Контрольные процедуры

В Великобритании нет административнопроцессуального кодекса или закона, подобного американскому Закону об административном производстве, в котором бы детально регламентировались контрольные процедуры. Элементы административного производства, в частности порядок осуществления необходимых контрольных процедур, как правило, включаются в отраслевые законодательные акты — Закон о коммуникациях (2003 г.)[1], Закон о городском и сельском планировании (1990 г.)[2], Закон об охране окружающей среды (1995 г.)[3], Закон о финансовых службах и рынках (2000 г.)[4] и др.

Особо следует выделить Закон о регулировании полномочий по расследованию (2000 г.)[5]. Этот акт наделяет широкими контрольными полномочиями значительный круг органов администрации. Принятие Закона было вызвано необходимостью усиления контроля в сфере коммуникаций в связи с участившимися случаями незаконного использования сети «Интернет», в частности путем размещения запрещенной информации. Основными сферами незаконного распространения информации в сети «Интернет» являются ее использование в террористических целях, в целях организации преступлений, в том числе в банковской сфере, в сфере информационных технологий, электронной торговли, электронного документооборота, а также для пропаганды насилия, расовой или религиозной ненависти, порнографии, проституции, запрещенных игр, алкоголизма, наркомании и т.д.

Закон регламентирует как полномочия органов администрации, так и процедуры по осуществлению контроля и расследований в указанной сфере. Административные контрольные процедуры, предусмотренные в Законе, вправе осуществлять должностные лица органов администрации, указанных в нем. Процедуры могут инициироваться в целях обеспечения национальной безопасности, выявления преступлений, предотвращения публичных беспорядков, защиты публичной безопасности, публичного здоровья, экономического благосостояния.

Например, Управление по коммуникациям (ОФКОМ), действующее на основе Закона об Управлении по коммуникациям (2002 г.)[6], осуществляет защиту прав граждан в информационном коммуникационном пространстве, в том числе посредством контроля за распространением материалов, наносящих вред отдельным категориям граждан или являющихся запрещенными. ОФКОМ должен принимать меры по осуществлению контроля, предотвращению и пресечению использования сети «Интернет» для распространения различных видов запрещенной информации, а также по фильтрации и блокированию соответствующих сайтов.

В соответствии с Законом о коммуникациях (2003 г.) важной обязанностью ОФКОМа является осуществление общего контроля за режимом регистрации и использования доменных имен. В этих целях Управление по коммуникациям ведет реестр регистрирующих организаций и в случае нарушений ими установленных правил регистрации может приостановить их деятельность или исключить из реестра.

Закон о регулировании полномочий по расследованию (2000 г.) к органам, уполномоченным осуществлять контроль за деятельностью операторов коммуникационных сетей с целью получения доступа к информации, также относит: органы внешней разведки, органы внутренних дел, органы финансового, налогового и таможенного контроля, органы расследования преступлений, специализированные службы по контролю за коммуникациями. Одним из средств обеспечения контроля согласно Закону является право доступа органов администрации к информации об электронных коммуникациях. Оно возникает по перечисленному в Законе кругу оснований, к которым, в частности, относится вмешательство в электронные коммуникации в случаях: терроризма, серьезных преступлений, угрозы внешней и внутренней безопасности, экономическому порядку, публичному здоровью, чрезвычайных ситуаций.

Так, согласно разд. 2(2) Закона о Службе внешней разведки (1994 г.) глава внешней разведки несет ответственность за эффективность мер, обеспечивающих получение информации Службой, когда это требуется для надлежащего осуществления ее функций, и за раскрытие информации в случаях, когда это необходимо в интересах национальной безопасности, для предотвращения или раскрытия серьезного преступления либо любого уголовного преследования в указанных целях[7]. Таким образом, контроль за информацией об электронных коммуникациях должен быть обоснован конкретной необходимостью. Кроме того, вмешательство в электронные коммуникации может производиться только на основе приказа министра или иного уполномоченного лица, издаваемого в каждом конкретном случае после представления органом публичной администрации подробного обоснования такой необходимости.

Контрольные полномочия, предоставляемые органам публичной администрации Законом о регулировании полномочий по расследованию, являются весьма широкими, в связи с чем их осуществление в таком объеме подвергается сомнению и даже критике широкими кругами общественности. Анализ применения этого Закона показывает, насколько важную роль в управленческой деятельности могут играть контрольные процедуры, а также заставляет задуматься об обязательности обеспечения соразмерности мер контроля поставленным целям и задачам государственного управления.

Важным законодательным актом, регламентирующим общие вопросы контрольных полномочий в ходе осуществления процедуры расследования, является Закон о расследованиях (2005 г.)[8]. Этим Законом широкие права в сфере административного контроля предоставлены министрам, а также главам центральных ведомств, которые вправе назначить независимое расследование, когда существенно затронуты какие-либо публичные интересы. Процедура назначения и проведения такого расследования детально прописана в данном Законе.

Решение о назначении расследования по конкретному вопросу принимается министром в письменной форме. Для проведения расследования назначается ответственное лицо либо создается специальная комиссия. Решение о составе комиссии и ее председателе также принимается министром и оформляется приказом в письменной форме. Для определения состава комиссии и введения в ее состав дополнительных членов министр обязан проконсультироваться с председателем комиссии. В приказе о создании комиссии фиксируется дата ее учреждения и предмет расследования. Кроме того, в каждом конкретном случае должен быть указан мандат комиссии. Он включает следующее: вопросы, относящиеся к предмету расследования; вопросы, по которым комиссия обязана установить соответствующие факты; определение необходимости подготовки рекомендаций, а также указания в отношении любых иных вопросов, которые министр сочтет относящимися к делу. О назначении расследования министр обязан проинформировать парламент, указав имя председателя комиссии по расследованию, количество членов комиссии и мандат расследования. При подборе кандидатур в состав комиссии министр должен учитывать соответствие квалификации и профессиональных качеств кандидата поставленным перед комиссией задачам.

В отношении процедуры назначения членов комиссии действуют правила о конфликте интересов. В соответствии с ними лицо, являющееся членом комиссии, должно быть абсолютно беспристрастным. Поэтому министр не вправе назначить членом комиссии человека, имеющего либо прямую заинтересованность в вопросах, расследуемых комиссией, либо тесную взаимосвязь с какой-либо заинтересованной в предмете расследования стороной. В свою очередь кандидат обязан уведомить министра о подобных обстоятельствах, которые делают невозможным его назначение в комиссию. Лицо, уже находящееся в составе комиссии, обязано сразу же сообщить министру о подобных обстоятельствах, если они возникли в период его участия в работе комиссии. В этом случае оно должно выйти из состава комиссии.

В соответствии с Законом о расследованиях (2005 г.) в состав комиссии могут быть включены судьи после консультации с соответствующими должностными лицами вышестоящих судов. В целях содействия комиссии в ее работе могут быть назначены эксперты или советники.

Лица, включенные в состав комиссии, сохраняют статус членов комиссии до окончания расследования. Выход из состава комиссии по собственной инициативе может быть осуществлен после письменного уведомления министра. В процессе деятельности комиссии министр имеет право исключить лицо из ее состава по определенным основаниям, к которым относятся, в частности, невозможность осуществления обязанностей в связи с болезнью или иными обстоятельствами, ненадлежащее исполнение обязанностей члена комиссии, выявление фактов, позволяющих усомниться в честности и беспристрастности члена комиссии, совершение членом комиссии дисциплинарного проступка.

Члены комиссии, а также эксперты и советники имеют право на вознаграждение и возмещение расходов, связанных с их участием в деятельности комиссии (ст. 39 указанного Закона). Размер такого вознаграждения или возмещения определяется соответствующим министром. Кроме того, последний устанавливает размер возмещения расходов, произведенных в связи с деятельностью комиссии. Закон предусматривает также обязанность министра публиковать сведения о произведенных выплатах после окончания расследования.

Члены комиссии наделены иммунитетом от судебного преследования в период осуществления своих полномочий. Иммунитет распространен Законом о расследованиях также на советников, экспертов и иных лиц, оказывающих содействие работе комиссии, в отношении их действий в качестве таковых (ст. 37). Иммунитет указанных лиц действует только в период работы комиссии. В целях защиты указанных лиц от диффамации иммунитет установлен также в отношении информации, содержащейся в заявлениях, свидетельствах, протоколах и отчетах комиссии.

В процессе расследования при соблюдении установленной процедуры собираются соответствующие материалы (доказательства, документы). В случае необходимости работа комиссии может быть приостановлена министром на определенный срок путем письменного уведомления председателя комиссии. Основаниями приостановления могут быть необходимость: завершения другого расследования, в котором рассматриваются вопросы, относящиеся к данному расследованию; возбуждения каких-либо уголовных или гражданских процедур или дисциплинарного производства по вопросам, вытекающим из предмета расследования. Расследование может быть приостановлено до конкретной даты, до совершения определенных процессуальных действий или до наступления определенного события. В уведомлении министр обязан обосновать приостановление, указав факты и причины, побудившие его принять такое решение. О приостановлении расследования необходимо уведомить парламент. Кроме того, министр вправе объединить два расследования в одно, если они проводятся по близким основаниям.

Закон предусматривает также возможность проведения межминистерских объединенных расследований, когда их предмет затрагивает области компетенций двух или нескольких министерств. В этом случае ответственность за проведение расследований возлагается на двух или нескольких министров, действующих совместно. Возникают также ситуации, когда требуется расследование, касающееся одновременно администрации Англии, Шотландии, Уэльса или Северной Ирландии. Подобные расследования имеют свои процедурные особенности.

Главная роль в проведении слушаний и сборе доказательств принадлежит председателю комиссии. Именно он согласно Закону о расследованиях (2005 г.) дает указания о проведении слушаний и определяет их порядок. Он вправе потребовать принесения присяги от лиц, вызываемых для дачи показаний. Председатель дает указания о вызове и опросе свидетелей и иных лиц, участвующих в процессе, о представлении документов и свидетельств и др. По общему правилу слушания по конкретному делу являются открытыми, для чего председатель обязан обеспечить соответствующие условия (допуск общественности, включая представителей СМИ, проведение трансляции). Представители общественности имеют право с разрешения председателя присутствовать на заседании или иметь доступ к его видеотрансляции, знакомиться с документами или отчетами по вопросам, затронутым на заседании.

Вместе с тем могут быть установлены ограничения, вытекающие из либо закона или обычая, которые касаются присутствия публики на некоторых заседаниях, раскрытия определенных видов информации, связанных с наличием угрозы публичным интересам или требованиями конфиденциальности определенных видов информации, в частности персональных данных. Ограничения могут быть вызваны опасениями негативного влияния на ход и результаты расследования, что может привести к возникновению ущерба. В понятие ущерба включается выявление обстоятельств, замедляющих расследование или снижающих его эффективность, вызывающих необоснованный рост материальных затрат на проведение расследования, угрозу жизни или здоровью, национальной безопасности или международным отношениям, экономическим интересам государства, раскрытие коммерческой тайны.

Ограничение открытого доступа может быть установлено министром путем специального уведомления председателя комиссии в любое время в период проведения расследования, а также приказом председателя комиссии в ходе заседания. В случае, когда соответствующие угрозы отпадают, министр или председатель комиссии должен снять ограничения в форме уведомления.

Председатель наделен широкими полномочиями в проведении расследования. В частности, он уполномочен потребовать явки лица в установленное время и место, направив ему повестку, для дачи показаний, представления относящихся к предмету расследования документов, каких-либо вещественных доказательств в целях исследования, изучения или тестирования, осуществляемого им самим или кем-либо из членов комиссии. В целях сбора доказательств председатель также имеет право потребовать представления в разумный, необходимый для этого срок свидетельств в виде заявлений в письменной форме; представления документов или каких-либо предметов, для осуществления исследования, изучения или тестирования.

В уведомлении о вызове должны быть указаны последствия неявки или невыполнения требований комиссии. Соответственно лицо, которое не может выполнить требования, указанные в повестке, обязано представить в письменном виде разъяснения относительно причин и обстоятельств, препятствующих или делающих невозможным выполнение требований комиссии. Председатель рассматривает эти объяснения и при наличии уважительных причин может освободить лицо от явки или представления документов. Лицо освобождается от дачи соответствующих показаний или представления свидетельств, если подобные требования не могут быть установлены в гражданском судопроизводстве в суде, а также если это противоречит обязательствам, вытекающим из членства в ЕС.

Если какое-либо лицо отказывается выполнять требования председателя, содержащиеся в соответствующем уведомлении, относительно ограничений открытого доступа на заседания или предоставления свидетельств, доказательств и документов, председатель (в период расследования) или министр (после окончания расследования) может передать дело в суд (Высокий суд Англии и Суд сессий Шотландии). После рассмотрения относящихся к делу свидетельств и заслушивания показаний суд вправе издать приказ о принудительном исполнении лицом законных требований в том же порядке, в каком он издал бы приказ в ходе обычного судебного рассмотрения.

Председатель комиссии по расследованию, давая указания о производстве соответствующих действий, обязан руководствоваться правилами, которые могут быть приняты компетентными лицами. Для Англии таким лицом является лорд-канцлер. Правила могут касаться: сбора и оценки доказательств, возврата или хранения документов, собранных или подготовленных в период проведения расследования; определения суммы возмещения расходов лицам, участвующим в расследовании, включая понесенные в ходе расследования расходы свидетелей, а также нанесенный соответствующим лицам ущерб, возникший в результате неправомерных действий администрации; порядка оценки ущерба и привлечения к этой процедуре соответствующих специалистов или экспертов; пересмотра размера назначенного возмещения в случае несогласия заинтересованного лица с оценкой. Порядок и условия осуществления соответствующих выплат определяются министром на основе установленных общих правил и доводятся до сведения председателя комиссии.

По окончании расследования готовится отчет, содержащий анализ выявленных фактов и соответствующие рекомендации. Отчет подписывают все члены комиссии. Если мнения членов комиссии разделились, в отчете должны быть указаны все пункты разногласий. Председатель обязан передать этот отчет министру. Министр после ознакомления с отчетом готовит его к публикации. Опубликование полного отчета о расследовании является обязательным, как и последующее представление отчета парламенту.

Несмотря на значительные права, предоставленные комиссии законом, она не имеет права на основании результатов своей деятельности привлекать лицо к гражданской или уголовной ответственности, однако может поставить соответствующий вопрос перед компетентным органом.

Решение комиссии может быть обжаловано в суд, т.е. подлежит судебному контролю. Заявление о пересмотре решения, принятого министром в отношении расследования или членом комиссии по расследованию, должно быть подано в течение 14 дней с даты получения заявителем соответствующего решения.

Закон о расследованиях (2005 г.) содержит ст. 35, посвященную ответственности за невыполнение его положений. Так, лицо считается виновным в совершении правонарушения, если оно без оснований и уважительных причин не выполняет требования председателя и членов комиссии по расследованию, умышленно искажает или изменяет свидетельства, документы или иные объекты, которые представлены, подготовлены или переданы комиссии; а также препятствует представлению, подготовке или передаче комиссии соответствующих свидетельств, документов или объектов. Кроме того, лицо считается виновным в правонарушении, если оно в процессе проведения расследования преднамеренно скрывает или изымает, а также подделывает или уничтожает какой-либо документ, который, как ему известно, имеет отношение к предмету расследования. Возбуждение соответствующих процедур по первой группе правонарушений (меньшей степени тяжести) может осуществлять министр. Правонарушения второй и третьей групп (уголовные) требуют осуществления процессуальных действий директором публичных расследований.

Соответственно лицо, признанное виновным в каком-либо из преступлений, предусмотренных ст. 35 Закона о расследованиях, подлежит уголовному наказанию, налагаемому в порядке суммарного судопроизводства, либо в виде штрафа, размер которого не превышает третий уровень стандартной шкалы, либо в виде тюремного заключения сроком до 51 недели (в Англии и Уэльсе) или до 6 месяцев (в Шотландии и Северной Ирландии), либо в виде того и другого.

Таким образом, административное расследование позволяет определить конкретные административные нарушения, и на этой основе выявить наиболее типичные среди них, а также принять меры к их устранению и наказанию виновных должностных лиц. Эта процедура безусловно имеет общие черты с процедурой расследования, проводимой омбудсменом. Вместе с тем полномочия членов комиссии по расследованию значительно шире. Хотя расследование проводится в рамках исполнительной власти, оно находится под контролем не только соответствующего министра (министров) и лорда-канцле- ра, но и парламента. В дополнение к этому защита лица, чьи права нарушены администрацией, осуществляется судебной властью с помощью процедуры судебного пересмотра.

  • [1] Communications Act 2003. Public General Acts. 2003. Ch. 21. London. HMSO.
  • [2] Town and Country Planning Act 1990. Public General Acts. 1990. Ch. 8. London.HMSO.
  • [3] Environment Act 1995. Public General Acts. 1995. Ch. 25. London. HMSO.
  • [4] Financial Services and Markets Act 2000. Public General Acts. 2000. Ch. 8. LondonHMSO.
  • [5] Regulation of Investigatory Powers Act 2000. Public General Acts. 2000. Ch. 23. LondonHMSO.
  • [6] Office of Communications Act 2002. Public General Acts. 2002. Ch. 11. London. HMSO.
  • [7] Intelligence Services Act 1994. Public General Acts. 1994. Ch. 13. London. HMSO.
  • [8] Inquiries Act 2005. Public General Acts. 2005. Ch. 12. London. HMSO.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >