РАЗВИТИЕ ВЛАСТНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ В РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII - ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX в.

Попытка систематизировать оказание государственной помощи, обеспечить ее в организационном, кадровом, экономическом планах была предпринята Екатериной Великой (годы правления 1762—1796) в рамках так называемой губернской реформы 1775 г. Целью этой реформы была децентрализация государственного управления, т.е. создание дееспособной власти на уровне сравнительно небольших по территории губерний. Губернские власти теперь должны были получить возможность для самостоятельного упрочения стабильности и порядка на местах без помощи центра, в том числе и средствами амортизации социальных противоречий, предоставляемых социальной помощью. С этой целью в каждой из губерний учреждался подчиненный непосредственно губернатору приказ общественного призрения. Помимо чиновников, обладавших специальными знаниями и полномочиями, в качестве заседателей в приказах должны были присутствовать представители всех сословий, исключая крепостных крестьян (дворянство, купечество, государственные крестьяне). Решения в приказах выносились коллегиально, и голос губернатора не был решающим. Приказ обязан был учреждать, поддерживать и осуществлять контроль над всеми, весьма разнообразными, учреждениями социальной инфраструктуры. В их числе были школы, сиротские дома, госпитали и больницы, богадельни, предназначенные для инвалидов, престарелых и калек, не имеющих родственников и средств к существованию, а также заведения типа работных и смирительных домов.

Основание сиротских домов, в которых содержались сироты до 12-летнего возраста, было правом, но не обязанностью приказов. В случае нехватки средств альтернативой могла стать передача сирот на попечение добродетельным людям с уплатой им вознаграждения. Однако в этом случае приказ обязан был «надзирать» за условиями жизни ребенка. В его обязанности входил и контроль над получением детьми профессии, для чего надлежало способствовать профессиональному обучению подростков у ремесленников, купцов или земледельцев сообразно с их сословным статусом. Помимо обычных больниц приказам предписывалось устраивать больницы для неизлечимых пациентов и умалишенных, кроме того, они обязаны были учреждать аптеки. Под контроль приказов перешли бывшие ранее исключительно в церковном ведении богадельни, в которых нетрудоспособные в силу возраста или состояния здоровья нищие могли получить все необходимое, дабы не нуждаться в подаянии. В XIX в. список учреждений, находящихся под управлением приказов, пополнился инвалидными домами, предназначенными специально для содержания увечных воинов, а также воспитательными домами для содержания детей грудного возраста (с последующей их передачей в сиротские дома или в семьи усыновителей и воспитателей).

Как видим, социальная помощь в связи с созданием приказов, управлявших более эффективными в организационно-экономическом плане учреждениями призрения закрытого типа, не только была лучше организована, но и стала более разнообразной.

Несколько изменились методы борьбы с профессиональным нищенством и иждивенческими настроениями неимущих. В смирительные дома по-прежнему помещались «праздные ленивцы». В это определение включали всех, кто по понятиям того времени (впрочем, во многом и по современным) представлял потенциальную угрозу для общества. Это были бродяги, мелкие мошенники, проститутки, пьяницы. Кроме того, в эту категорию могли попасть крестьяне, провинившиеся перед помещиком, и дети, не повинующиеся родителям. Смирительные дома учреждались с целью изоляции таких лиц от общества и привлечения их в принудительном порядке к труду. Теперь они попали в ведение полиции (подчинялись управам благочиния, существовавшим в городах). Режим в них смягчался, а целью содержания в этих учреждениях теперь официально провозглашалось перевоспитание.

Дома второго типа, которые именовались работными, создавались для предоставления государством работы тем лицам, которые ее искали и прибывали туда на добровольных началах. Эти заведения непосредственно курировались приказом. Целью пребывания там провозглашалась социальная адаптация путем получения «честного заработка» и профессиональных навыков. Благодаря деятельности приказов, требовавших большего количества работников, осуществлявших функцию призрения, их специализации, квалификации, значительно продвинулось становление социальной работы как профессионального вида оказания социальной помощи. Однако устойчивой системы финансового обеспечения приказов государством установлено не было, а это снижало эффективность их деятельности. Государство выделяло приказам лишь стартовый капитал, который это губернское учреждение обязывалось приумножать за счет хозяйственной деятельности (плата за призрение, доходы от оброчных статей, сдача в наем лавок, домов, кузниц), разнообразных инвестиций (например в мануфактуры и фабрики, в банковские операции и т.д.) и привлечения благотворительных взносов. Кроме того, в конце столетия для поддержки финансовой базы приказов на их содержание стали выделяться доходы от аптек, пособий от магистратов, проценты с продажи игральных карт, штрафы, взимаемые с некоторых категорий горожан и дворян в качестве наказания за определенные категории проступков. В целом, однако, в силу незаинтересованности российского чиновничества, управлявшего губерниями, а также слабого развития товарно-денежных отношений в России, такая система формирования материальной базы оказания властной социальной помощи на местах не могла гарантировать ее получение широким слоям населения, находившимся в зоне разнообразных социальных рисков. К тому же неодинаковые ресурсы регионов приводили к страшному неравенству в возможностях оказания социальной помощи властями разных губерний (ведь при выделении губерний принималось в расчет лишь удобство осуществления административно-полицейской и фискальной политики, а не экономический потенциал). Правда, ситуация несколько улучшилась в начале XIX в., когда приказы были переданы в ведение министерства внутренних дел (1802 г.). В их составе появились официальные представители правительства — инспектор врачебной управы (1818 г.) и непременный член (1822 г.). Приказам было предоставлено право отчислять в свою пользу один процент от всех сумм, поступающих к ним по каким-либо счетам, а в 1821 г. в их распоряжение перешли все остатки от городских доходов. Была ужесточена финансовая отчетность. Теперь император лично проверял бухгалтерские документы приказов, которые должны были поступать к нему раз в полгода. В связи с этими мероприятиями несколько подравнялось их экономическое положение, упорядочилась организация и улучшилось финансирование за счет прямых государственных вкладов из бюджета.

Помимо приказов общественного призрения губернской реформой 1775 г. предполагалось и создание иных учреждений, также ведавших социальной помощью. К таковым можно отнести дворянскую опеку и сиротские суды. Дворянская опека возглавлялась уездным предводителем дворянства. Туда входили председатель и заседатель уездного суда. Опека обязана была вершить заботу о сиротах дворянского происхождения и вдов-дворянок, управлять их имуществом и оберегать его в интересах «малых сих». Сиротский суд возглавлялся городским головой, функцию общественного контроля над которым выполняли два члена городского магистрата и городовой староста. Их задачи были аналогичны дворянской опеке, однако, объектом забот были горожане недворянского происхождения. Опекуны, назначаемые этими учреждениями, обязаны были заботиться об имуществе сироты или вдовы, получая за это умеренное вознаграждение в размере до 5% доходов опекаемого.

Более системный и обязательный характер приняла при Екатерине II оказываемая государством помощь во время периодически повторяющихся массовых голодовок. Согласно указам императрицы, в этих случаях организация общественных работ, финансируемых государством, становилась обязательной для местных властей. Открытая помощь теперь осуществлялась посредством выдач продовольствием или деньгами из специальных фондов, организуемых на этот случай. Однако в целом государство по-прежнему предпочитало использовать невластные источники помощи, в частности, ресурсы помещичьих имений. Правда, эта помощь, благодаря государственному регулированию, приобретала более системный и организованный характер. При Екатерине чиновникам, в случае массовых голодовок, было предоставлено право принудительно изымать продовольственные запасы помещиков в форме займа. Кроме того, местная администрация теперь могла «отбирать в опеку» те имения, в которых голодовки происходили по вине помещиков, не принимавших мер к обеспечению продовольственной безопасности своих владений. Такая же судьба могла постигнуть имения тех помещиков, которые отказывались предоставлять правительству принудительные займы на оказание социальной помощи голодающим.

В первой половине XIX в. продолжился процесс законодательного регламентирования пенсионного обеспечения чиновников и офицеров. Такая помощь, в силу самодержавно-бюрократического характера режима, мобилизационной направленности модернизации, проводившейся государством, и в первую очередь в интересах государственного аппарата, получила наиболее высокую степень систематизации, структурированности и гарантированности. Поэтому в XIX в. специально для ее оказания было организовано имперское государственное учреждение — Комитет призрения заслуженных гражданских чиновников (1823 г.), которое гарантировало определенный размер пенсионных выплат всем служащим государственного аппарата в зависимости от выслуги лет и должностного оклада. Надо отметить также возросшую степень гарантированности социальной помощи отставным солдатам и унтер-офицерам. Со времен Екатерины II она оказывалась уже не церковными структурами, а непосредственно государством через особые «инвалидные команды», создаваемые при городских гарнизонах крупных городов.

Таким образом, с одной стороны, в силу определенной автономии от центральной власти, привлечения к деятельности представителей общественности и предоставления относительно устойчивой финансовой базы, дело социальной помощи в России поднялось во второй половине XVIII — первой половине XIX в. на новый, несомненно более прогрессивный уровень. Однако в целом бюрократический характер, ограниченность материальной базы и отсутствие правовой основы гарантий призрения делали «приказную» помощь выборочной, спорадической, и все еще далекой от всеобщности.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >