есть определить данное понятие в более широком смысле.

Однако, несмотря на то, что в принципе оба ведомства, проводящие кредитно-денежную политику и управление государственным долгом (Минфин России и ЦБ РФ), могут воздействовать на его совокупный объем (например, посредством изменения курсовой стоимости обращающихся обязательств), данный аспект является прерогативой скорее законодательных органов, определяющих направления бюджетно-налоговой политики.

В том случае, когда изменение объема задолженности происходит по решению парламента, Минфин России и ЦБ РФ обладают лишь свободой выбора форм государственного долга.

Объект регулирования debt management включает в себя следующие элементы:

  • 1. Структура сроков обращения различных долговых обязательств, в результате чего государству удается частично или полностью реструктуризировать свою задолженность.
  • 2. Структура кредиторов, посредством выпуска не рыночных, предназначенных для определенных групп кредиторов, займов.
  • 3. Величина совокупного государственного долга - в той части, которая является результатом проводимой центральным банком кредитно-денежной политики.

Как известно, выплата доходов по государственным долговым обязательствам и их погашение происходит за счет средств государственного бюджета. Однако в очень редких случаях для этого используются деньги налогоплательщиков. В современных условиях, когда во многих странах совокупный государственный долг составляет более половины объема ВВП, а социальные, военные и другие расходы требуют все больше бюджетных средств, стала нормальной практика рефинансирования государственного долга. Под рефинансированием понимается погашение старой задолженности путем выпуска новых займов. Активно такой метод используется при обслуживании и погашении как внутреннего, так и внешнего государственного долга.

Обязательным условием предоставления новых займов на внешнем рынке является хорошая репутация страны - должника. В данном случае речь идет о так называемой «кредитной истории» заемщика, проверяемой при принятии решения о предоставлении новых займов на внешнем рынке. Под кредитной историей подразумевается информация следующего рода: во-первых, практика внешних заимствований в прошлом, и, во-вторых, своевременность погашения страной своих обязательств. При этом огромное значение наряду с экономическими индикаторами играет также и фактор политической стабильности.

На внутреннем рынке рефинансирование государственного долга возможно только при условии незначительных колебаний как объемов, так и доходности размещаемых государственных долговых обязательств.

Для проведения эффективной долговой политики государственные органы могут использовать уже упомянутые ранее меры в области управления задолженностью, такие как:

  • - конверсия - изменение доходности находящихся в обращении займов;
  • - консолидация - изменение условий займов, связанное с их сроками;
  • - унификация займов - объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа.

Стоит отметить, что вышеперечисленные методы управления применимы в основном для нерыночного внутреннего государственного долга. История государственной задолженности СССР изобилует многочисленными фактами использования этих и других мер бывшими правительствами.

На международном уровне, наряду с заключением соглашений о реструктуризации долга, пролонгирующих платежи, приходящиеся на короткий консолидируемый период, принявших в интернациональном масштабе массовый характер, а также - в редких случаях

- со списанием долгов в небольших суммах, в последние годы возник ряд новых средств содействия в урегулировании проблем стран- должников.

К ним можно отнести:

  • 1. Выкуп должником своих обязательств за незначительную часть номинала по курсу, сниженному по сравнению с рыночным.
  • 2. Обмен обязательств должников на различного рода равные по номиналу или дисконтированные облигации с длительными сроками обращения и, частично, с льготными процентами (Brady-Bonds).
  • 3. Обмен по льготному курсу долговых обязательств на акции и другие ценные бумаги правительства.
  • 4. Обмен долгов по сниженному курсу на внутреннюю валюту для образования различных специальных фондов и некоторые другие методы.

Все упомянутые средства активно использовались и используются в настоящее время развитыми индустриальными странами для урегулирования проблем внешней задолженности развивающихся и трансформирующихся стран. Для этих целей был образован Парижский клуб кредиторов, призванный объединить развитые страны в их стремлении урегулировать долги развивающихся стран и разработать наиболее эффективные методы урегулирования этой задолженности.

Среди крайних мер, которые может принять правительство для урегулирования проблем своей задолженности, стоит назвать отсрочку погашения взятых кредитов, а также аннулирование (полное или частичное) государственного долга. При отсрочке погашения государственных займов не только отодвигаются на определенное (или неопределенное) время сроки погашения, но и прекращается выплата процентных доходов.

