ПРОБЛЕМЫ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

Существуют различные подходы к разработке государственной политики. В зависимости от того, кто играет главную роль в выдвижении целей и задач, разработке мероприятий и программ, можно выделить три модели.

Модель «сверху — вниз» — решения принимаются на высших уровнях управления, а затем доводятся до нижних уровней и конкретных исполнителей, которые играют пассивную роль и выступают в роли простых исполнителей.

Модель «снизу — вверх» — формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются общественные группы и организации, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов. На основании их предложений и с учетом их мнений разрабатывается целостная государственная политика.

«Смешанная» модель объединяет два предыдущих подхода, когда существуют механизмы привлечения к разработке политики граждан и государственных служащих при сильном централизованном управлении.

Наиболее важные характеристики государственной политики, которыми она должна обладать в целом, сводятся к необходимости отвечать следующим показателям:

• реагировать на изменения, происходящие в обществе и государстве;

• • иметь комплексный характер и рассматривать любую проблему во взаимосвязи с другими;
• • быть эффективной и результативной;
• • пользоваться доверием населения.

Государственная политика может разрабатываться и реализовываться на нескольких уровнях в зависимости от масштаба решаемой проблемы или охвата общественной сферы. Этот уровень определяет цели и стратегию политики, характер участвующих организаций и индивидов, методы осуществления и последствия. Обычно выделяют три уровня государственной политики:

• • макроуровень — глобальный масштаб страны или группы стран;
• • метауровень — относится к отдельным сферам и направлениям деятельности;
• • микроуровень — затрагивает решение локальных проблем.

Кроме того, выделяют также общегосударственную, региональную и муниципальную политику. Понятно, что грань между ними условная.

Важное значение имеет контекст государственной политики, и в первую очередь те многочисленные факторы внешней среды, которые влияют с различной степенью интенсивности на ее разработку и реализацию.

В общей среде выделяют следующие системы:

• • экономическую (производство, распределение, обмен, инфляцию, занятость, налоги и др.);
• • социальную (социальная структура, национально-этнические и религиозные группы, демографическая структура, ценности и нормы поведения и др.);
• • политико-правовую (разделение властей, структура политической власти, политическая культура, законодательство и др.);
• • технологическую (развитие науки и технологий, система управления инновациями, информационные технологии и др.);
• • международную (внешняя политика, геополитическая ситуация, уровень сотрудничества или конфликтности с иностранными государствами и др.).

Каждый из этих компонентов имеет свои характеристики, среди которых наибольшее значение имеет уровень сложности и стабильности.

Во-первых, это внешние факторы, которые могут напрямую воздействовать на государственную политику. Среди них выделяют:

• 1) политические факторы:
  • • группы интересов и лоббистские организации;
  • • политические партии;
  • • средства массовой информации;

• • общественное мнение;
• • различные группы элит (финансовые, региональные и др.);
• 2) институциональные факторы:
  • • законодательные (представительные) органы власти;
  • • органы исполнительной власти (федеральные, региональные, местные);
  • • судебные и контрольные органы;
• 3) экономические факторы:
  • • экономические программы;
  • • материальные и финансовые ресурсы;
• 4) социальные факторы:
  • • социальные ценности и нормы;
  • • профессиональная этика и традиции;
• 5) технологические факторы:
  • • инновационные технологии;
  • • распространение продуктов и услуг.

Факторы внешней среды обладают неоднородным потенциалом, их влияние или давление может проходить в различных формах, иногда в соответствии с официальными процедурами, часто на основе неформальных отношений, иметь различные результаты и последствия.

Во-вторых, это внутренние факторы и силы, которые проявляются внутри государственных органов, непосредственно вовлеченных в процесс разработки и осуществления государственной политики.

Механизм контроля и консультирования играет важную роль в разработке государственной политики в различных сферах общественной деятельности демократических государств, так как граждане могут влиять на работу органов государственной власти или непосредственно, например через выборы, референдумы, путем прямых действий, или косвенным путем — через партии, группы интересов, средства массовой информации или общественное мнение.

В процессе анализа государственной политики особое внимание к себе требует учет исторических особенностей развития российской государственности и присущей государству на всех исторических этапах патерналистской направленности деятельности органов государственной власти. Много характерных особенностей имеют стиль работы государственной бюрократии в России и система ценностей, сформировавшаяся на протяжении многих десятилетий и влияющая на психологию и поведение как руководителей, так и служащих государственного аппарата.

Естественно, необходимо учитывать конституционную основу государственной политики, структуру и особенности функционирования всей системы государственного управления, и особенно характер федеративных отношений в стране на данном этапе.

Большое значение имеют качественные характеристики общественного капитала, который представляет собой неформальные правила и нормы в обществе, долговременные отношения, существующие между социальными классами и группами, их способность координировать действия и политику на общее благо.

Формирование политики является одним из важных этапов, так как от его правильности и точности зависит успех реализации политики и результаты. Разработка государственной политики начинается с определения основных целей и приоритетов государства в той области, которая нуждается в государственном регулировании и воздействии.

Вначале необходимо рассмотреть сами общественные проблемы и уяснить, почему они становятся объектами деятельности государственных органов власти. Известно, что любая проблема возникает из событий или явлений, которые имеют место в реальной жизни и непосредственно влияют на социальные процессы в обществе.

Одна из задач политической системы состоит в том, чтобы выявлять общественные проблемы и вырабатывать стратегию их решения. Понятно, что наличие общественной проблемы не ведет автоматически к тому, что этой проблемой начинают заниматься органы государственной власти, т.е. необходим механизм, позволяющий так ставить проблемы перед государством, чтобы они приобрели характер государственных. Это неразрывно связано с другим важным элементом государственного управления — постоянным обновлением списка наиболее актуальных проблем или формированием повестки дня, который служит ориентиром работы госаппарата.

Ограниченный объем ресурсов общества не позволяет заниматься решением всех проблем, поэтому выбирают лишь первостепенные. Процесс их определения для государства неразрывно связан с политической борьбой, в которой активно участвуют различные социальные слои общества, в том числе политики и чиновники.

В обществе всегда имеются проблемы, которые считаются традиционными. Они существуют продолжительное время и постоянно находятся в поле зрения властей (преступность, бедность, болезни и т.д.). Но в списке проблем появляются новые, с которыми общество раньше не сталкивалось и которые требуют принципиально иных решений.

На государственную политику влияет также динамика этих проблем, так как одни могут потерять актуальность, другие, наоборот, увеличивают свои масштабы, а третьи имеют искусственный характер и навязываются обществу определенными политическими силами, заинтересованными в том, чтобы эти проблемы привлекли внимание населения и властей.

В демократическом государстве имеется множество каналов и механизмов, позволяющих доводить до власти список актуальных проблем, — через политические партии, СМИ, группы интересов и т.д. Существует ряд факторов, позволяющих привлекать внимание государства к общественным проблемам:

• • важность и серьезность проблемы для общества и государства;
• • внимание к ней большого числа людей, выступающих за ее решение;
• • наличие варианта простого решения проблемы.

После выявления и осознания важности общественных проблем органы государственной власти проводят анализ этих проблем и дают ответ на вопросы: кто, что, когда, где, почему и как?

Для такого анализа необходимо:

• • определить содержание и характер проблемы;
• • выявить границы и масштаб проблемы;
• • определить и уточнить основные цели и задачи политики в этой области;
• • провести анализ влияющих на проблему факторов (переменных);
• • исследовать политику и законодательство в этой области;
• • изучить потенциальные выгоды и потери для различных социальных групп и участников реализации политики;
• • классифицировать проблемы для уточнения областей решения;
• • выделить аспекты проблем, которым надо уделить наибольшее внимание;
• • определить цели и направления разрабатываемой государственной политики.

На основе уяснения значимости и необходимости решения общественных проблем происходит определение целей и приоритетов государственной политики. Из всего списка проблем, стоящих перед государством, выделяют приоритетные. Выбор приоритетов неразрывно связан с процессом определения основных целей государственной политики в данной области. Общую стратегию внешней и внутренней политики в Российской Федерации определяет Президент РФ. Он же формулирует общие цели перед федеральными органами исполнительной власти, в частности в своем ежегодном послании к Федеральному Собранию РФ. Правительство РФ определяет конкретные цели и стратегию государственной политики в отдельных областях. Парламент РФ также принимает в этом участие путем обсуждения актуальных проблем, принятия/отклонения бюджета или законодательных актов, относящихся к отдельным сферам государственной политики.

Определение политических целей и приоритетов в демократическом обществе представляет собой сложный процесс, характеризующийся не только формальными, но и неформальными отношениями и связями между различными государственными и общественными структурами. Помимо парламента, правительства и государственной администрации, в определении целей и направлений государственной политики активное участие принимают политические партии, научные центры и институты, группы интересов, СМИ. Все это усложняет проблему нахождения социального консенсуса среди различных политических и социальных сил по данному вопросу в условиях политического плюрализма. Большое значение имеет также позиция избирателей, на которую ориентируются политические и государственные лидеры.

При разработке политики государственные органы прибегают к помощи экспертов, создавая при министерствах специальные советы или аналитические отделы. Методы и модели, применяемые в политическом анализе, имеют много разновидностей и направлены на оказание помощи руководителям в принятии решений и разработке государственной политики. Суть политического анализа состоит в том, чтобы, используя междисциплинарные методы, изучить существующую проблему, совокупность условий и факторов, ее вызвавших, сформулировать несколько альтернативных вариантов политики, по мере возможности объективно их оценить и предложить лучший вариант решения проблемы с учетом политических целей.

Сложные процессы, происходящие в современном обществе, увеличивают опасности, связанные с природными, финансовыми, политическими, экологическими и другими видами рисков. Реализация государственной политики может сопровождаться рядом негативных факторов, оказывающих прямое или косвенное влияние на результаты деятельности. Поэтому одновременно с принятием решения целесообразно провести анализ всех потенциальных политических рисков и разработать меры защиты, направленные на снижение уровня рисков во время реализации политики, а также на лучшее использование существующих, хотя и рискованных возможностей и альтернатив.

Реализация государственной политики — перманентный процесс достижения поставленных целей, в котором принимают участие различные органы государственной власти и институты гражданского общества.

Составной частью осуществления государственной политики является определение механизма ее реализации, включающего совокупность средств, методов и ресурсов, обеспечивающих выполнение планируемых мероприятий в соответствии с поставленными задачами. Механизм реализации состоит из комплекса следующих мероприятий:

• • организационно-управленческих;
• • нормативно-правовых;
• • финансово-экономических;
• • социально-психологических.

Существуют по крайней мере три методологических подхода к проблеме реализации государственной политики, позволяющих анализировать этот процесс с различных позиций.

Во-первых, реализация как линейный процесс. Основными организационными условиями его успешного выполнения являются:

• 1) ясные цели деятельности и стандарты выполнения функций;
• 2) наличие необходимых ресурсов: финансовых, материальных, информационных, человеческих и т.д.;
• 3) эффективные организационные структуры,
• 4) разработанные правила, процедуры и инструкции, координирующие и регламентирующие деятельность организаций и их отношения с властными структурами;
• 5) развитые коммуникации и система координации деятельности различных структур, вовлеченных в процесс осуществления политики, в том числе:
  • • исполнительной и законодательной власти;
  • • центральной, региональной и местной власти;
  • • самих федеральных органов исполнительной власти;
• 6) мотивированный и квалифицированный персонал.

Во-вторых, реализацию можно рассматривать как комплекс действий различных государственных структур, связанных с адаптацией всех участников, и в первую очередь высших руководителей, на весь период осуществления политики к условиям и задачам, которые приходится решать, с умением согласовывать свои интересы и формировать партнерские отношения. Здесь большую роль играют информационные системы и каналы обратной связи, позволяющие узнавать о происходящих событиях и результатах и на их основе регулировать свою деятельность.

В-третьих, реализацию можно представить как деятельность, связанную с определенными правилами — как формальными, так и неформальными, которые установлены вначале или формируются участниками процесса реализации политики на основании накопленного опыта. Следование этим правилам при разработке стратегии и тактики, управлении и контроле позволяет определять роль каждого участника и быстрее достигнуть целей организации. В этом случае определяющее значение имеет организационная культура, которая влияет на характер отношений между членами организаций. Так как процесс реализации государственной политики представляет собой сложную и разностороннюю деятельность и охватывает различные области, то в него вовлечены многие участники, поэтому возникает необходимость их классифицировать и разделить на группы. Очевидно, что эффективность реализации зависит не только от реалистичности целей, но и от взаимодействия всех участников и организаторов данного процесса.

Вопросы и задания для самопроверки

• 1. Дайте определение государственной экономической политики.
• 2. Перечислите основные цели государственной политики.
• 3. Определите этапы формирования и реализации государственной политики.
• 4. Какие существуют подходы к определению и постановке общественных проблем?
• 5. Что является основным инструментом государственного регулирования?
• 6. Назовите основные сферы государственного вмешательства в экономику.
• 7. Перечислите основных субъектов государственного воздействия.
• 8. Каковы особенности формирования экономической политики Российского государства на современном этапе?
• 9. Назовите основные факторы экономической дезинтеграции.
• 10. Какие существуют подходы к разработке государственной политики?
• 11. Каким условиям должна отвечать государственная политика?
• 12. На каких уровнях разрабатывается и реализуется государственная политика?
• 13. Назовите факторы, которые напрямую воздействуют на государственную политику.
• 14. Кто формирует политические факторы?
• 15. Кто формирует институциональные факторы?
• 16. В каком виде оформляются экономические факторы?
• 17. Из чего состоит процесс реализации государственной политики?