Стратегия и эффективность государственных заимствований (внутренние и внешние заимствования)

В целом наблюдается устойчивая тенденция снижения размера государственной задолженности, поскольку сам процесс «расчистки баланса» признается одним из приоритетных направлений государственной внешней политики управления государственным долгом. Значимость поставленной задачи обусловливается фактом размера внешней задолженности - к концу 1998 года внешняя задолженность достигала 145 млрд. долл.

Причина столь внушительного долга в том, что в 1998 году правительство оказалось не в состоянии выполнить свои обязательства по государственным краткосрочным обязательствам (ГКО) и облигациям федерального займа, неэффективной оказалась и реструктуризация ранее выпущенных облигаций. При этом в течение всего периода 1998-2000 гг. пришлось прибегать к новым внешним займам.

В декабре 2004 года невыплаченный долг бывшего СССР составлял 56Д млрд, долл.[1] К началу 2006 года этот показатель снизился почти вдвое и составил 34,4 млрд. долл. В основном уменьшение долга произошло за счет той его части, которая приходится на долю Парижского клуба[2].

Размер правительственного долга на две трети составляют евробонды, сформировавшиеся в результате реструктуризации ГКО и обязательств перед Лондонским клубом. Выкуп ценных бумаг проблематичен, поскольку сумма урегулирования превышает в значительной степени их номинальную стоимость, что практически лишает смысла данный тип погашения обязательств.

Урегулирование «неклубной» задолженности также происходит весьма активно. Согласно достигнутым договоренностям долга бывшего СССР будут в течение 2006-2007 годов выплачены Кувейту, Сербии, Черногории, Хорватии, Словении, Македонии, Мальте и Греции.

Таким образом, обязательства по займам СССР будут исполнены, и остаток долга будет сведен к 6,3 млрд. долл. - сумме, эквивалентной 5 млрд, евро, которыми обеспечены облигации Aries, выпущенные Германией[3].

Повышение суверенного кредитного рейтинга Российской Федерации оказало позитивное влияние на оценку нерезидентами кредитоспособности российских заемщиков. Это, в условиях сохранения положительной разницы между ставками по финансовым инструментам на внутреннем и международном рынках, а также растущей заинтересованности резидентов во внешнем финансировании, способствовало активизации притока иностранного капитала в кредитной форме. Прирост внешних обязательств сектора за счет привлечения ссуд и займов, в основном долгосрочных, оценивается в 40,9 млрд, долларов по сравнению с 16,2 млрд, долларов в 2004 году.

Досрочное погашение значительной части обязательств органов государственного управления стало решающим фактором, обусловившим снижение внешнего долга.

Вместе с тем, обращает на себя внимание рост внешней задолженности российских государственных компаний, которые при помощи долгосрочных кредитов подменяют собственные средства в процессе развития бизнеса и финансирования инвестиционных проектов.

Увеличение внешнего долга компаний происходит быстрее, чем сокращение внешнего долга государства, то есть отношение суммы этих показателей к ВВП сокращается, хотя и незначительно, что увеличивает риск финансового кризиса в случае изменения благоприятной экономической конъюнктуры мирового сырьевого рынка.

Приток иностранного капитала в частный сектор в 2007 году по сравнению с 2004 годом вырос в 2,5 раза. Этому способствовал рост инвестиционной привлекательности экономики, что в формальном плане нашло отражение в повышении суверенного кредитного рейтинга страны ведущими международными рейтинговыми агентствами. В 2005 году Российской Федерации был присвоен инвестиционный кредитный рейтинг уровня «ВВВ» по классификации Standard & Poor's, «ВВВ» - Fitch Ratings, «Ваа2» - Moody's.

Активизация притока иностранного капитала в частный сектор в условиях осуществления политики, нацеленной на сокращение государственного внешнего долга, повлияла на кардинальное изменение структуры внешнего долга страны. Доля внешних долговых обязательств органов государственного управления сократилась.

Оценку странового инвестиционного климата осуществляют специализированные рейтинговые агентства. Получение инвестиционного рейтинга оказывает положительное влияние на увеличение инвестиций. На государственном уровне появляется возможность заимствования средств на зарубежных рынках на более выгодных условиях кредитования. Получение инвестиционного рейтинга влечет за собой повышение рейтинга отраслей национального хозяйства, а также российских хозяйствующих субъектов.

Оценками рейтингов инвестиционной привлекательности международных рейтинговых агентств, в частности, Standard & Poor's, Fitch Ratings, Moodys Investors Service, или консалтинговых компаний, например, А.Т. Kearney, KPMG, CalPERS, пользуются, характеризуя инвестиционный климат государств, получивших инвестиционный рейтинг.

1

Данные таких рейтинговых агентств имеют статус информации из официального источника, им доверяют, на их основе рассчитывают будущую доходность и оценивают ситуацию на инвестиционных рынках.

Повышение кредитного рейтинга суверенного заемщика происходит по мере повышения способности эмитента своевременно и полностью выполнять свои долговые обязательства. Если рейтинг, соответствующий дефолту заемщика свидетельствует о прекращении выплат по всем долговым обязательствам, то его повышение на первых порах означает начало выплат по отдельным обязательствам. Затем вероятность невыполнения эмитентом своих долговых обязательств считается высокой.

На следующем этапе отмечается существование потенциальной возможности невыполнения эмитентом своих долговых обязательств, своевременное выполнение долговых обязательств в значительной степени зависит от благоприятных коммерческих, финансовых и экономических условий.

Иными словами, способность эмитентов, обладающих самыми высокими рейтингами, выполнять свои обязательства в полном объеме не зависит от перемен в коммерческих, финансовых и экономических условиях. Это могут позволить либо страны с широко диверсифицированной экономикой и развитой финансовой системой (США, Германия), либо избавившиеся от зависимости развития доминирующей в экономике отрасли (Норвегия).

Долгосрочный рейтинг Standard & Poor's оценивает способность эмитента своевременно исполнять свои долговые обязательства. Долгосрочные рейтинги варьируются от наивысшей категории — «АЛА» до самой низкой — «D». Рейтинги в интервале от «АА» до «ССС» могут быть дополнены знаком «плюс» (+) или «минус» (-), обозначающим промежуточные рейтинговые категории по отношению к основным категориям.

Краткосрочный рейтинг представляет собой оценку вероятности своевременного погашения обязательств, считающихся краткосрочными на соответствующих рынках. Краткосрочные рейтинги также имеют диапазон — от «А-2» для обязательств наивысшего качества до «D» для обязательств самого низкого качества. Рейтинги внутри категории «А-2» могут содержать знак «штос» (+) для выделения более надежных обязательств в данной категории.

Помимо долгосрочных рейтингов, у Standard & Poor's имеются специальные определения рейтингов привилегированных акций, фондов денежного рынка, паевых облигационных фондов, платежеспособности страховых компаний и компаний, работающих с производными инструментами.

Погашение внешнего государственного долга - задача, результаты решения которой окажут положительный эффект как уже сегодня (укрепление международного статуса России), так и в будущем, когда новое поколение государственности будет свободным от выполнения обязательств перед внешними кредиторами. Такая задача требует для решения и технико-экономического обоснования политики обслуживания внешней задолженности, и рационального механизма использования государственных доходов.

В течение 2005 года произошли заметные изменения в соотношении различных категорий в составе государственного внешнего долга Российской Федерации. Сокращение опережающими темпами задолженности, принятой Россией в качестве правопреемницы бывшего СССР, обусловило уменьшение ее доли с 57,6 до 48,4% при увеличении с 40,7 до 49,9% удельного веса нового российского долга, который в абсолютном выражении также уменьшился. Существенно менее значимыми были внешние долговые обязательства субъектов Российской Федерации, их доля не изменилась, сохраняясь на уровне 1,7%.

По сравнению с началом 2005 года объем задолженности бывшего СССР снизился на 21,6 млрд, долларов и составил на 1 января 2006 года 34,5 млрд, долларов. Долг Парижскому клубу кредиторов оценивается в 22,2 млрд, долларов (64,2% задолженности бывшего СССР), задолженность перед бывшими социалистическими странами - в 2,2 млрд, долларов (6,3%), обязательства перед нерезидентами в форме ОВГВЗ - в 2,0 млрд, долларов (5,7%), прочие категории - в 8,2 млрд, долларов (23,8%).

Планируется уменьшение совокупного внешнего государственного долга всех административных уровней, ветвей власти и исторического долга с 82,4 млрд, долл., зафиксированного на конец 2005 года, до примерно 5 млрд. долл, к концу 2007 года (табл. 8). В процентном отношении к ВВП, величина совокупного государственного долга снизится с 11 % ВВП до 5,6% ВВП.

Таблица 8

Структура государственного внешнего долга по состоянию на 01.01.07 г.

Наименование

Млрд.

долл.

США

Млрд.

евро

Государственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего Союза ССР, принятые Российской Федерацией)

52

39,5

Окончание табл. 8

Задолженность странам-участницам Парижского клуба

зд

Задолженность странам, не вошедшим в Парижский клуб

3,3

Задолженность бывшим странам СЭВ

1,9

Коммерческая задолженность

0,8

Задолженность перед международными финансовыми организациями

5,5

Еврооблигационные займы

31,9

ОВГВЗ

4,9

Предоставление гарантий Российской Федерации в иностранной валюте

0.6

Позитивная оценка кредитоспособности Российской Федерации, нашедшая отражение в повышении суверенного кредитного рейтинга страны, оказала положительное влияние на расширение возможностей привлечения международного капитала частным сектором.

Объем внешних долговых обязательств банков вырос к концу

2005 года на 17,7 млрд, долларов - до 50,2 млрд, долларов, в основном за счет активного привлечения иностранных кредитов, которые увеличились в отчетном году с 19,8 млрд, долларов до 34,5 млрд, долларов. Удельный вес этой категории в структуре задолженности банков увеличился с 60,9 до 68,8%. Заметно возросла доля долгосрочных обязательств банков - с 43,9 до 59,5%.

Существенный приток иностранного капитала в сектор нефинансовых предприятий, осуществлявшийся преимущественно в долговой форме, обусловил динамичный рост его внешней задолженности: ее объем увеличился на 49,6 млрд, долларов и на 1 января

2006 года оценивается в 126,0 млрд, долларов. Объем обязательств по привлеченным из-за рубежа кредитам достиг 98,7 млрд, долларов, или 78,3% общего объема задолженности сектора. Внешние долговые обязательства перед прямыми инвесторами увеличились с 10,9 до 13,4 млрд, долларов, однако удельный вес данной категории снизился с 14,3 до 10,6%. На долговые ценные бумаги в портфеле нерезидентов приходилось 12,3 млрд, долларов (9,8%), задолженность по остальным категориям составила 1,6 млрд, долларов (1,3%), увеличившись с начала года на 0,3 млрд, долларов.

Результаты такой активной кредитной деятельности государства берут свое начало от Программы внешних заимствований, которая формируется ежегодно и представляет собой план заимствований внешней направленности. Последний период политики государственных заимствований характеризуется определенной последовательностью принципов, лежащих в основе тактико-стратегического моделирования государственной экономической политики.

В частности, к таким принципам относятся:

  • 1. Максимально ограничения принятия обязательств по привлечению кредитов иностранных государств и займов международных финансовых организаций по новым проектам, финансируемым из федерального бюджета.
  • 2. Сокращение неэффективно используемых займов и займов, реализуемых в течение длительного времени.
  • 3. Максимальное привлечение займов для финансирования расходов по уже реализуемым проектам с целью их завершения.
  • 4. Концентрация заемных ресурсов для реализации новых крупных имеющих государственное значение инфраструктурных проектов, решения по реализации которых в счет «связанных» кредитов и займов международных финансовых организаций уже принято Правительством РФ.

Общий объем обязательств по привлечению заемных средств и внешних источников, предусмотренный Программой государственных внешних заимствований, кредиты дифференцированы по двум критериям:

  • - по источнику займа на кредиты правительств иностранных государств и кредиты, выданные международными финансовыми организациями;
  • - по целевому назначению на займы, привлеченные на инфраструктурные проекты, в сферу государственного управления, социальную сферу и в сферу индустрии (промышленность, ЖКХ, транспорт, связь, сельское хозяйство).

По данным Всемирного банка уровень внешней задолженности стран со средними доходами в целом снизился, внутренняя задолженность этих стран возросла довольно существенно. Таким образом, общая сумма государственной задолженности увеличилась, вследствие этого облегчение бремени задолженности должно быть одним из компонентов комплексной стратегии развития государства. В целях информатизации общества о состоянии внутренней государственной задолженности соответствующим органам государства рекомендуется:

  • - предоставлять возможность получать информацию о национальной долговой системе;
  • - предоставлять доступ к информационным ресурсам, включающим текущую информацию о внутренней задолженности государства;
  • - предоставлять возможность ознакомления с базой национального законодательства, правилами и схемами востребования долгов в государстве.

Таблица 9

Прогнозная оценка управления внутренней задолженностью государства

Тенденции государственной кредитной стратегии показывают, что объем внешних заимствований в ближайшие годы будет сокращаться из-за планового погашения долга и нежелания государства выпускать новые валютные бумаги (табл. 9). Зато внутренний долг будет расти. В основном за счет выпуска ценных бумаг. Такая замена обязательств несет в себе много плюсов, хотя бы в том, что государству выгоднее брать кредит в национальной, а не в иностранной валюте. За три года Минфин России планирует погасить своих обязательств на 343,1 млрд, руб., а выпустить - на 1,29 трлн. руб. (табл. 10).

Большая часть новых бумаг будет размещена в форме ОФЗ - объем чистого привлечения в 2008 году составит 275,6 млрд, руб., в 2009 году - 268 млрд, руб., а в 2010 году - 378,9 млрд. руб. Для размещения пенсионных накоплений правительство активизируется на рынке ГСО, чистое привлечение на котором составит в 2008 году 93,4 млрд, руб., в 2009 году - 128,3 млрд, руб., а в 2010 году - 145,9 млрд. руб.

Таблица 10

Структура изменений внутреннего государственного долга РФ

Источник: Правительство РФ

Увеличивая объем выпуска ОФЗ, Минфин России рассчитывает увеличить ликвидность рынка. Ради достижения этой цели будет проведена и мини-реформа этого рынка. В 2008-2010 гг. Минфин России, в частности, собирается запустить институт первичных дилеров, ограничить участие каждого инвестора в одном выпуске и перейти к торговле госбумагами и корпоративными облигациями в единой секции.

По мнению специалистов, рост внутреннего долга происходит из-за стремления властей удовлетворить интересы Пенсионного фонда России и Сбербанка, которые испытывают дефицит высококлассных долговых инструментов. Кроме того, государство за счет заимствований пытается стерилизовать часть денежной массы, чтобы выполнить свою задачу по сдерживанию инфляции. Другие специалисты полагают, что государство, наращивая внутренние займы, просто готовится к постепенному замещению внешнего долга (табл. 11).

Таблица 11

Динамика внутреннего государственного долга, выраженного в государственных ценных бумагах

Относительно просто оценивается объем задолженности бюджетов субъектов Российской Федерации перед федеральным бюджетом по предоставленным ссудам. Эти данные имеются в бюджетной статистике по всем субъектам Федерации по единому формату учета, что делает их вполне сопоставимыми.

Объем задолженности субъектов Российской Федерации по выпущенным ценным бумагам (официально зарегистрированным в Министерстве финансов РФ в соответствии с действующим законодательством) оценить уже сложнее, поскольку эти данные полностью не публикуются в открытой печати. Имеются лишь данные об объемах эмиссий, зарегистрированных в Минфине России, а также об объемах задолженности в виде ценных бумаг по отдельным субъектам Российской Федерации и отдельным выпускам, причем они, как правило, носят весьма противоречивый характер. Поэтому оценка объемов фактически размещенных и не погашенных по состоянию на начало финансового года ценных бумаг по всем субъектам Российской Федерации представляет определенную сложность.

Оценить реально выпущенные в обращение администрациями субъектов Российской Федерации векселя (их эмиссия была законодательно запрещена) вообще не представляется возможным в силу того, что эти выпуски не регистрировались в Минфине России, а также в силу того, что таким образом зачастую осуществлялось финансирование различных статей расходов бюджетов и, соответственно, в учете эти средства по отчетам в большинстве случаев проходили наряду с денежным финансированием.

Зачастую сегодня даже финансовые органы субъектов Российской Федерации не всегда могут оценить объем выпущенных ими вексельных обязательств.

Большое значение в рамках проблемы государственных долгов субъектов Федерации имеют различного рода поручительства и гарантии. Однако проблемы с получением достоверной информации по данному виду долгов не позволяют должным образом учесть эту составляющую в оценках.

При анализе стабилизационной политики мы упомянули в качестве одного из вариантов нормативной политики поддержание сбалансированного государственного бюджета. Обсудим подробнее, какую роль играет госбюджет и почему в последнее время вопрос о бюджетном дефиците и государственном долге является одним из ключевых вопросов макроэкономики и практически не сходит со страниц газет во многих странах мира. Особенно остро данный вопрос встал в последнее время в связи с растущей задолженностью США и последствиями для курса доллара. Для начала внесем ясность в используемую терминологию. До сих пор под бюджетным дефицитом мы понимали ситуацию превышения госрасходов над доходами бюджета, но при этом в расходы мы не включали процентные платежи по государственному долгу. Такой дефицит принято называть первичным дефицитом. Однако даже, если первичный дефицит отрицателен, то есть имеет место профицит, то с учетом выплачиваемых процентных платежей по накопленному долгу совокупный дефицит бюджета может все же иметь место.

При анализе предложения денег бюджетный дефицит финансируется за счет заимствования (что означает увеличение долга) и за счет эмиссии. Итак, совокупный бюджетный дефицит финансируется за счет реального дохода от эмиссии (сеньоража) или за счет увеличения заимствования в реальном выражении.

Сейчас мы сконцентрируем наше внимание на проблеме государственного долга, а потому будем считать денежную массу неизменной. При этих предпосылках сеньораж равен нулю и потому бюджетный дефицит в точности отражает изменение долга.

На величину нормы сбережения оказывает влияние не только выбор частного сектора, но и решение государственного сектора о величине профицита бюджета, поскольку эта величина и представляет собой сбережения правительства. Таким образом, профицит бюджета способствует увеличению нормы сбережения, что положительно сказывается на темпах экономического роста и наоборот дефицит бюджета приводит к падению сбережений, что ведет к падению инвестиций и запаса капитала и снижению темпов экономического роста. Таким образом, слишком большой долг опасен с точки зрения его отрицательного влияние на долгосрочный экономический рост.

Как же определить, какая величина долга допустима, а какая величина становится серьезной угрозой для роста экономики? Однозначного рецепта для определения критической величины долга не существует, но имеется несколько моментов, которые помогают пролить свет на суть проблемы и наметить пути решения. Во-первых, один и тот же долг может быть разумен для одной страны и слишком велик для другой, поскольку важен не только размер долга, но и соотношение между долгом и способностью обслуживать этот долг. Последняя зависит от доходов данной экономики или ее ВВП. Таким образом, следует анализировать не столько динамику самого долга, сколько отношение долга к ВВП. Важно не только как изменяется долг, но и каков экономический рост, т. е. как при этом изменяется ВВП.

Для того чтобы доля долга в ВВП оставалась неизменной, недостаточно поддерживать неизменным отношение первичного бюджетного дефицита к долгу, но и ставка процента не должна превосходить темпа роста ВВП. В противном случае, если ставка процента выше темпа роста ВВП, стабилизация долга возможна лишь при наличии профицита бюджета.

  • [1] Данная сумма сопоставима с объемом советского внешнего долга в конце1991 года. По данным Всемирного Банка объем долга на момент распадаСССР составлял 67,5 млрд. долл.
  • [2] Долг Парижскому клубу снизился с 43,3 млрд. долл, до 22,2 млрд. долл.
  • [3] Германия в 2003 году выпустила государственные облигации Aries, превратив российский государственный долг в квазироссийские ценные бумаги,выкуп которых достаточно проблематичен, поскольку требует отдельногопредмета двусторонних переговоров.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >