ГОСУДАРСТВО КАК СУБЪЕКТ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ В НОВОЕ ВРЕМЯ

Социальной основой государственной социальной помощи стала необходимость солидарной ответственности общества за уязвимые слои населения. Она осуществлялась путем оказания им безвозмездной поддержки. Целью такой помощи являлось поддержание минимального уровня жизни малоимущих, оказавшихся в этом статусе в связи с трудной жизненной ситуацией, обусловленной объективными, массовыми социальными рисками капитализма. Субъектами оказания помощи стали государственные учреждения, призванные бороться с социальными рисками, приводившими к бедности. Эти учреждения носили территориальный, локальный характер и функционировали в качестве органов муниципального самоуправления. В качестве объектов, на которые распространялась их деятельность, фигурировали, как правило, социальные категории, существование которых в условиях капиталистического общества было чревато угрозой бедности. Это старики, сироты, вдовы, больные, калеки и т.д. Однако объекты эти теперь дифференцировались. Наиболее опасным явлением, с точки зрения риска возникновения бедности, была, несомненно, безработица. Повышенное внимание к этому феномену со стороны общества и представлявшего его государства было обусловлено и необходимостью противостоять профессиональному нищенству. Теперь оно воспринималось как явление, противоречащее общественной морали и потенциально опасное для социума. Власть не справлялась с обилием нуждающихся и была не в состоянии ни оказать им помощь, ни физически уничтожить и запугать. В связи с этим нуждающимся по своей вине, т.е. в силу социальной безответственности и личной непредусмотрительности (лень, расточительность, пьянство), социальная помощь была заменена мерами принудительного, полицейского характера. К тем трудоспособным беднякам и нищим, кто не желал устраиваться на работу, в XVII—XVIII вв. применялась так называемая «система изоляции», т.е. помещение в разнообразные учреждения закрытого типа, где эти люди обязаны были в принудительном порядке находиться на неквалифицированных работах практически лишь за еду и одежду (работные и исправительные дома, общие госпитали и т.д.). Подобные меры постепенно распространялись и на многие другие категории нуждающихся. Так, в Англии XVIII в. власти не были обязаны были оказывать помощь лицу, отказывающемуся поступать в работный дом. Теперь не только здоровые взрослые безработные, но и старики, дети, калеки фактически становились рабами предпринимателей, которые основывали работные дома. Такие учреждения преследовали своей целью в основном изоляцию бедняков от общества и ограничение возможности воспроизводства потенциально опасных для него групп населения. В связи с этим заключению в такие заведения подлежали как лица, не имевшие работы, так и обычные преступники (бродяги, мошенники), и даже психические и венерические больные. Кроме того, такие учреждения имели целью исправление нищих «по лености и праздности», а также преступников путем приучения их к труду. Причем это исправление должно было осуществляться на условиях самоокупаемости и обеспечения капиталистических предприятий практически бесплатной рабочей силой. Такая политика в отношении бездеятельных нищих была более гуманной, чем раньше, в период «кровавого законодательства», когда безработные откровенно запугивались и истреблялись увечьями и казнями. Но и здесь она носила характер скорее не помощи, а наказания.

Однако очень скоро система подобных закрытых учреждений тюремного типа показала свою неэффективность. Во-первых, эти учреждения вызывали ненависть как предпринимателей, так и наемных рабочих, справедливо видевших в них своих конкурентов на рынке производства товарной продукции и труда. Во-вторых, в силу незаинтересованности работников и организаторов производства в повышении производительности труда реальный экономический эффект таких предприятий был невелик. Наконец, в-третьих, помещение в работные дома всех лиц, представлявших потенциальную угрозу для общества, начиная от безработных и заканчивая преступниками, сумасшедшими и больными венерическими заболеваниями, содействовало тому, что стиралась грань между репрессиями и благотворительностью, профессиональным нищенством, от которого общество желало избавиться, и всеми иными видами социальных патологий, для излечения от которых необходимо было применять совершенно иные средства.

Поэтому в XIX в. система изоляции заменяется «карцерной системой», при которой наказанию стали подвергаться лишь нищие-преступники. Работные же дома стали формой предоставления работы, а не наказания. Теперь помещенные в работные дома пользовались определенной свободой, получали заработную плату и не являлись официально наказуемыми правонарушителями (хотя суровость условий содержания и минимальный характер вознаграждения делали эти учреждения весьма далекими от того, чтобы называться гуманными). Как и другие объекты социальной помощи государства, работные дома организовывались муниципалитетом на его средства и контролировались государственными чиновниками. Подобным же образом организовывались и другие закрытые формы государственной социальной помощи (инвалидные дома, приюты для бедных сирот и найденышей, богадельни), предназначенные для такой категории бедняков, как люди, неспособные работать. Причем здесь наблюдалась тенденция к универсализации, т.е. появлению заведений, предназначенных для всех лиц, принадлежавших к этой категории (например дома для бедных в Англии).

Дальнейшее совершенствование «карцерной системы» предполагало дифференциацию подхода к различным категориям «потенциально бедных» на основе получения достоверных знаний о причинах тех или иных социальных патологий и установления властного учета и контроля над оказанием социальных услуг.

В Германии адресный подход к нуждающимся был связан с формированием так называемой эльберфельдской системы социальной помощи, впервые учрежденной в прусском городе Эльберфельде в начале XIX в. Такая система основывалась на четкой структуре управления, изучении индивидуальных потребностей неимущих, регламентации времени выдачи пособий, систематическом контроле за жизнью нуждающихся и за выделяемыми на их содержание средствами. Внедрение такой системы позволило значительно уменьшить количество бедняков и одновременно сократить расходы на их содержание. В Англии в 1834 г. приходская система помощи была также значительно реформирована. Изменения заключались прежде всего в увеличении численности избранных населением и назначаемых бюрократическим аппаратом служащих, выполняющих функции экспертов, контролеров, исполнителей. Это позволяло максимально рационализировать, систематизировать и специализировать дело социальной помощи.

Таким образом, «карцерная парадигма» заключалась в сочетании определенной изоляции неимущих от общества с некоторой свободой, а утилитарной полезности учреждений, использующих дешевую рабочую силу, — с состраданием. Поэтому данная система стала более действенным социальным амортизатором, чем предыдущая. Кроме того, она отличалась в лучшую сторону от системы работных домов большей степенью специализации и разнообразием форм борьбы с социальными патологиями. В нее были включены такие учреждения, как детские сады, сиротские приюты, школы (в том числе и для взрослых), бесплатные больницы и богадельни. По существу, вся жизнь социально незащищенного лица могла протекать в рамках этой системы.

Начали появляться и проекты обеспечения такой категории граждан, как «работающие бедные», за счет государственного пособия, повышавшего уровень жизни работника до минимально приемлемого. Однако этот подход быстро показал свою неэффективность, так как способствовал росту иждивенческих настроений в среде наемных работников и падению производительности труда. К концу XIX в. в Англии и Франции законом устанавливалось правило, согласно которому размер пособия, считавшегося временной вынужденной мерой, был намного меньше заработка даже неквалифицированного рабочего.

Государство предпринимало попытки создания и целостной пенсионной системы, охватывающей все объекты, нуждающиеся в этой форме обеспечения. Такой опыт был предпринят, например, в период якобинской диктатуры (1793 г.) во Франции. Согласно революционным декретам, предполагалась обязательная государственная помощь всем лицам, имеющим двух и более детей, а также гарантированные выплаты всем вдовам и старикам. То обстоятельство, что эти намерения не соответствовали уровню материальных возможностей и сознания общества, обусловило неудачу подобных попыток. Однако пенсии отдельным категориям граждан (ветеранам, инвалидам, государственным чиновникам и служащим) к концу XIX в. стали нормой в Европе и США.

Практиковало государство и открытые формы помощи. К ним относились: формирование продовольственных фондов на случай голода, приходских денежных фондов (причем для трудоспособных нуждающихся денежная помощь рассматривалась как временная, а выданные властями ссуды как подлежащие возвращению), а также организация общественных работ по благоустройству. Их финансированием и управлением также занимались муниципалитеты, а правовое регулирование и контроль возлагались на общегосударственные административные органы. Особенно большую популярность децентрализация и муниципализация социальной помощи приобрели в США. Федеральная система помощи штатам носила лишь дополнительный характер. Государство выделяло отдельным штатам гранты только в том случае, если те были не в состоянии осуществлять социальную помощь своими силами. Принятие законодательства о социальной помощи было прерогативой штата. Однако штат предпочитал обращаться к окружным и муниципальным властям с просьбой субсидировать законодательство и провести его в жизнь. И в этом случае дифференциация объектов помощи и адресный подход доминировали. Именно на муниципальном уровне создавались различные специализированные учреждения для разрешения определенных проблем населения, разрабатывались конкретные программы их решения. В США, таким образом, основными чертами социальной помощи стали сочетание усилий федеральных органов власти (выделение средств на конкретные программы социальной помощи, гранты), органов власти штатов (распределение средств и контроль за их расходованием) и муниципальных органов (организация помощи), а также использование муниципалитетами в качестве инструментов организации социальной помощи семьи, общины и благотворительные ассоциации.

Таким образом, можно заключить, что изучение причин социальной девиантности, строгая регламентация размера и продолжительности помощи, контроль за расходованием средств и закрепление определенных категорий бедных за определенными должностными лицами к концу XIX в. стали повсеместной практикой государственной помощи и в Европе, и в США.

Еще одной прогрессивной формой борьбы с социальным риском безработицы стало учреждение бирж труда и справочных бюро для безработных. Во Франции они появились уже в во второй четверти XVII в. под вывеской информационных бюро, которые служили посредниками между работником и работодателем. В целях борьбы с безработицей в ряде европейских стран создавались так называемые земледельческие колонии, где безработные могли заниматься сельскохозяйственным трудом.

Правовой основой властной помощи являлось законодательство, и в силу этого такая помощь распространялась на граждан, попавших в объективно непреодолимую, трудную жизненную ситуацию. Теперь помощь была положена этим гражданам по праву. Характер помощи также регламентировался законом. В силу этого государственное призрение характеризовалось легальностью, высокой степенью организованности и системности. Этому же способствовало и дальнейшее развитие социальной работы. Она, благодаря дифференциации сфер деятельности работников, их специализации, появлению системы подготовки кадров и теоретизации, приобретает к концу данного периода свое современное содержание.

Экономической основой властной социальной помощи стало вертикальное бюджетное перераспределение экономических ресурсов общества, осуществляемое через казну. Аккумулирование средств носило обязательный, принудительный характер и проводилось на основе выражающего общественные интересы закона. Поэтому экономическая база государственной социальной помощи отличалась стабильностью. Как правило, налоги на социальную помощь имели локальный, прогрессивный характер. Средства, полученные таким путем, перераспределялись в зависимости от установленных правом положений: характера жизненной ситуации, степени нуждаемости, числа членов семьи, цен на продукты первой необходимости и т.д.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >