ПРОСТРАНСТВЕННОЕ РАЗВИТИЕ ЭКОНОМИКИ РОССИИ НА ОСНОВЕ ИНТЕГРАЦИИ ХОЗЯЙСТВЕННЫХ И СОЦИАЛЬНЫХ ПРОЦЕССОВ В СТРАНЕ

МЕХАНИЗМЫ И ИНСТИТУТЫ ПРОСТРАНСТВЕННОЙ ИНТЕГРАЦИИ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ

Пространственная интеграция и «барьеры» интеграционных процессов

В наиболее общем виде пространственная интеграция означает формирование и функционирование в стране единого экономического пространства, единого «поля» всех форм хозяйствования и процессов социального развития. Пространственная интеграция в равной мере выступает и закономерным результатом действия рыночных механизмов хозяйствования, и объектом целенаправленной экономической политики государства, результатом его усилий по формированию необходимой правовой базы, системы институтов пространственного развития и пр. При этом полнота и последовательность процессов пространственной интеграции не только способствуют решению хозяйственных и социальных проблем страны за счет использования потенциала всех ее территорий, но и обеспечивают необходимый уровень социального благополучия населения, экономической безопасности и политической целостности государства.

В понятии «единое экономическое пространство» следует различать формальное и реальное содержание. Формальный аспект такого единого пространства означает снятие экономических, административных или иных барьеров, препятствующих свободному передвижению товаров, капиталов и рабочей силы по всей территории страны. В современной экономике такой аспект пространственной интеграции уже давно перешагнул национальные рамки и реализуется в виде целого ряда крупных международных экономических сообществ — Европейский союз, Евразийский экономический союз (Таможенный союз и Единое экономическое пространство) и др.

В российских условиях попытки возведения подобных барьеров наиболее зримо наблюдались в начале 1990-х гг., когда руководители многих субъектов Федерации в желании «спасти» региональные рынки и как-то защитить интересы населения пытались запретить вывоз отдельных видов продукции за пределы «своих» территорий, ограничить ввоз некоторых товаров с иных территорий и пр. Барьеров пространственной интеграции в таком банальном виде в Российской Федерации более не существует. Барьеры пространственной интеграции национальной экономики, которые реально действуют в настоящее время, носят более сложный, долговременно сложившийся характер и не могут быть устранены методами административного давления, как, например, запрет на разного рода шлагбаумы на дорогах. Эти барьеры (и, соответственно, пути их преодоления) можно разделить на четыре группы: правовые, социальные, экономические и институциональные.

Правовые барьеры были связаны, в первую очередь, с заметными различиями в «качестве» правового регулирования различных видов хозяйственной деятельности (предпринимательской, инвестиционной и пр.) в пределах отдельных субъектов Федерации. Основные правовые нормы, касающиеся условий хозяйственной деятельности в стране, в преимущественной степени регулируются нормативно-правовыми актами федерального уровня. Однако существенное значение имеют при этом и те регулятивные документы, которые издаются на субфедеральном уровне. Это, прежде всего, касается вопросов, связанных с земельными отношениями, налого1

выми льготами за счет субфедеральных бюджетов, лицензированием некоторых видов предпринимательской деятельности, организацией взаимодействия с местным средним и малым бизнесом, решением проблем обеспечения предприятий кадрами, а также социальным развитием территорий в целом.

Определенной формой правовых барьеров пространственной интеграции могут стать возможные «перегибы» в процессе экономического зонирования, т.е. формирования территорий, где хозяйствующие субъекты находятся в ином правовом пространстве по таким ключевым параметрам, как таможенное регулирование, налоговый режим, льготирование по использованию (приобретению) земельных участков, производственных и иных помещений и пр. Если «вес» таких территорий с особым правовым режимом переходит за некий макроэкономический порог, это нарушает единство экономического пространства страны, а также жизненно важный для рыночной экономики принцип равной конкуренции, деформирует критерии эффективной аллокации экономических ресурсов, что может вызвать общую дезорганизацию хозяйственного «поля» страны и снижение инвестиционной активности в экономике.

Нынешний, более «цивилизованный», этап экономического зонирования в стране исключает практику бегства хозяйствующих субъектов в различные «зоны» исключительно ради налоговых льгот. Так, как это было, например, с так называемой зоной экономического благоприятствования «Ингушетия», когда ряд сопредельных ей регионов (Ставропольский край, Волгоградская область) из-за такого бегства хозяйствующих субъектов в зону понесли значительные бюджетные потери1.