Аннулирование долговых обязательств государство может проводиться по двум причинам. Во-первых, аннулирование государственной задолженности объявляется в случае финансовой несостоятельности (банкротства) государства. Во-вторых, аннулирование долга может явиться следствием прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей (например, в России в 1918 году). В любом случае применение этих чрезвычайных мер свидетельствует о некомпетентности экономического руководства страны и неэтичности проводимой им финансовой политики.

Следует также отметить, что очень часто растущая государственная задолженность является непосредственным отражением общеэкономического кризиса, неэффективности финансово-кредитной системы, неспособности правительства проводить адекватную бюджетно-налоговую и денежно-кредитную политику.

В этом случае методы государственного регулирования должны быть направлены в первую очередь на оздоровление самой экономики, путем создания условий, обеспечивающих преодоление негативных тенденций и динамичное развитие народного хозяйства (включающих в себя, среди прочих, сокращение государственных расходов, привлечение иностранного капитала, реформирование налоговой системы и т.п.) и одновременно уменьшающих бюджетный дефицит.

Качественные характеристики государственного долга России служат более объективной величиной для оценки экономической политики государства и ее последствий, нежели статистические данные, которые фиксируют показатели задолженности.

К составляющим государственного долга России в настоящее время относят:

  • - клубный долг (Парижский клуб, Лондонский клуб, Всемирный Банк и другие);
  • - «неклубная» задолженность - долг СССР;
  • - внешняя задолженность российских монетарных властей и субъектов Федерации;
  • - внешняя задолженность российских государственных предприятий.

Основная цель управления государственным долгом - обеспечение удовлетворения потребностей органов государственного управления в финансировании и выполнение их обязательств по платежам при минимально возможных затратах в средне- и долгосрочной перспективе и с разумной степенью риска.

Управление долгом должно распространяться на основные финансовые обязательства, находящиеся под контролем центрального правительства.

Управляющие долгом, советники по вопросам налогово-бюджетной политики и руководство центрального банка должны иметь общее понимание целей политики управления долгом, налоговобюджетной и денежно-кредитной политики, учитывая взаимозависимость используемых ими различных инструментов политики.

Управляющие долгом должны сообщать органам налоговобюджетного регулирования свою точку зрения на затраты и риски, связанные с потребностями в финансировании и уровнями задолженности органов государственного управления. В тех случаях, когда это позволяет уровень финансового развития, следует разграничивать цели и ответственность в области управления долгом и в области денежно-кредитной политики.

Управляющие долгом, органы налогово-бюджетного и денежно-кредитного регулирования должны обмениваться информацией о текущих и будущих потребностях органов государственного управления в ликвидных средствах[3].

Четкость функций, обязанностей и целей финансовых органов, ответственных за управление долгом достигается путем обеспечения открытого доступа к информации о распределении обязанностей между министерством финансов, центральным банком или отдельным органом управления долгом по подготовке рекомендаций в отношении политики управления долгом, по проведению первичного размещения долговых обязательств, организации вторичных рынков, депозитарных систем и клиринговых и расчетных механизмов для торговли государственными ценными бумагами.

Необходимо также четко определять и публично раскрывать цели управления долгом и разъяснять показатели, используемые для измерения затрат и риска.

Открытость процесса разработки мер политики по управлению долгом и представления отчетности в этой области предполагает раскрытие информации о существенно важных аспектах операций по управлению долгом.

Общественности должна предоставляться информация о прошлой, текущей и планируемой бюджетной деятельности, в том числе о ее финансировании, и о консолидированном финансовом положении органов государственного управления.

Органы государственного управления должны регулярно публиковать информацию об объеме и структуре своего долга и финансовых активов, в том числе об их валютной структуре, структуре сроков погашения и процентных ставок. Кроме того, деятельность по управлению долгом должна ежегодно проверяться внешними аудиторами.

В правовом регламенте управления долгом должны разъясняться полномочия субъектов по осуществлению заимствований и выпуску новых долговых обязательств, осуществлению инвестиций и проведению операций от имени органов государственного управления.

Необходимо четко определять организационную основу управления долгом и обеспечивать ясность формулировки полномочий и функций.

Ограничение риска убытков для государства в результате неадекватных мер операционного контроля должно осуществляться в соответствии с надежной практикой ведения деловых операций, включая ясную формулировку обязанностей сотрудников, четкие меры текущего наблюдения и контроля и механизмы отчетности.

Деятельность по управлению долгом должна опираться на точную и комплексную управленческую информационную систему, которая предусматривает надлежащие механизмы защиты.

Сотрудники, занятые в сфере управления долгом, должны вести свои личные финансовые дела в соответствии с кодексом поведения и инструкциями в отношении конфликтов интересов.

Необходимы надежные процедуры восстановления деятельности, позволяющие снизить риск возможного серьезного нарушения работы по управлению долгом в результате стихийных бедствий, социальных волнений или террористических актов.

Необходимо тщательно отслеживать и оценивать риски, присущие структуре государственного долга. Такие риски следует смягчать в максимально возможной степени путем изменения структуры долга, принимая во внимание затраты, связанные с такими действиями.

При принятии решений о привлечении займов и проведении мер по снижению риска для органов государственного управления управляющие долгом должны учитывать финансовые и другие риски, связанные с государственными кассовыми потоками.

Управляющие долгом должны тщательно оценивать риски, связанные с долгом в иностранной валюте и краткосрочным долгом или долговыми обязательствами с плавающей ставкой, и управлять ими.

Необходимы эффективные с точки зрения затрат меры политики по управлению кассовыми средствами, позволяющие официальным органам с высокой долей уверенности выполнять свои финансовые обязательства по мере наступлении их сроков.

Необходимо разработать систему, позволяющую управляющим долгом определять желаемые соотношения между ожидаемыми затратами и рисками, связанными с портфелем государственных долговых обязательств, и управлять ими.

Для оценки риска управляющие долгом должны регулярно проводить стресс-тестирование портфеля долговых обязательств, исходя из возможных экономических и финансовых потрясений, которым потенциально подвержены органы государственного управления и, в общем плане, страна в целом.

Управляющие долгом, которые стремятся активно управлять портфелем долговых обязательств в целях извлечения прибыли, исходя из своих ожиданий относительно будущей динамики процентных ставок и валютных курсов, отличающихся от уже заложенных в текущих рыночных ценах, должны учитывать сопряженные с этим риски и нести ответственность за свои действия.

При принятии решений о привлечении займов управляющие долгом должны учитывать воздействие, которое оказывают условные обязательства на финансовое положение органов государственного управления, в том числе на их общую ликвидность.

Для минимизации затрат и риска в средне- и долгосрочной перспективе управляющие долгом должны обеспечивать согласованность проводимых ими мер политики и операций с задачей развития эффективного рынка государственных ценных бумаг.

Диверсификация портфеля и инструменты контроля задолженности - это основные инструменты формирования широкой базы инвесторов для своих внутренних и внешних обязательств, при этом должное внимание должно уделяться затратам и риску, а их отношение к инвесторам должно основываться на принципах равенства.

Операции по управлению долгом на первичном рынке должны быть прозрачными и предсказуемыми. Для размещения долговых обязательств должны в максимально возможной степени использоваться рыночные механизмы, в том числе конкурсные аукционы и эмиссионные синдикаты.

Органы государственного управления и центральные банки должны содействовать развитию устойчивых вторичных рынков, способных действенно функционировать в самых разных рыночных условиях. Системы, используемые для проведения расчетов и клиринга по операциям с государственными ценными бумагами на финансовом рынке, должны соответствовать надлежащей практике.

  • [1] Debt management - фин., общ. фин. управление долгом (совокупность действий, направленных на уменьшение долга физического лица, компанииили государства; тщательное планирование расходов по обслуживанию долга, урегулирование отношений с текущими кредиторами, поиск источниковрефинансирования и т. д.; управление долгом физического или юридического лица может за определенное вознаграждение осуществляться банкомили специализированной фирмой; управление долгом государства иногдаосуществляется при участии международных организаций) / Новая серияангло-русских толковых словарей Economicus® Все словари Толковый англорусский словарь «Банковское дело».
  • [2] Debt Management and Financial Analysis System (сокр. DMFAS) / «Системафинансового анализа и управления долгами» (компьютерная программа дляведения статистики, анализа и прогнозирования внешнего долга страны;разработана в 1980-х гг. Конференцией ООН по торговле и развитию; используется многими развивающимися странами).
  • [3] Руководящие принципы управления государственным долгом, разработанные совместно МВФ и Всемирным банком, можно найти на веб-сайтахМеждународного Валютного Фонда, Всемирного банка / http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.cfm?sk=15113.0 и http:/ / www.worldbank. org/pdm/pdf / guidelines_2001_final.pdf.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >