ПЕРИОД ГОСУДАРСТВЕННО-ОБЩЕСТВЕННОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ В РОССИИ (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XIX - НАЧАЛО XX в.)
ГОСУДАРСТВЕННО-ЗЕМСКАЯ МОДЕЛЬ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ В РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX - НАЧАЛЕ XX в.
1860—1870-е гг. ознаменовались для России проведением широких либеральных реформ, названных «великими». Они самым непосредственным образом коснулись форм и методов оказания социальной помощи. Прежде всего к этой эволюции имели отношение земская и городская реформы, благодаря которым в России появилось местное самоуправление. Местностью стали управлять выборные учреждения, за которыми государство признает определенные полномочия. В уездах и губерниях создавались выборные (на три года) земские собрания (распорядительные органы) и управы, которые выбирались собраниями (исполнительные органы). Местное самоуправление появилось и в городах. Выборные (на четыре года) городские думы являлись распорядительными органами, а городские управы, выбираемые думами, — исполнительными. Земства и органы городского самоуправления занимались лишь вопросами местного хозяйства и благоустройства. Финансовая база земств и городов была крайне ограниченна. Они не располагали собственным аппаратом для реализации своих решений и поэтому полностью зависели от чиновников. Над ними был установлен мощный бюрократический контроль. Земствам запрещалось взаимодействовать между собой. Гласность их деятельности была лимитирована. Общероссийского земского органа создано не было. Несмотря на указанные недостатки реформы, создание земств имело огромное положительное значение. Они не только способствовали формированию основ правового государства и гражданского общества, гражданской психологии, но и активно содействовали мощному подъему местной экономики, статистики, инфраструктуры, образования, здравоохранения и т.д. Введение земств позволило государству переложить на них и часть своих функций по организации социального призрения, что самым благотворным образом сказалось на развитии социальной помощи в России.
Как результат появилась новая система властной социальной помощи, включающая в себя как собственно государственный (или «приказный») тип ее оказания, так и земский.
Здесь сказалось то обстоятельство, что в этот период государственная помощь под влиянием потребностей вступившего на путь капиталистического развития, активно модернизирующегося и получившего мощный импульс к развитию гражданского общества качественно видоизменяется. И прежде всего это проявлялось в том, что государство начало переходить от методов прямого руководства, открытого принуждения по отношению к отдельным социальным группам к созданию институциональных условий для оказания социальной помощи. Теперь государство предпочитало регулировать деятельность субъектов оказания социальной помощи не прямым, а косвенным путем. Это указывало на то, что российское общество на рубеже XIX—XX вв. постепенно пришло к осознанию своей ответственности за социально не защищенные слои населения, к пониманию необходимости солидарных усилий всего гражданского коллектива по противодействию социальным рискам, им же самим воспроизводимым.
Государство, впрочем, не отказывалось и от того, чтобы по- прежнему выступать в роли непосредственного субъекта социальной помощи, оказывая ее через приказы общественного призрения. Объяснялось это как некоторыми недостатками земской помощи, о чем будет сказано ниже, так и настороженно-негативным отношением государства к земствам. Государство видело в общественности, представленной в земствах, не соратников, а скорее, соперников, доверять которым полностью оно опасалось. В земствах бюрократическая машина российской империи усматривала лишь необходимое зло. Отсюда и то обстоятельство, что земства были введены далеко не на всей территории империи. Дело социальной помощи там, где их не было, находилось по-прежнему в руках приказов, а там, где земства существовали, они испытывали на себе жесткий бюрократический контроль и надзор.
К позитивным же моментам в оказании социальной помощи государством как непосредственным ее субъектом относились значительно возросший уровень государственного финансирования приказов в неземских губерниях и тенденция к постепенному выравниванию уровня оказания в них социальной помощи населению. Этому обстоятельству в немалой степени способствовало то, что приказы общественного призрения окончательно перешли в ведение министерства внутренних дел, занимавшегося всеми вопросами местного управления, в связи с чем произошла централизация дела общественного призрения и усилилась роль бюджетного финансирования в его ресурсном обеспечении. Сильной стороной российской модели государственного призрения продолжала оставаться высокая степень гарантированности и масштабности социальной помощи в отношении государственных служащих. В этот период к ним присоединяются и созданная на профессиональной основе полиция и многочисленный штат служащих казенных предприятий.
Занималось государство и регулированием отношений между рабочими и предпринимателями, предоставляя определенные социальные гарантии лицам наемного труда. Так, в 1882 г. законодательно ограничивалась эксплуатация труда малолетних, с 1885 г. — женщин. В 1897 г. вводится закон, согласно которому рабочий день для трудящихся важнейших отраслей промышленности не мог превышать 11,5 часа. Закон 1886 г. ограничивал размер штрафов, взимаемых предпринимателями с рабочих, а также вводил обязательное условие, согласно которому штрафы направлялись на социальные нужды пролетариев данного предприятия. Этот же закон категорически запрещал выдачу зарплаты продуктами фабричных лавок. Однако подобные попытки административно-полицейскими методами решить проблему снижения социальных рисков в среде рабочих и обеспечить социальный мир между предпринимателями и пролетариями в целом оказались малопродуктивными.
И все же земская система социальной помощи была более эффективной, нежели приказная. К числу достоинств этой системы относились: большая мобильность, разветвленность, массовость, превентивность социальных услуг.
Благодаря земствам нарастают объем и качество оказания традиционной социальной помощи, в том числе медицинской. К концу столетия количество медицинских заведений в земских губерниях увеличилось в среднем в четыре раза (в неземских — даже сократилось). Это не преминуло сказаться на росте рождаемости и сокращении смертности, повышении качества жизни населения. В земских губерниях возросло в пять раз (при сокращении в неземских губерниях) количество сиротских домов.
Нарастает полиморфизм оказания социальной помощи. Земства, зависящие от наказов избирателей, более чутко реагировали на насущные потребности населения, причем населения местного, приспосабливаясь под конкретные нужды конкретного сообщества и конкретного региона.
Земские учреждения теперь активно участвовали в призрении подкидышей. Патронат, организованный ими, носил системный характер и охватывал всю жизнь ребенка, начиная от вскармливания (ее осуществляли кормилицы, которым передавали малыша) и заканчивая обучением ремеслу в семьях ремесленников и предоставлением работы. Для трудящихся семей открывались бесплатные ясли и детские сады. Для подростков предусматривалось учреждение ремесленных классов, для малолетних преступников существовали земледельческие колонии.
Обращают на себя внимание возросшие специализация и индивидуализация социальной помощи. Этим Россия также обязана земствам. При земствах создавались специальные фонды для оказания помощи неимущим женщинам, разорившимся ремесленникам, крестьянам, старикам, больным и т.д. В этой связи привлекает внимание разделение богаделен в земских губерниях на два разряда. И если в первых продолжали содержаться неспособные к труду старики, инвалиды и т.д., то во вторых, так называемых ремесленных богадельнях, содержались лица, которые могли заниматься легким трудом. Для их обеспечения при иных богадельнях открывались и земские магазины, реализующие произведенный в тамошних заведениях товар.
Характерной чертой земской помощи, выгодно отличавшей ее от «приказной», был ее профилактический характер. Стремясь не допустить обнищания населения, земства предпринимали изобретательные и эффективные меры.
Формой реакции на изменившиеся условия экономической жизни в обществе становится организация в земствах ссудноблаготворительных касс для недоимщиков (т.е. задолжников по разнообразным налогам и сборам), а также для разорившихся крестьян и горожан на восстановление их хозяйства. Иногда земства практиковали внесение платы за обучение детей в гимназиях, а также выдавали ссуды на покупку продовольствия. Поскольку одной из основных групп риска с точки зрения потенциальной бедности являлись безработные (в особенности мигранты), то земства учреждали в качестве новых форм деятельности ночлежные дома для переселенцев, «питательные станции», представлявшие собой бараки для раздачи пищи и кормления неимущих, а также справочные бюро, содействовавшие поиску работы.
С 1883 г. в земствах учреждаются эмеритальные кассы (своеобразные пенсионные фонды, производящие страхование пенсий и пособий) для так называемого третьего элемента земств. Третий элемент представлял собой новый социальный слой в российской глубинке — служащих земств. Они, в отличие от государственной бюрократии, не имели права на получение пенсий. Эмеритальные кассы формировались из средств, выделяемых земствами, ежемесячной зарплаты служащих и их единовременного взноса. Размер пенсий, полагавшихся служащим, зависел от их страхового стажа. Пенсии могли быть переданы вдове или несовершеннолетним детям застрахованного в случае его смерти. Эмеритальные кассы обеспечивали не только пенсии по старости, но и давали служащим право на получение разнообразных единовременных пособий (например на обучение детей) и льготных ссуд. Однако разрешительный характер организации таких касс и установленная законом необходимость их создания на уровне губернии значительно осложняли распространение этого вида социальной помощи.
Занимались земства и такой важной формой оказания массовой социальной помощи, необходимой в условиях формирования индустриальной цивилизации, как организация общественных работ. В основном такая помощь оказывалась крестьянскому населению в местах, в которых в результате неурожая возникала реальная опасность массового голода. К видам общественных работ относились работы по строительству дорог (особенно железных) и жилищ, водоснабжению, лесозаготовкам. Однако низкая степень координации общественных работ и недостаток выделяемых на них средств не позволили превратить эту форму социальной помощи в эффективный механизм борьбы с голодом и нищетой.
Особо надо отметить то обстоятельство, что земства активно использовали такие формы помощи, которые инициировались другими ее институтами. Так, они широко практиковали учреждение домов трудолюбия, попечительств о бедных, возникновение которых связано с конфессиональной и благотворительной помощью.
Некоторые особенности имела практика оказания социальной помощи в городах. Вызваны они были специфическими социальными рисками, возникавшими в условиях капиталистической урбанизации (высокая плата за жилье и продукты питания, безработица и др.). В связи с этим требовалась локализация таких социальных патологий, присущих городскому образу жизни в условиях индустриальной цивилизации, как профессиональное нищенство, проституция, детская беспризорность, безработица и т.д. Поэтому органы городского самоуправления чаще использовали нематериальные формы социальной помощи, такие как юридическая помощь, открытие бирж труда, содействие профессиональному обучению. Широко практиковалось также открытие городских магазинов для реализации населению товаров по низким ценам. Большое место в деятельности городских органов самоуправления занимала выплата постоянных и единовременных пособий (в том числе и на такие целевые расходы, как наем жилья), а также ежемесячные выдачи продуктов питания. Как и в земствах, в городских службах социального призрения широко практиковалась специализация в оказании помощи. В частности, она проявилась во внедрении в ряде крупных российских городов эльберфельдской системы призрения бедных. Организованные в отдельных районах города социальные службы стремились предварительно изучить индивидуальную жизненную ситуацию объекта социальной помощи и оказывать поддержку самыми разнообразными методами (помогали снять дешевое жилье, содействовали предоставлению работы, назначали временное денежное содержание, устраивали детей на усыновление и т.д.).
В отличие от земских учреждений городские вначале оказывали преимущественно не закрытую, а открытую помощь. Однако в XX столетии в городах стали активно открывать детские дома, ясли, ночлежки и приюты.
К числу же главных недостатков в социальной работе, организованной земствами и городами, можно отнести отсутствие координации между ними и вытекающую отсюда несогласованность планов и действий органов самоуправления. Объяснялась эта черта муниципальной работы в основном негативной позицией по отношению к земствам, занятой государственной властью. Бюрократия опасалась координации деятельности земств в любой сфере, полагая, что это может угрожать ее безграничному властному господству.
Экономическая основа земской помощи оставляла желать лучшего. Системы специальных общегосударственных налогов, назначенных исключительно в помощь людям, оказавшимся с точки зрения всего общества в трудной жизненной ситуации, просто не существовало. Земства могли оставить себе лишь около 5% средств, собираемых ими в качестве налоговых поступлений. Финансовая основа земской и городской помощи формировалась в большей части из некоторых крайне немногочисленных видов штрафов и судебных сборов, а также доли налога на недвижимость (которая не должна была превышать 3% от общей суммы).
Основой городской социальной помощи был так называемый оценочный сбор, но его возможности практически не использовались (стоимость недвижимости занижалась в среднем в пять раз), во многом из-за классового эгоизма владельцев городских предприятий и городской недвижимости, которые, в силу характера системы выборов, выступали в качестве основных избранников в органы городского самоуправления. Поэтому средств земств и городов было явно недостаточно для оказания масштабного содействия минимизации социальных рисков. Кроме того, финансовые возможности земств зачастую были полярно различны, а единой системы выравнивания их потенциалов в этом вопросе не существовало. Серьезным обстоятельством было и то, что оказание социальной помощи, согласно законодательству, было не обязанностью земских и городских органов самоуправления, а их правом. Поэтому земства выделяли на оказание социальной помощи только около 2% своих доходов, а органы городского самоуправления — около 3,6%. В итоге лишь треть нуждающихся в социальной помощи могла хоть в какой-то степени на нее рассчитывать.
Нормативная база властной помощи также не обеспечивала надлежащих гарантий ее оказания населению. Отсутствовали единые общегосударственные нормы ее оказания. По существу, самая сильная сторона государственного призрения — ее общеобязательность, гарантированность — в России отсутствовала. Не существовало права определенной социальной категории в юридически определенной ситуации требовать социальную помощь, и не существовало обязанности государства оказывать ее в определенном нормами права объеме.
Однако то обстоятельство, что государство смогло создать диверсифицированную систему социальной помощи, оказываемой на территориальной основе, систему, характеризующуюся много- субъектностью и полиморфизмом финансовых основ социального призрения, специализацией и индивидуализацией подходов к оказанию социальной помощи, систему, в которой стали доминировать закрытые формы призрения, характеризует этот этап развития социальной работы в России как прогрессивный.