Однако, как показывает практика последних лет, проблема единства правового поля хозяйственной деятельности в стране с повестки дня все еще не снята. Так, при первоначальном обсуждении концепции «территорий опережающего социально-экономического развития» (ТОСЭР) для регионов Восточной Сибири и Дальнего Востока предполагалась модель многоуровневого зонирования (весь макрорегион в целом — субъекты Федерации — отдельные территории в пределах субъектов Федерации), которая вследствие многочисленности предлагавшихся льгот, по сути, вырывала огромный макрорегион страны из единого правового пространства хозяйственной деятельности[1].

Однако, как будет показано далее, даже итоговый вариант реализации модели ТОСЭР[2] «не снимает» все высказывавшиеся ранее опасения. Это — опасения того, что конечным итогом подобного зонирования, вне эффективной политики социально-экономического развития региона в целом, будет не столько появление новых производств, сколько передислокация действующих предприятий, в том числе и из-за рубежа. Итогом может стать и неизбежное банкротство однопрофильных с резидентами зон российских предприятий, не попавших в указанные «привилегированные» территории[3]. Высказываются также опасения того, что неадекватно выбранный режим тех или иных особых зон или территорий на Дальнем Востоке может привести к вытеснению отечественных производителей иностранными, прежде всего из Китая[4].

К правовым барьерам хозяйственной интеграции следует отнести и отсутствие системного федерального закона об основах политики регионального развития в Российской Федерации. Законопроект № 18259-3 «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации» был внесен в Государственную Думу РФ еще в 2000 г. Новая версия законопроекта формально все еще продолжает находиться на стадии рассмотрения. Между тем, закон, по нашему мнению, должен задать ключевые направления подготовки документов, ответствующих пространственному срезу формирующейся системы стратегического планирования, и, в частности, определять все более тесную пространственную интеграцию как приоритет политики регионального развития в Российской Федерации.

Социальные барьеры связаны с тем, что в нынешних российских условиях существенным препятствием к высокой мобильности рабочей силы как одному из условий пространственной интеграции национальной экономики выступает дефицит всех слагаемых социальной инфраструктуры. В современных условиях пространственно интегрированная экономика — это экономика, имеющая не просто достаточно высокий уровень обеспеченности социальными благами, но даже и их определенный резерв, задействуемый при передислокации капитала (производств), а также трудовых ресурсов к более эффективным точкам их приложения. Это касается и кадрового обеспечения «опережающего развития» отдельных территорий Сибири и Дальнего Востока, особенно на фоне наблюдаемого там значительного дефицита всех видов учреждений социального обслуживания населения. Выгоды и различные стимулы для инвесторов в тех или иных «зонах» на деле еще не означают автоматически наличие соответствующих объективных возможностей для реализации инвестиционных проектов, например, в части обеспечения (перемещения) локальных трудовых ресурсов. Между тем, вне такой обеспеченности данные проекты так и останутся нереализованными, если, конечно, не брать в расчет изначальную ориентацию инвесторов на привлечение иностранной рабочей силы, что может повлечь за собой весьма негативные процессы социально-демографического плана.

Экономические барьеры пространственной интеграции в первую очередь связаны с сохраняющимися глубокими разрывами в уровне развития отдельных регионов России. Наличие в стране регионов с качественно различными уровнями социально-экономического развития имеет для нее мощный дезинтеграционный эффект. В этих условиях одни регионы преимущественно «работают» только как источник сырья, другие — как производители высокотехнологичной продукции. Их взаимный интеграционный интерес невелик и, главное, в такой модели развития особой перспективы не имеет. Особой «проекцией» крайней экономической неоднородности страны является и названная выше проблема поддержания единого пространства социального развития. Эта цель достигается путем определенного нивелирования средствами государственной финансово-бюджетной политики уровня и качества жизни населения различных регионов, прежде всего, с позиции доступности публичных благ социального характера. Основным инструментом решения этой задачи выступает система так называемого «финансового выравнивания» за счет трансфертов из федерального бюджета в региональные.

Однако, как показала практика уже нескольких десятилетий, действующая в стране модель финансового выравнивания, компенсируя в известной мере социальные последствия экономической неоднородности регионов страны, саму эту неоднородность, по сути, лишь консервирует, так как не создает достаточных стимулов для экономического роста и достижения финансовой самодостаточности субъектов Федерации. Другими словами, финансовое выравнивание формально действует, а экономическое выравнивание так практически и не наступает.

Осознавая важность решения этой проблемы, в период экономических реформ в России руководство страны неоднократно предпринимало попытки зафиксировать относительное (позитивное) экономическое выравнивание субъектов Федерации как приоритет региональной политики государства, однако практических результатов в этом направлении было достигнуто немного. Если определенные результаты в направлении сглаживания диспропорций социального характера год от года достигаются за счет действия системы названного выше механизма финансового выравнивания, то четкого и ясного представления о том, когда и за счет каких механизмов могут быть решены задачи позитивного экономического выравнивания регионов, не существует и до нашего времени.

В начале 2000-х гг. решение ключевых вопросов регионального развития было возложено на специальную федеральную целевую программу[5]. Но уже с 2006 г. эта программа прекратила свое действие. Принимавшиеся позднее концептуальные документы Правительства РФ (например известная «Концепция-2020»[6], Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г.[7] и др.) содержали известные целевые установки, касающиеся пространственных аспектов социально-экономического развития страны. Однако эти документы не фиксировали ни четко выраженный приоритет позитивного экономического выравнивания регионов, ни, соответственно, адресные меры по достижению этой цели.

Очередным по времени обращением к вопросам регионального развития стало утверждение двух масштабных государственных программ, а именно: «Региональная политика и федеративные отношения»[8] и «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации»[9]. Однако в их нынешнем виде ни ту, ни другую программу, при всей их значимости, нельзя считать системным отражением целей и инструментов федеральной политики регионального развития. По нашему мнению, круг задач, отнесенных к числу решаемых в данных программах, носит достаточно фрагментарный характер, и чем, собственно, был мотивирован выбор именно этих задач (компонентов программ), сказать крайне сложно. Так, например, в программе «Региональная политика и федеративные отношения» на деле было очень трудно определить то, на какие конкретно задачи в области регионального развития она нацелена и рассматривается ли она вообще как инструмент политики экономического выравнивания территорий или нет.

В результате подобного «концептуального вакуума» такая традиционно наиболее важная и сложная задача федеральной политики регионального развития, как социально-экономическое выравнивание территорий, по-прежнему остается нерешенной. В настоящее время, по оценкам бывшего Минрегиона РФ, объем среднедушевого ВРП по субъектам Федерации различается в 67 раз, а средняя заработная плата — в 6 раз. Совокупный ВРП десяти регионов-ли- деров составляет 52% ВРП всех регионов, а десяти самых бедных субъектов Федерации — около 1%. Свидетельством высокой степени экономической дифференциации субъектов Федерации является эрозия группы регионов-доноров. Таковых ныне в действующей системе межбюджетных отношений насчитывается

3

(по плановым данным на 2015 г.) всего 14 (если считать только по дотациям на общее финансовое выравнивание, не учитывая распределение нескольких иных дополнительных видов дотаций в региональные бюджеты, получаемые почти всеми субъектами Федерации)1.

Объективности ради необходимо заметить, что нынешние параметры подобной дифференциации сложились не вчера. Они имеют своим истоком долговременно сложившиеся тренды экономического (пространственного) развития страны еще в советский период, хотя на начальном этапе радикальных реформ эти тренды, действительно, еще более усилились. Основная причина такой ситуации — деструктивная модель реформ и, соответственно, развития национальной экономики за последние 20 лет. Это модель развития с явным акцентом на преобладание сырьевого и транзакционного (финансово-торгового) секторов, в результате чего одни регионы (промышленно-ориентированные, особенно с высокой долей ВПК) в ходе реформ «провалились», а другие регионы (богатые сырьем и выполняющие роль ведущих транзакционных центров) стремительно укрепили свои позиции в национальной экономике. В первой половине 1990-х гг. это закономерно привело (по сравнению с дореформенным периодом) к увеличению показателей межрегиональной экономической дифференциации в стране.

В период суверенной России существенного усиления межрегиональной экономической дифференциации не произошло; этот показатель имел волнообразную тенденцию. Можно высказать осторожную гипотезу относительно того, что в периоды более быстрого экономического роста (например начало 2000-х гг.) показатель дифференциации несколько возрастает, а в периоды фактической стагнации экономики — снижается. Другими словами, колебания показателя межрегиональной экономической дифференциации в основном происходят за счет «взлетов» и «падений» группы экономически наиболее продвинутых субъектов Федерации.

Однако следует иметь в виду и то, что подобные расчеты имеют высокую степень условности, особенно в контексте ранжировки экономически менее развитых субъектов Федерации. Это связано с тем, что осуществление в каком-либо из этих регионов разового крупного инвестиционного проекта (особенно софинансируемого федеральным центром) на известный период может вывести регион с последних позиций в указанном рейтинге. Затем ситуация аналогичным образом меняется в пользу иного региона и т.д.

По последним опубликованным данным по ВРП (2013 г.), разрыв между экономически крайними регионами России (Тюменская область и Республика Ингушетия) по величине ВРП на душу населения составил 15,7 раза против 17,7 раза в 1995 г.[10] Скорее всего, эта тенденция сохранится. Прежде всего, это связано с отсутствием на данный момент и в ближайшей перспективе очевидных локомотивов быстрого экономического роста экономики страны в целом. К настоящему моменту потенциалы поддержания опережающих темпов роста для прежних регионов-лидеров (богатые сырьем регионы и регионы, выполняющие роль ведущих транзакционных центров в российской экономике) во многом исчерпаны. Что касается традиционных или только формирующихся центров или «точек» промышленно-инновационного развития, то они еще слишком слабы, чтобы в полной мере перенять на себя роль таких локомотивов. Это говорит о том, что показатели межрегиональной экономической дифференциации в стране далее значительно возрастать уже не смогут, особенно если оценивать такую дифференциацию не по крайним отдельным точкам — отдельным регионам, а по верхним и нижним децильным группам (табл. 3.1).

В экономически развитых странах данные коэффициенты дифференциации несколько ниже. Этот показатель здесь колеблется в пределах 1,5 раза (Франция, США) или около 2,0 раз (Германия, Италия), отражая более равномерное пространственное развитие этих стран и, следовательно, более высокий уровень интегрированности региональных сегментов их экономик[11].

Однако, несмотря на отсутствие посылок к дальнейшей поляризации регионов, нынешнюю ситуацию с пространственными характеристиками развития российской экономики вряд ли можно считать удовлетворительной.

Таблица 3.1

Динамика межрегиональной экономической дифференциации в Российской Федерации

Период неустойчивого развития и кризиса

Децильный коэффициент

1995 г.

1996 г.

1997 г.

1998 г.

3,46

3,13

3,36

3,41

В среднем за 1995—1998 гг.: 3,34

Темпы прироста ВВП (в %)

+3,3

-3,6

1_±М_1

1_=53_

В среднем за 1995—1998 гг.: -1,05

Период относительного экономического подъема («тучные годы»)

Децильный коэффициент

1999 г.

2000 г.

2001 г.

2002 г.

2003 г.

2004 г.

2005 г.

2006 г.

2007 г.

4,07

4,15

3,68

3,18

3,21

3,86

3,91

3,78

3,55

В среднем за 1999—2007 гг.: 3,71

Темпы прироста ВВП (в %)

6,4

10,0

5,1

4,7

7,3

7,2

6,4

8,2

8,5

В среднем за 1999—2007 гг.: -7,09

Период замедления темпов экономического роста и начала стагнации

Децильный коэффициент

2008 г.

2009 г.

2010 г.

2011 г.

2012 г.

2013 г.

3,27

3,33

3,61

3,52

3,86

3,73

В среднем за 2008—2013 гг.: -3,55

Темпы прироста ВВП (в %)

5,2

-7,8

4,5

4,3

3,4

1,3

В среднем за 2008—2013 гг.: -1,82

Источник: данные Росстата. Расчеты проведены при участии д-ра экон. наук А.Р. Бахтизина и канд. экон. наук А.В. Кольчугиной.

Для позитивного выравнивания регионов и последовательной интеграции экономического пространства, стране необходима, прежде всего, смена ключевых драйверов роста, что полностью увязывает решение приоритетных задач политики регионального развития с осуществлением структурных преобразований в экономике на основе инновационной модернизации всего производственного комплекса Российской Федерации. Другими словами, в современных условиях обеспечить пространственную интеграцию страны может не просто единое экономическое пространство, а единое пространство инновационного развития. Между тем, экономика страны как пространство инновационного развития дифференцирована значительно более, чем это фиксируется формальными показателями душевой величины ВРП[12].

В этой связи в последние годы отчетливо обозначилась необходимость качественно новых подходов к системе целей и инструментов федеральной политики регионального развития, включая и «классическую» для этой политики задачу относительного (позитивного) выравнивания уровней социально-экономического развития регионов России. Речь идет о согласовании этой политики с нынешними реалиями российской экономики и, прежде всего, с приоритетным курсом на ее инновационную модернизацию. Ныне становится очевидным: в условиях экономики сырьевого, транзакционного типа решение таких «классических» задач регионального развития, как относительное (позитивное) выравнивание уровней социально-экономического развития территорий, пространственная интеграция национальной экономики, а также оптимизация миграционных потоков и пр., или объективно невозможно, или, как минимум, весьма проблематично.

Решение таких задач становится возможным лишь по мере перехода к экономике инновационного типа. В этом смысле курс на инновационную модернизацию означает собой попытку не только добиться радикальных структурных изменений в экономике России и, соответственно, повышения ее конкурентоспособности, но и создать основу для качественного «прорыва» в решении задач политики регионального развития и достижения целей более тесной пространственной интеграции национальной экономики.

Это связано с тем, что только в инновационно ориентированной модели экономического роста получают мощный дополнительный источник развития те регионы страны, которые в условиях экономики сырьевого, транзакционного типа, «по определению» обречены на застой и даже на деградацию.

Однако движение к экономике инноваций не означает, что застойные проблемы нашей политики регионального развития сами по себе постепенно сойдут «на нет». Вполне объективно движение экономики России по пути инновационной модернизации может (в отсутствие стратегических мер пространственного регулирования) привести к дальнейшему нарастанию противоречий регионального развития в стране. В этом смысле мы сейчас не преодолеваем традиционное для политики регионального развития противоречие — «делать основной упор на регионы-лидеры или, несмотря на все тяготы и издержки, по-прежнему пытаться идти путем экономического выравнивания». Это противоречие ныне выходит на новый уровень понимания, в том числе и с позиции возможных путей его разрешения. Складывается ситуация, когда цели и средства политики регионального развития, по сути, смыкаются с целями и средствами инновационной политики. Соответственно, обеспечение пространственной интеграции национального хозяйства все более определяется эффективным управлением пространственными аспектами формирования экономики инновационного типа, тесным взаимодействием инновационно-генерирующей и пространственно-регулирующей функций тех институтов, которые призваны наиболее активно работать на приоритеты модернизации российской экономики в целом.

Институциональные барьеры и, соответственно, факторы позитивного экономического выравнивания и пространственной интеграции регионов страны имеют немало слагаемых. Главный из них — отсутствие четких представлений о том, как и за счет каких инструментов должна решаться задача оптимизации пространственного развития, и, главное, как это решение увязывается с иными приоритетными направлениями экономической политики государства. Более чем за 20 лет в суверенной России неоднократно предпринимались попытки подготовить долговременную концепцию (стратегию) регионального (пространственного) развития; обозначить ее приоритеты, цели и инструменты их достижения. Например, один такой документ под названием «Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации на период до 2020 года» (вариант 2011 г.) долгое время без движения «висел» на сайте бывшего Минрегиона России. Попытки подготовить аналогичный документ предпринимались также профильными комитетами Государственной Думы и Совета Федерации Федерального собрания РФ, различными экспертными институтами и пр. Ни один из таких документов не был доведен до стадии нормативно-правового утверждения[13].

Обращает на себя внимание то, что, при некоторых особенностях, все подобные документы были достаточно однотипны. И строились они примерно по одному и тому же блоку вопросов: межбюджетные отношения, государственные программы территориального развития, локализация инвестиционных проектов и пр. При этом разработчики этих документов при определении стратегического вектора федеральной политики регионального развития неизменно как бы «вращались» вокруг одного и того же вопроса или, точнее сказать, противоречия, о котором было сказано выше.

Сторонники одной позиции по данному вопросу настаивали на необходимости по-прежнему сохранять и последовательно реализовывать экономическое выравнивание как ведущий приоритет федеральной политики регионального развития. Другая позиция, исходя, в частности, из не слишком успешной политики экономического выравнивания регионов в ряде стран Европейского союза, полагала возможным отказаться от абсолютизации этой идеи, балансируя ее с преимущественной ориентацией пространственного развития на группу регионов-лидеров, способных сыграть роль локомотива для российской экономики в целом. Сегодня этот концептуальный пробел в формировании предпосылок пространственной интеграции должен быть восполнен за счет подготовки и практической реализации предусмотренных Федеральным законом № 172-ФЗ документов стратегического планирования, увязывающих как экономически обоснованную меру выравнивания регионов, так и более общую задачу пространственной интеграции со структурными изменениями в национальной экономике. Однако имеющиеся наработки, касающиеся пространственного «среза» стратегического планирования, хотя и содержат в самом общем виде задачу выравнивания регионов, не указывают ни на экономически осмысленные параметры такого выравнивания, ни на пути их достижения в рамках политики регионального развития[14].

Еще одним институциональным препятствием пространственной интеграции выступает явная бессистемность деятельности институтов развития. Прежде всего речь идет о так называемых федеральных институтах развития, территориальная локализация которых в разрезе отдельных субъектов Федерации, независимо от формально заявленной целевой функции этих институтов, выступает важным инструментом регулирования пространственных размещений производительных сил страны. Формально все такие институты (мы не включили сюда систему государственных программ) можно разделить на институты отраслевой и территориальной ориентации (рис. 3.1).

Все эти институты так или иначе выступают фактором, регулирующим территориальные пропорции развития российской экономики и, следовательно, воздействуют на степень ее внутренней пространственной интеграции. Конечно, речь идет не о том, чтобы переподчинить эти институты и направления их деятельности только задаче выравнивания регионов. Проблема в том, что в любом случае воздействие всех этих институтов на пространственное развитие экономики должно учитываться и как-то целенаправленно регулироваться. Другими словами, если становится очевидным, что если одни институты в преимущественной мере «работают» не на выравнивание, а на еще большую дифференциацию регионов, то должны быть одновременно усилены позиции и возможности других институтов, оказывающих компенсирующее воздействие в направлении экономического выравнивания и пространственной интеграции.

Так, традиционно территориально сконцентрированы федеральные наукограды[15].

Федеральные институты развития

Рис. 3.1. Федеральные институты развития

Из 14 имеющихся наукоградов федерального уровня 12 (кроме Бийска и Кольцово) сосредоточены в Европейской части России, из них десять — в Москве, Петербурге и Московской области, причем практически все — в регионах, уже имеющих душевую величину ВРП выше среднеросссийского уровня. Возможно, следовало бы в рамочном виде отрегулировать статус наукоградов субфедерального уровня, определить возможности получения ими на конкурсной основе тех или иных видов федерального содействия, в том числе и с перспективой преобразования в тот или иной институт развития федерального уровня. Кроме того, создан «Ин- ноград» Сколково, есть решение Правительства РФ о создании «Инновационных территориальных центров»1 и т.д.

Что касается федеральных особых экономических зон (ОЭЗ), то на сегодняшний день в России формально учреждена 31 ОЭЗ; реально функционирует не более 20. В этих ОЭЗ по данным на начало 2015 г. работает 383 резидента (в том числе 70 компаний с участием иностранного капитала); создано более 14 тыс. рабочих мест. Резидентами зон заявлено более 500 млрд руб. частных инвестиций, из которых компаниями фактически вложено в инвестиционные проекты уже более 160 млрд руб. При этом «за Уралом» действует только шесть таких зон, в том числе только одна — техниковнедренческого типа (Томск); промышленно-производственная ОЭЗ в этом огромном макрорегионе пока вообще только одна (Владивосток)[16] [17].

На первый взгляд, это подталкивает к мысли, что в рамках федеральной региональной политики следует найти возможность активнее продвигать эти зоны в экономически менее развитые регионы, где есть реальные предпосылки создания новых полюсов инновационного развития экономики. Однако это не совсем так. Дело в том, что сама концепция федеральных ОЭЗ (даже с учетом значимых федеральных вложений) изначально в значительной мере строилась на возможности использования уже имеющегося промышленно-инновационного, финансового, кадрового и иного потенциала регионов их размещения. Последнее малодоступно для экономически и инновационно менее развитых субъектов Федерации. В этом плане делать акцент на значимой роли федеральных ОЭЗ в качестве инструмента экономического, в том числе инновационного, выравнивания в экономике России (прежде всего, за счет дальнейшего значительного увеличения числа этих зон) явно нецелесообразно. Здесь более эффективными могут быть иные виды институтов подъема экономики территорий, в том числе и региональные институты развития.

Действительно, вслед за федеральным центром в кампанию по созданию институтов развития включились многие регионы России, учредив у себя ОЭЗ регионального уровня (Липецкая область)[18], индустриальные парки (Калужская область), промышленные округа (Московская область). Число регионов, которые, по крайней мере, формально, обзавелись собственными промышленными парками и бизнес-инкубаторами, измеряется десятками. Часть этих институтов получает федеральное софинансирование, их резиденты участвуют в поставках продукции для государственных нужд. Однако, чем больше на местах создается институтов развития различной типологии, тем в большей мере складывается впечатление, что в этом процессе явно ощущается дефицит системного подхода, четкого согласования отраслевых и пространственно-интеграционных приоритетов деятельности этих институтов.

Так, в последние несколько лет система федеральных институтов развития пополнилась новациями, которые в отличие от институтов, создававшихся ранее, имеют отчетливо выраженную ориентацию на опережающее развитие отдельных территорий. Это такие институты, как «зоны территориального развития» (ЗТР)[19], а также «территории опережающего социально-экономического развития» (ТОСЭР)[20]. Что касается ЗТР, то постановлением от 10.10.2013 № 326 Правительство РФ утвердило перечень субъектов Федерации, на территориях которых допускается создание ЗТР[21]. Включение субъектов Федерации в данный перечень проводилось на основе особого списка показателей, характер которых явно характеризует ЗТР как инструмент подъема экономически отсталых регионов России[22]. Однако каких-либо сведений о фактической деятельности ЗТР в одном из таких регионов России пока не имеется. Вся имеющаяся информация касается лишь намерений создать такие зоны, но, видимо, пока эти намерения достаточной поддержки со стороны Правительства РФ не получают.

Наконец, последней по времени новацией подобного рода стало решение о создании системы ТОСЭР, ориентированной на восточные регионы России. Несмотря на то, что каждая из создаваемых ТОСЭР имеет определенную экономическую «специализацию», в преимущественной мере их следует рассматривать именно как институты территориального развития. Между тем в утвержденной модели создания и деятельности ТОСЭР нет ничего, что привязывало бы ее к специфике регионов Дальнего Востока, прежде всего, к условиям жесткой ограниченности трудовых ресурсов и инвестиционных возможностей данного макрорегиона. В результате в перспективе здесь возможны две ситуации.

Первая — ТОСЭР создаются, но в силу ограниченности ресурсов (особенно трудовых — за последнюю четверть века регион потерял четверть коренного населения) этот процесс приведет не к росту производства и инвестиций в регионе, а лишь к их территориальному перераспределению. Новые территории и производства в них будут развиваться; все остальное может прийти в еще больший упадок, так как производства вне этих территорий просто остаются без ресурсов и становятся во всех отношениях неконкурентоспособными по сравнению с предприятиями, действующими (в ТОСЭР) в льготных условиях хозяйствования, а также по сравнению с импортной продукцией.

Вторая возможная ситуация — заведомый акцент на преобладающую роль иностранных инвесторов и иностранной рабочей силы в создании и функционировании ТОСЭР. Этот вариант, конечно, даст заметный эффект для экономических показателей региона, однако и здесь есть свои «подводные камни». Демографические процессы в данном регионе (как по динамике, так и по составу насе-

2

ления) развиваются неблагоприятно. Нарастающее присутствие «гостей» здесь воспринимается более обостренно, особенно если эти гости начинают занимать преобладающее место среди работодателей, получают безграничный доступ к природным богатствам региона и пр.

Весьма важно и то, что пока закон построен таким образом, что упор делается на макроэкономический эффект, достигаемый только за счет самих ТОСЭР как таковых. Вместо того, чтобы подталкивать предпринимателей и инвесторов к максимальному пространственному распространению позитивного социально-экономического эффекта ТОСЭР, например через систему кооперационных связей, закон фактически предполагает как бы полностью изолировать их резидентов. Так, согласно Федеральному закону (ст. 12), «резиденты территории опережающего социально-экономического развития не вправе иметь филиалы и представительства за пределами территории опережающего социально-экономического развития».

Таким образом, один из наиболее важных пробелов данного закона и всей стратегии ТОСЭР в том, что он никак не предполагает и не регулирует процесс распространения импульсов «опережающего развития» на прочие территории соответствующих регионов и сопредельных им. Это характерно и для многих иных используемых у нас моделей институтов развития. По сути, предполагается действие ТОСЭР по принципу жестко разделенной, двухсекторной экономики: «процветание за забором» и потенциальный социально-экономический застой — с внешней стороны. Это уже не интеграция, а откровенная дезинтеграция пространственной системы организации национальной экономики. Как неоднократно подчеркивалось в работах Центра федеративных отношений и регионального развития Института экономики РАН, все институты промышленно-инновационного развития лишь тогда будут в полной мере эффективны, когда наряду со своей основной функцией будут выполнять и роль локомотива территориального развития в широком смысле, т.е. через кооперационные и иные связи давать импульсы развития сопредельных территорий и всего региона в целом1.

Кроме того, весьма неоднозначное впечатление оставляют многочисленные заявления о нацеленности различных «зон», «территорий» и пр. на формирование благоприятных (в переводе на русский язык — просто нормальных) условий ведения бизнеса, т.е. для предпринимательской и инвестиционной деятельности. Возникает вопрос: как же так? Мы уже более десяти лет занимаемся вопросами дерегулирования предпринимательской деятельности, на этот счет принимаются федеральные законы1, над улучшением инвестиционного климата работают специальные правительственные комиссии.

И вот теперь приходится признать, что задача облегчения (т.е. нормализации) условий ведения бизнеса в целом по стране вроде как бы и нерешаема, хотя такая (единообразная) нормализация выступает одним из главных условий интегрированности экономического пространства страны. Получается, что успеха в этом направлении мы можем добиться, так сказать, только в точечном варианте. Если предусмотренная для той или иной «зоны» или «территории» модель условий ведения бизнеса оптимальна и гарантирует интерес со стороны предпринимателей и инвесторов, то почему бы не распространить ее, хотя бы поэтапно, на всю страну, исключая, конечно, компонент масштабного налогового льготирования, так как это просто привело бы к обвалу бюджетов всех уровней.

  • [1] Например, И.И. Меламед на заседании «Меркурий-клуба» на тему «Задачии пути перестройки российской экономики при сохранении и развитии сырьевого сектора» 25 июня 2015 г. отмечал: «Давайте говорить прямо, чтотакое территория опережающего развития. Это территория, которая выведена из законодательного пространства Российской Федерации» (ЭТАП:экономическая теория, анализ, практика. 2015. № 4. С. 82).
  • [2] Федеральный закон от 29.12.2014 № 473 «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации».
  • [3] Яндиев М.И. Деньги решают не все // Бюджет. 2014. № 2. С. 52—53.
  • [4] Заусаев В.К. Дальний Восток России: бросок в глобализацию или государственный патернализм? // ЭКО: всероссийский экономический журнал.2014. № 3. С. 109-111.
  • [5] См.: Постановление Правительства РФ от 11.10.2001 №717 «О федеральнойцелевой программе “Сокращение различий в социально-экономическомразвитии регионов Российской Федерации (2002—2010 гг. и до 2015 года)”».
  • [6] Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 17.10.2008 № 1662-р.
  • [7] Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 08.12.2011 № 2227-р.
  • [8] Утверждена Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 307. Послеликвидации Минрегиона России данная программа была исключена из перечня государственных программ Российской Федерации распоряжениемПравительства РФ от 15.11.2014 №2301-р.
  • [9] См.: Распоряжение Правительства РФ от 18.03.2013 № 376-р. Эта программа, которую курирует Минфин России, скорее концентрируется не надолговременных целях политики регионального развития, а на общих предпосылках финансового оздоровления регионального звена российской экономики, а также на создании стимулов, активизирующих собственныеусилия субъектов Федерации по стабилизации и модернизации их экономики.
  • [10] Из этих расчетов исключена Чеченская Республика (данных по которойне было в 1990-е гг.), а также несколько регионов (Ханты-Мансийский,Ямало-Ненецкий и Ненецкий автономные округа), где чисто статистически насчитываются значительные объемы ВРП. Но в макроэкономическом плане — это просто условность. Видимо, это обстоятельство и предопределило существенное отличие наших данных от вышеприведенныхданных бывшего Минрегиона России. Расчеты выполнены при участиид-ра экон. наук А.Р. Бахтизина и канд. экон. наук А.В. Кольчугиной.
  • [11] Бахтизин А.Р., Бухвальд Е.М., Кольчугина А.В. Выравнивание регионовРоссии: иллюзии программы и реалии экономики // Вестник Институтаэкономики РАН. 2016. № 1. С. 76—91.
  • [12] Бухвальд Е.М. Пространственные проблемы перехода к экономике инноваций // Инновации в сфере современного российского права и экономических процессов. М.: Институт проблем рынка РАН, 2014. С. 161 — 174;Иванов В.В. Инновационные территории как основа пространственнойструктуры национальной инновационной системы // Регион: экономикаи социология. 2015. № 1. С. 227—255.
  • [13] Еще в апреле 2015 г. Минэкономразвития РФ анонсировал подготовку проекта Указа Президента РФ «Об утверждении основ государственной политики регионального развития». Однако до настоящего времени указанныйдокумент так и не принят (URL: http://economy.gov.ru/minec/ about/structure/depstrateg/20150429_01) и на данный момент его проект все ещенаходится в стадии обсуждения. При этом такой процесс может существенно затянуться в связи с внесением в Государственную Думу Российской Федерации законопроекта, касающегося поправок в ст. 47 Федерального закона № 172-ФЗ о стратегическом планировании и предполагающего перенос срока подготовки документов стратегического планированияна два года — до 1 января 2019 г.
  • [14] См.: Постановление Правительства РФ от 20.08.2015 № 870 «О содержании,составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственногоразвития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации»; Проект Указа Президента РФ«Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации» (по состоянию на 24.04.2015) (URL: www.consultant.ru; документ: PNРА9492_0_2016031 l_172640_54346.rtf).
  • [15] То есть наукограды, которым этот статус закреплен федеральными нормативно-правовыми актами на основе Федерального закона. Помимо этого,по данным Союза развития наукоградов России, еще порядка 50—60 поселений различного типа декларировали себя «наукоградами» на основе нормативно-правовых актов субфедерального уровня (URL: http://naukograds.ru/naukograds/naukograds_inf/naukograds_list).
  • [16] См. в частности, Распоряжение Правительства РФ от 14.01.2015 № 22-р (Томск).
  • [17] URL: http://www.mssez.ru/press/news?rid=750&oo=3&fnid=68&newWin=0&a page= l&nm= 117629&fxsl=view.xsl.
  • [18] Например, на территории Липецкой области к настоящему времени создано уже десять ОЭЗ регионального уровня. Из них четыре зоны промышленно-производственного типа, три — агропромышленного типа, две — туристско-рекреационного и одна зона технико-внедренческого типа.
  • [19] Федеральный закон от 03.12.2011 № 392 «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
  • [20] См.: Федеральный закон от 29.12.2014 № 473 «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации».
  • [21] Это: Республики Адыгея, Алтай, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Калмыкия, Карачаево-Черкесская, Карелия, СевернаяОсетия — Алания, Тыва и Чеченская, Забайкальский, Камчатский и Приморский края, Амурская, Ивановская, Курганская, Магаданская, Еврейская автономная области.
  • [22] Список данных показателей утвержден постановлением Правительства РФот 13.02.2013 № 115.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >