Конституционное правосудие: история,теория и практика
О ПРОЕКТЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНА «О КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (доклад и заключительное слово 6 апреля 1994 г.)1
Уважаемый Председатель Государственной Думы! Уважаемые депутаты Государственной Думы! Ныне действующая Конституция РФ изменила статус, полномочия Конституционного Суда РФ и предусмотрела в ч. 3 ст. 128, что полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ устанавливаются федеральным конституционным законом.
На основании своего решения от 29 января 1994 г. Конституционный Суд РФ представил на ваше рассмотрение проект Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ. Тем самым Конституционный Суд использовал предоставленное ему ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы, полагая, что подготовка такого законопроекта входит в предмет его ведения.
Одновременно Конституционный Суд направил указанный законопроект Совету Федерации, Президенту РФ.
По предложению Комитета по законодательству и судебноправовой реформе Государственной Думы с учетом мнения полномочного представителя Президента РФ в Федеральном Собрании была создана рабочая согласительная группа депутатов — членов названного комитета, сотрудников аппарата полномочного представителя Президента, Государственно-правового управления Президента РФ, судей Конституционного Суда и специалистов его аппарата с целью уточнения ряда положений, вызвавших критические замечания. Рабочая группа постатейно обсуждала текст проекта закона о Конституционном Суде РФ. В представленном ныне тексте законопроекта учтено подавляющее большинство замечаний и предложений депутатов — членов Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе, полномочного представителя Президента РФ и Государственно-правового управления Президента РФ. Кроме того, учтен ряд замечаний, поступивших от Совета судей Российской Федерации, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, других рецензентов, в том числе зарубежных — Конституционного суда ФРГ и др.
По структуре и содержанию законопроект значительно отличается от прежнего закона о Конституционном Суде РФ, принятого 12 июля 1991 г., хотя авторы проекта закона стремились сохранить максимум разумных и оправдавших себя прежних законоположений. Предлагаемый законопроект всецело основывается на положениях действующей Конституции РФ, одновременно конкретизирует и развивает их. При его разработке был учтен как позитивный, так и негативный опыт двухлетней работы Конституционного Суда, практики реализации прежнего закона о Конституционном Суде в сравнении с опытом организации деятельности органов конституционного правосудия в зарубежных странах. Подготовку законопроекта предваряли научные дискуссии, консультации с российскими и зарубежными специалистами, учеными-юристами. Нельзя не отметить помощь Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры Российской Федерации в формулировании ряда концептуальных положений законопроекта.
Основными целями, которыми разработчики руководствовались при подготовке законопроекта, были следующие. Первая — конкретизация статуса Конституционного Суда и установление правил конституционного судопроизводства как самостоятельного вида судопроизводства. Вторая — развитие гарантий, препятствующих использованию Конституционного Суда как инструмента политической конфронтации. Третья — повышение роли Конституционного Суда в защите основных прав и свобод граждан. Четвертая — существенное изменение в структуре и организации деятельности Конституционного Суда, направленное на повышение ее эффективности и оперативности. Пятая — расширение коллегиальных начал в деятельности Конституционного Суда. Наконец, шестая — более полная реализация принципа независимости Конституционного Суда и его судей.
Проект закона состоит из 117 статей, объединенных в 15 глав и пять разделов. Логика его построения продиктована переходом от общих положений к особенным, последовательностью стадий конституционного судопроизводства.
Исходя из принципа разделения властей, закрепленного в ст. 10 Конституции РФ, в предлагаемом законопроекте Конституционный Суд РФ определяется как судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства (это ст. 1).
Целями деятельности Конституционного Суда РФ служат: защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории РФ (ст. 3).
Устанавливая полномочия Конституционного Суда, в ст. 3 проекта закона, как и в прежнем законе, предусматривается, что Конституционный Суд решает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Суд действует на принципах независимости, коллегиальности, гласности, состязательности и равноправия сторон (ст. 5).
По сравнению с прежним законом предлагается внести коррективы в требования к кандидатам в судьи Конституционного Суда РФ. Авторы проекта закона, полагая, что судье Конституционного Суда необходим кроме высокой профессиональной квалификации значительный жизненный опыт, предлагают повысить нижний возрастной предел с 35 до 40 лет, требуемый стаж работы по юридической специальности — с 10 до 15 лет, предельный возраст пребывания в должности судьи — с 65 до 70 лет (ст. 8 и 12).
Прежде Конституционный Суд действовал в едином составе судей и в перерыве между заседаниями по конкретному делу не мог рассматривать другие дела, что объективно приводило к задержке рассмотрения поступавших ходатайств и индивидуальных жалоб, несоблюдению установленных законом процессуальных сроков. Проект закона предусматривает существенные изменения в структуре и организации деятельности Конституционного Суда, направленные на повышение ее эффективности и оперативности. Теперь предлагается образовать в суде две палаты, что даст возможность рассматривать дела как в пленарных заседаниях с участием всех судей, так и в заседаниях палат. Решения, принятые в пленарных заседаниях и в заседаниях палат, юридически равнозначны. Все они считаются решениями Конституционного Суда. В проекте закона получил отражение гибкий вариант распределения компетенции Конституционного Суда между пленарными заседаниями и заседаниями палат. Порядок распределения дел между палатами определяется самим Конституционным Судом в его пленарных заседаниях. Конституционный Суд вправе рассмотреть в пленарном заседании любой вопрос, входящий в компетенцию Конституционного Суда РФ (ст. 21).
По мнению разработчиков законопроекта, нецелесообразно учреждение должностей председателей палат или возложение руководства палатами на Председателя Конституционного Суда или его заместителя. Исходя из принципа равенства прав судей и необходимости равномерной их нагрузки предлагается закрепить правило, согласно которому сама палата определяет очередность исполнения судьями, входящими в ее состав, полномочий председательствующего в заседаниях палаты (ст. 20).
Как известно, Конституция РФ предусматривает, что Совет Федерации назначает лишь судей Конституционного Суда. Председатель, заместитель Председателя и судья-секретарь Конституционного Суда в соответствии со ст. 23 законопроекта (равно как и по прежнему закону) избираются самими судьями из своего состава. Это одна из важных гарантий самостоятельности, независимости Конституционного Суда, равенства прав судей.
Сужен круг полномочий Председателя Конституционного Суда в пользу принципа коллегиальности. В то же время авторы законопроекта предлагают отказаться от предусмотренного прежним законом принципа несменяемости Председателя Конституционного Суда, его заместителя и судьи-секретаря. Предусмотрено, что они избираются на три года, но могут быть избраны на новый срок. Новшеством является также возможность досрочного освобождения указанных лиц при определенных условиях по инициативе судей.
При определении в законопроекте процедуры рассмотрения дел Конституционным Судом в качестве исходных были выбраны следующие положения: первое — максимально возможная доступность конституционного правосудия; второе — детальная регламентация движения дел в Конституционном Суде с целью исключить возможность волокиты или, наоборот, поспешных решений; третье — обеспечение действенности решений Конституционного Суда.
Значительное место в проекте закона занимают процедурные правила рассмотрения дел, отнесенных к полномочиям Конституционного Суда ст. 125 Конституции РФ. Наряду с общими процедурными правилами, касающимися всех категорий дел, в нем детально расписаны процедуры, отражающие специфику рассмотрения отдельных категорий дел. С учетом того, что ч. 4 ст. 125 Конституции прямо не определяет круг субъектов, правомочных обращаться в Конституционный Суд с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод граждан, в проекте закона предлагается установить, что подобным правом обладают как те граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, так и объединения граждан. Таким правом обладают также иные лица и органы, указанные в федеральном законе (ст. 97). Реализовано конституционное положение о праве суда при рассмотрении дела в любой инстанции обращаться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. При этом производство по делу или исполнение вынесенного Судом по делу решения приостанавливается (ст. 102 и 103).
В целях обеспечения оперативности в работе и более четкой ее организации производство в Конституционном Суде четко разделено на этапы, стадии с фиксированными сроками и формами контроля. Действенность решений Конституционного Суда обеспечивается согласно законопроекту требованием обязательности его решений на всей территории РФ для всех представительных, исполнительных и судебных органов власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (ст. 6). В указании на конкретные последствия решения суда специально оговаривается, что неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда РФ влечет ответственность, установленную законом (ст. 81). Двухлетняя деятельность Конституционного Суда РФ в столь сложный период истории России свидетельствует о необходимости введения таких законодательных мер, которые независимо от наличного состава судей и их личных убеждений исключали или, во всяком случае, максимально затрудняли бы использование Конституционного Суда как инструмента политической борьбы и обеспечивали бы стабильную и основанную на Конституции и законе деятельность Конституционного Суда, его позитивную роль в сохранении общественного мира, согласия и спокойствия. По этому пути пошла новая Конституция РФ, отказавшись от ряда полномочий Конституционного Суда, например от возможности рассмотрения Конституционным Судом дел по собственной инициативе, и уточнив круг органов и лиц, имеющих право обращаться в Конституционный Суд с запросами о проверке конституционности законов и других нормативных актов, что в значительной степени предотвращает перенесение политических дебатов в зал Конституционного Суда. В этом же направлении, по мнению авторов законопроекта, призваны действовать такие его установки, как: исключение каких бы то ни было чрезвычайных упрощенных процедур возбуждения рассмотрения дел; последовательное обеспечение коллегиальности принятия решений Конституционного Суда, что повлекло за собой корректировку полномочий его Председателя; ограничение возможности политических маневров вокруг итогов голосования в Конституционном Суде, мотивировки решений и особых мнений судей.
В законопроекте предлагается предусмотреть, что решение Конституционного Суда провозглашается в полном объеме, а особое мнение судьи подлежит опубликованию вместе с решением Конституционного Суда, но не раньше него.
Идеальных законопроектов нет. Не идеален и предлагаемый законопроект. Не найдено однозначное решение вопросов о том, могут ли быть конституционные законы предметом проверки их на соответствие действующей Конституции, возможен ли пересмотр Конституционным Судом собственных решений и при каких условиях, может ли быть запрет на экспертизу по вопросам права, нужно ли ограничивать пребывание судьей Конституционного Суда каким-либо конкретным сроком. По этим и некоторым другим вопросам необходимо дополнительное обсуждение со стороны депутатов и, возможно, уточнение содержания предлагаемых в законопроекте норм.
Россия сегодня особенно нуждается в независимом и эффективном конституционном правосудии. Представляется, что принятие конституционного закона о Конституционном Суде РФ станет важным шагом на пути формирования правового государства, защиты основных прав и свобод человека и гражданина, укрепления демократического конституционного строя в Российской Федерации. Авторы законопроекта уверены, что депутаты Государственной Думы проявят понимание важности всестороннего обсуждения и скорейшего принятия конституционного закона о Конституционном Суде РФ, известное терпение и большую мудрость.
Спасибо за внимание.
Председательствующий. Спасибо, Николай Васильевич. Уважаемые коллеги, возникли ли вопросы?
Витрук Н. В. Да, я хотел бы сразу же ответить на вопрос, который уже был поставлен и который требует принятия конкретного решения вами, уважаемые депутаты. Это вопрос о финансовом обеспечении деятельности Конституционного Суда и, следовательно, о законе об организации его деятельности.
Конституционный Суд — это не новый государственный орган, он функционирует, действует, и расчеты финансовых расходов уже были произведены исходя из того числа судей, которое предусмотрено действующей Конституцией. Сейчас в составе Суда, как вам известно, 13 членов, а в соответствии с Конституцией должно быть 19, и все финансовые расчеты уже делались с учетом необходимости соответствующего обслуживающего аппарата и т. д. Министерство финансов с учетом этих данных выделило соответствующие денежные средства, и здесь проблем для Конституционного Суда не было. Если потребуется какое-то дополнительное, специальное подтверждение этих расчетов, я полагаю, что Государственная Дума сама решит этот вопрос.
Председательствующий. Первый микрофон.
Миронов О. О., избирательное объединение «Коммунистическая партия Российской Федерации».
Уважаемый Председатель Государственной Думы! Я не знаю, сколько мне будет позволено задать вопросов.
Председательствующий. Я полагаю, пока один. Потом будет видно.
Миронов О. О. Ну, тогда пока один. Вопрос такого характера: уважаемый Николай Васильевич, не считаете ли Вы, что есть необходимость ограничить срок полномочий судей, предположим, 10 годами, ведь мировая практика идет именно по этому пути? В конституционных судах зарубежных стран срок полномочий судей строго фиксирован, может быть, за исключением Соединенных Штатов, где Верховный суд, назначаемый президентом с согласия Сената пожизненно, выполняет и функции конституционного контроля. Фиксированный срок позволяет избежать ошибок при формировании суда, гарантирует от случайностей. Здесь же, в законопроекте, содержится норма, согласно которой судьи занимают свою должность до 70 лет, хотя ранее в законе было сказано, что до 65. Теперь говорится, что судьей может быть избран гражданин России, достигший 40 лет, а ранее было сказано, что избирается лишь в возрасте до 60 лет. Теперь этой планки нет, получается, что 69-летний гражданин может быть избран судьей, пробыть им один год и пользоваться затем всеми благами. Считаете ли Вы целесообразным ограничить полномочия судей Конституционного Суда десятью годами?
Витрук Н. В. Я согласен с этой точкой зрения, я сам ее высказывал. Исходя из небольшого опыта нашей работы, я тоже прихожу к выводу, что в столь сложный динамический период развития нашего общества и государства было бы неплохо ограничить срок пребывания судьи в Конституционном Суде. Такова была и моя личная точка зрения. Естественно, предлагались другие варианты. Все это обсуждалось, выдвигались аргументы «за» и «против». В конечном счете общее решение — то, что зафиксировано в данном законопроекте. Если депутаты внесут такую поправку, я думаю, что это вполне логично, и нужно будет еще раз вернуться к этому вопросу.
Председательствующий. Второй микрофон.
Гудима Т. М., избирательное объединение «Коммунистическая партия Российской Федерации».
Уважаемый докладчик! Я убедительно прошу не искать в моем вопросе политической подоплеки, меня интересует исключительно положение самого Конституционного Суда. А вопрос такого плана. 21 сентября выпускается президентский указ, который не только оппоненты Президента, но и его сторонники считают нарушением Конституции. Далее следуют определенные действия Конституционного Суда, которые оцениваются как политические. Вопрос такой: каким же образом должен был действовать Конституционный Суд, если неконституционный характер указа очевиден? Честно вам скажу, когда Конституционный Суд принял свои первые решения (они были направлены на согласие, с нашей точки зрения), нам казалось, что это и надежда, и спасение. Как должен действовать Суд в таком случае?
Витрук Н. В. Я понимаю, что сейчас, видимо, обсуждается не деятельность Конституционного Суда за двухлетний период, но я с Вами полностью согласен вот в чем: Суд должен действовать как орган правосудия, но не должен действовать как пожарная команда или как «скорая помощь». Мне лично иногда казалось, и я это выражал в своих особых мнениях, что мы походили скорее на пожарную команду, а не на суд, как говорится, бежали впереди паровоза. К чему это привело, мы все с вами знаем. Суд — это изобретение человеческой цивилизации. Суд и призван, не торопясь, учитывая все факторы и обстоятельства, принимать взвешенное решение. Поэтому все новые, уточняющие положения как раз и направлены на обеспечение нормальной работы Суда.
Мартемьянов В. С., избирательное объединение «Коммунистическая партия Российской Федерации».
Николай Васильевич, вопрос один. Каковы, на Ваш взгляд, гарантии правосудия в деятельности Конституционного Суда с учетом двух факторов: назначения судей и исключительного правового цинизма нынешнего руководства страны? Скажите, может в этих условиях Конституционный Суд как-то гарантировать правосудие или нет?
Витрук Н. В. Весь проект закона направлен на это, поэтому данный способ формирования Конституционного Суда, который предложен, закреплен Конституцией. Он, несомненно, имеет преимущества и недостатки. Но это свидетельствует о том, что очень тщательно нужно подходить к подбору кандидатов в судьи Конституционного Суда.
По второму вопросу скажу, что мы должны своими решениями давать оценку той правовой ситуации, которую наблюдаем в стране.
Председательствующий. Четвертый микрофон.
Марычев В. А. Николай Васильевич, во-первых, я благодарю депутатов «Выбора России», что они мне дали возможность воспользоваться микрофоном. Вопрос у меня такого характера. Меня смущает п. 2 ст. 29, где совершенно четко написано: «В своей деятельности судьи Конституционного Суда РФ выступают в личном качестве и не представляют какие бы то ни было государственные или общественные органы, политические партии и движения...» и т. д.
Но тем не менее Конституционный Суд уже сам по себе имеет какое-то политическое значение, правильно? То есть он отстаивает Конституцию, закон и, естественно, государственную власть, которая работает по этой Конституции. Поэтому в таком определении п. 2 немножко меня смущает. Стоило Зорькину, допустим, подписать документ, выражающий отношение некоторых организаций, оппозиционных сил в поддержку того или иного определения (так будет точнее), сразу Зорькин стал врагом Конституционного Суда, и Вы, в частности, осуждаете его за то, что он проявил какое-то политическое пристрастие.
Как Вы считаете, может судья, если не принимать во внимание эти строки из п. 2, определять себя как человека, который не обременен какой-то идеологией, не понимает того, что происходит?
Витрук Н. В. Вопрос очень сложный. И для ответа...
Марычев В. А. Да, я — от четвертого микрофона, поэтому он и сложный...
Витрук Н. В. Конечно, я с Вами согласен, что вообще отделить деятельность Конституционного Суда от политики невозможно, но Вы правильно заметили, что Конституционный Суд и судьи Конституционного Суда, вынося свои правовые решения на основе действующей Конституции, тем самым проводят в жизнь политику, выраженную и закрепленную в Конституции и законах. Вот с этим я согласен.
Вы ставите вопрос: почему такие ограничения устанавливаются в проекте закона? Они существовали в прежнем законе о Конституционном Суде и существуют в мировой практике. Это гарантия обеспечения независимости судьи и гарантии принятия объективного, взвешенного решения. Поэтому Суд и отличается от других органов власти именно тем, что он должен разрешить конфликт, возникающий, допустим, между двумя ветвями власти. И если мы будем исходить из того, что Суд или члены Суда заранее занимают какую-то политическую позицию и должны ее защищать, то Суд как орган правосудия не выполнит своего назначения. Поэтому существуют определенные ограничения, связанные с принадлежностью к политической партии, движениям, с участием в политической деятельности. И это правильно. Таково изобретение человечества, с этим мы должны считаться. Иных путей обеспечения объективного, всестороннего рассмотрения дела не существует. Я бы так ответил на Ваш вопрос.
Председательствующий. Первый микрофон. Прошу Вас.
Илюхин В. И. Уважаемый Николай Васильевич! Мне нравится мысль разработчиков, которая заложена в ст. 81: «Неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда РФ влечет ответственность, установленную законом». Но, мне кажется, здесь рано поставили точку. Хотел бы спросить, каков механизм воплощения этой прекрасной идеи и какие законодательные акты подтверждают эту запись? Я имею в виду и политическое, может быть, решение, и административное наказание, и привлечение к уголовной ответственности. Например, указ № 1400. Конституционный Суд признал его неконституционным. Он не имеет права на существование. Вот механизм реализации. Пожалуйста.
Витрук Н. В. Вы правы, проблема большая, сложная, и она еще не решена. Но я хотел бы сразу сказать о том, что механизм, связанный с установлением конкретного вида юридической ответственности, например административной и уголовной, в данный закон мы не имеем права включать. Для этого существуют специальные законы, которыми устанавливаются конкретные виды юридической ответственности, и я думаю, не случайно статья заканчивается формулировкой, что предусматривается ответственность, установленная федеральным законом. Я полагаю, это право Государственной Думы, и даже ее обязанность, установить такую ответственность. Полагаю, что ответственность может быть не только в виде административного или уголовного наказания, но и в виде ответственности коллективного органа. Но эта проблема требует соответствующей теоретической разработки и воплощения в конкретных юридических формулах.
Если говорить в еще более широком плане, то всем, конечно, понятно, что даже установление конкретного вида ответственности не решает проблем. Само общество, видимо, должно быть готово к восприятию этих законоположений, готово к тому, чтобы соблюдать эти законы. Конечно, это наша беда, это характеристика современного состояния российского общества, но я полагаю, что и Государственная Дума имеет достаточно возможностей для того, чтобы все-таки обеспечить исполнение решений Конституционного Суда.
Председательствующий. Второй микрофон. Прошу Вас.
Вершинин В. Ф., избирательное объединение «Аграрная партия России».
Николай Васильевич, я не юрист, как и большинство депутатов, и все тонкости данного закона, наверное, уловить не смогу. Но я законопослушный гражданин, и хотя голосовал против Конституции, все делаю для того, чтобы она соблюдалась, поскольку она принята. И когда данный закон будет поставлен на голосование, я буду поступать, как, наверное, человек, задающий сакраментальный вопрос: «А судьи кто?» Они-то так же относятся к Конституции или нет? Тем более, это судьи Конституционного Суда.
Поэтому у меня очень простой вопрос к Вам, Николай Васильевич. Вы лично как оцениваете тот знаменитый Указ Президента от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»? Он конституционен или нет? И как Вы оцениваете действия по развалу Советского Союза вопреки воле народа, выраженной на референдуме? Это для того, чтобы я определился при голосовании.
Витрук Н. В. Я бы не хотел, чтобы Вы так жестко связывали ответ на вопрос с оценкой законопроекта, который Вам предлагается. Тогда мы вообще никогда не сможем работать на основах права, закона, Конституции.
А моя позиция была выражена в особом мнении, поэтому дополнительно что-то сказать по этому вопросу я не могу.
Вершинин В. Ф. Я не читал. Может быть, Вы мне напомните, в чем она выражалась?
Председательствующий. Третий микрофон.
Муравьев И. В. Уважаемый Николай Васильевич! У меня к Вам такой вопрос. В данном законе отражена так называемая подведомственность, вернее сказать, проработаны те вопросы, которые рассматриваются Конституционным Судом. Вы прекрасно помните, что многие положения прежнего закона просто не работали, потому что они были теоретически очень хорошо продуманы, но оторваны от реальной жизни.
В связи с этим я Вам задам вопрос, навеянный практикой. Вы знаете, что Президент издал 29 марта 1994 г. Указ № 598 о снятии с должности исполняющего обязанности главы администрации города Нижний Новгород Беднякова. Я не буду сейчас комментировать правовые стороны этого Указа. Тем не менее возникает вопрос: куда же теперь обращаться Беднякову? В народный суд? Указ Президента! Народный суд этого, кажется, не рассматривает. Обращаться в Конституционный Суд по практике правоприменения, как это раньше звучало, или по нарушению конституционных прав можно, но по поводу закона. А указ — это не закон. Обратится Бедняков, допустим, в народный суд, а тот не может обратиться в Конституционный Суд, поскольку по запросам этих судов также рассматриваются вопросы о конституционности законов, но не указов Президента. И выходит, что единственный путь для него — убеждать одну пятую часть депутатов Государственной Думы или Совета Федерации, чтобы они обратились с запросом в Конституционный Суд.
Получается, что мы критиковали прежнюю систему, плохую, а новая система ничуть не лучше защищает гражданина. Ответьте, пожалуйста, на этот вопрос. Может быть, какие-то изменения надо внести в проект закона, а может быть, и в Конституцию, чтобы действительно человек был защищен от произвола чиновника, пусть даже самого высокого ранга?
Витрук Н. В. Я полагаю, существует достаточно правовых средств для защиты прав и свобод граждан. А в данном случае суды общей юрисдикции вправе решать эти проблемы (если человек вступает в конфликт с властью). Никто еще не ликвидировал Генеральную прокуратуру с ее общим надзором, она обязана стоять на защите прав и свобод граждан. Есть и возможность обращения в Конституционный Суд, потому что ст. 125 говорит о возможности проверки конституционности, не вообще законности, а только конституционности нормативных актов Президента.
Да, Конституция устанавливает ограничения относительно субъектов, которые могут обратиться по данному вопросу. Я уже объяснял, для чего это сделано. Поэтому, я полагаю, все-таки есть такие возможности, их просто нужно использовать более активно, настойчиво использовать те правовые средства, которые предоставляют наша Конституция и наш закон.
Председательствующий. Четвертый микрофон. Пожалуйста.
Миронов О. О. Уважаемый Николай Васильевич! Порядок формирования Конституционного Суда определен Конституцией. Судьи назначаются Советом Федерации по представлению Президента, но ведь Президент не сам подбирает кандидатуры. Видимо, этим занимается аппарат. Вряд ли это демократично, тем более что согласно указу Президента сейчас уже и съезд судей назвал кандидатов в состав Конституционного Суда, и Министерство юстиции. То есть и судебная власть, и исполнительная власть уже по указу Президента принимают участие в представлении кандидатов Президенту.
Не считаете ли Вы целесообразным закрепить данное положение в законе и добавить там также о представительной власти, чтобы и Государственная Дума имела право предлагать Президенту кандидатуры судей Конституционного Суда. Это ни в коей мере не будет ущемлять ни полномочий Совета Федерации, который будет назначать судей, ни полномочий Президента, который будет предлагать Совету Федерации кандидатуры, но, я полагаю, это было бы достаточно демократично. Три ветви власти предлагают кандидатуры Президенту, последнее слово за Президентом, и он представляет их Совету Федерации. Вы знаете, что в целом ряде стран вообще каждая треть состава суда назначается разными ветвями власти. Как Вы полагаете, можно было бы включить такую норму в ст. 9 проекта закона о Конституционном Суде РФ?
Витрук Н. В. Я полагаю, что и сейчас Государственную Думу и ее рабочие органы никто не лишал права выдвигать кандидатов в судьи Конституционного Суда. Поэтому, я думаю, Государственная Дума могла бы воспользоваться этим правом. Другой вопрос: нужно ли формализовывать эту процедуру выдвижения кандидатов в судьи? Да, есть сторонники, есть те, кто «за», но есть и те, кто «против».
Сейчас мы видим, что Президент пошел по такому формализованному пути и, на мой взгляд, очень неудачно в самом его начале. Поэтому полагаю, что не случайно в последнем распоряжении Президента уже говорится не только о съезде судей Российской Федерации, не только о Министерстве юстиции РФ, но и о других государственных органах и общественных организациях, которые выдвигают кандидатов в судьи. Но, если уже пошли по этому пути, если изменить нельзя, я бы набрался смелости и порекомендовал все-таки Президенту в конечном счете опубликовать предварительный список кандидатов в судьи Конституционного Суда, чтобы общественность ознакомилась и обсудила эти кандидатуры. Потому что и предыдущий закон о Конституционном Суде, и данный законопроект предусматривают, кроме того, что кандидат должен удовлетворять формальным требованиям относительно возраста или стажа работы по юридической специальности, еще и таких качеств, как безупречность репутации, качество его подготовки как профессионала. Я думаю, такое дополнительное обсуждение не повредило бы.
Председательствующий. Первый микрофон. Пожалуйста.
Чуркин Г. И., Владимирский избирательный округ, Владимирская область.
Николай Васильевич! В п. 1 ст. 3 записано: «В целях защиты основ конституционного строя...». Во-первых, мне непонятно, кто определяет эти основы. Как Вам известно, конституция может быть от демократичной вплоть до фашистской. Вместе с тем здесь записано: «основ». Кто определяет эти основы?
Далее: «...основных прав и свобод человека». Что является основными правами и свободами человека? Кто их определяет? Не лучше ли было бы в этом пункте исходить от человека и к человеку «подвязать» всех через Конституцию, включая Президента. Это первый вопрос.
И вообще, Вы изложите честно Вашу точку зрения, объясните Ваше отношение к Зорькину.
Витрук Н. В. По первому вопросу. Да, это проблема непростая, и она обсуждалась. Мы выделили все-таки самое главное и основное в деятельности Конституционного Суда. Действительно, это защита основ конституционного строя. И эти основы изложены в гл. 1 действующей Конституции РФ. А что касается защиты основных прав и свобод человека и гражданина, так это изложено в гл. 2 ныне действующей Конституции. Как вы знаете, Конституция предусматривает особый порядок изменения положений этих глав. Ориентируясь на эти фундаментальные положения конституционного строя Российской Федерации, мы и записали основные цели Конституционного Суда.
Председательствующий. Коллеги, я хотел бы сказать следующее. На все вопросы, которые относятся к проекту закона о Конституционном Суде, Николай Васильевич Витрук обязан отвечать. Что же касается вопросов, подобных тому, что задал Геннадий Иванович, то его право — отвечать или не отвечать.
Витрук Н. В. Я и намеревался сказать, что мне просто не хотелось бы отвечать на этот вопрос.
Председательствующий. Второй микрофон.
Туинов Е. В., избирательное объединение «Либерально-демократическая партия России».
Я заранее прошу председательствующего не «перебрасывать стрелки» от микрофона к микрофону.
Николай Васильевич, вынужден повторить два вопроса, заданные от этого же микрофона до меня, на которые Вы не дали ответов. Мне действительно важно для голосования знать Вашу позицию по поводу указа № 1400 и позицию в связи с нарушением воли народа, высказавшегося на референдуме за сохранение Союза и, соответственно, по поводу беловежского сговора.
Витрук Н. В. Я все-таки вижу перед собой другую задачу и выступаю сейчас не в личном качестве... Я как должностное лицо представляю коллегиальный орган и поэтому представляю здесь законопроект о Конституционном Суде РФ. Я не скрывал свою позицию и не скрываю. Она выражена официально в официальных документах. Если Вы хотите, я могу с Вами лично побеседовать на эту тему.
Туинов Е. В. Николай Васильевич, и раньше был закон о Конституционном Суде. Почему же он не был учтен Вами в конкретных ситуациях?
Витрук Н. В. Что значит «не учтен»?
Туинов Е. В. Вот в связи, скажем, с Указом № 1400...
Витрук Н. В. Закон от начала до конца был нарушен. Все процедурные нормы были нарушены.
Туинов Е. В. Вот видите, именно этого я от Вас и добивался. А почему бы сразу не сказать?
Витрук Н. В. Я считаю, что это не предмет сегодняшнего обсуждения.
Председательствующий. Уважаемые коллеги! Я вынужден произнести слова «третий микрофон», потому что без этого его не включат. Третий микрофон.
Траспов А. М., Ставропольский избирательный округ, Ставропольский край.
Николай Васильевич, скажите, пожалуйста, почему разработчики законопроекта о Конституционном Суде исключили из принципов деятельности Конституционного Суда такой общеизвестный в континентальной системе права принцип, как законность? Насколько я понимаю, законность это есть правовой режим общественной жизни, регулируемый механизмами правового государства. Это если коротко... Объясните, пожалуйста, какие аргументы есть у Вас?
Витрук Н. В. Я думаю, это просто недоразумение, потому что, видимо, тогда надо выяснять, что Вы понимаете под «законностью», что я понимаю, что другие понимают... Весь законопроект направлен на обеспечение режима конституционной законности. И не только в деятельности всех государственных органов, общественных организаций, но и в организации деятельности самого Конституционного Суда. Поэтому мне кажется, что все нормы — от первой до последней — подчинены вот этой сверхзадаче.
Я полагаю, что просто формально сказать «принцип законности» — это не совсем верно с теоретической и правовой позиции, потому что речь идет прежде всего о конституционной законности. Данный, объемный по содержанию, законопроект как раз и направлен на то, чтобы поставить деятельность Конституционного Суда в рамки закона и чтобы он действовал только на основе этого закона. Этот закон говорит, что в своей деятельности Конституционный Суд подчинен Конституции и Закону о Конституционном Суде. Вот это и есть выражение принципа законности, как, видимо, Вы его трактуете, и я с этим согласен.
Председательствующий. Четвертый микрофон.
Доровских А. М., Балашовский избирательный округ, Саратовская область.
Уважаемый Николай Васильевич, откроем ст. 58. Там говорится, что председательствующий может в ходе заседания Конституционного Суда устранять из разбирательства все, что не имеет отношения к рассматриваемому делу. Это можно трактовать так, что Председатель по своему личному мнению, не посовещавшись с остальными членами Конституционного Суда, может устранить из разбирательства все, что, как кажется ему, не имеет отношения к рассматриваемому делу. Не кажется ли Вам, что здесь нарушается принцип коллегиальности деятельности Суда, так как Суд все- таки это Суд, а не орган, работающий по принципу единоначалия председательствующего. Благодарю Вас за внимание.
Витрук Н. В. Нет, я не вижу в этом нарушения, потому что Суд действует именно как коллегиальный орган и любой судья имеет право возразить, поставить вопрос о неправомерности действия председательствующего, и в этом случае вопрос будет решаться коллегиально. Но лишить председательствующего в заседании полностью каких-либо прав неразумно, нерационально. Я скажу о заседаниях, которые проходили в прошлом. Да, действительно, иногда они превращались в заседания ученого совета, но не в заседания Суда. Так вот для того, чтобы такое не случалось, председательствующий должен обладать каким-то минимумом прав. Но это не есть ущемление или умаление принципа коллегиальности. Все судьи равны, и они в любой момент могут поставить вопрос о том, чтобы председательствующий снял свое распоряжение.
Председательствующий. Четвертый микрофон. Прошу.
Турбанов А. В., избирательное объединение «Партия российского единства и согласия».
Уважаемый Николай Васильевич! Не рассматривался ли вами вопрос о возможности рассмотрения в Конституционном Суде правомерности решений Центрального банка с точки зрения соответствия их Конституции, в том числе и гл. 1 «Основы Конституционного строя», о которой Вы говорили. Например, можно представить ситуацию, что Центральный банк принимает акт, нарушающий принцип равноправия всех форм собственности — это относится как раз к данной главе. Поэтому вопрос достаточно актуален.
Витрук Н. В. Да, я понимаю значимость этого вопроса, но «поезд ушел». Этот вопрос надо было ставить тогда, когда готовился проект Конституции. Сейчас Конституция строго ограничила перечень нормативных актов, вопрос о проверке конституционности которых можно поставить перед Конституционным Судом. Это относится и к постановлениям Правительства. По действующей
Конституции мы не имеем права проверять конституционность даже нормативных актов министерств и ведомств. В этом ряду стоит, видимо, и Центральный банк. Но это не значит, что существует возможность нарушать закон со стороны Центрального банка. Есть еще Верховный Суд. Мы почему-то очень редко обращаемся в общие суды и не доводим дело до Верховного Суда РФ. Есть Высший Арбитражный Суд и есть Генеральный прокурор вместе со своим аппаратом. Я полагаю, что есть достаточно правовых средств, чтобы бороться с незаконной деятельностью, допустим, Центрального банка России.
Председательствующий. Четвертый микрофон.
Грачев И. Д., избирательное объединение «Блок: Явлинский — Болдырев — Лукин».
Если можно, я задам два вопроса. Один на тему, которая здесь уже звучала. Были решения Конституционного Суда по Татарстану, по его Конституции и по ряду действий руководства Республики Татарстан. Ни одно из них не было выполнено, все они остались без последствий. И естественно, возникает вопрос: что-то конкретное видится Вам в части реализации решений Конституционного Суда? Указания о том, что это строится на законодательной основе, есть, но назовите хотя бы один-два примера, позволяющих, с Вашей точки зрения, конкретно решать эту проблему.
И второй вопрос сразу, если можно, — по льготам. Некоторые заложенные льготы вызывают просто удивление. Посмотрите ст. 17—19. Статья 19 — об отставках. Поводом для отставки, в частности, могут служить действия, несовместимые с должностью судьи Конституционного Суда. Например, человек занимается частным бизнесом, а ему предоставляется пожизненная пенсия в размере 80% оклада. Серьезные удивления вызывает такая позиция. Прошу ответить.
Витрук Н. В. По первому вопросу. Да, это проблема серьезная — об исполнении решений Конституционного Суда, в том числе и по тому конкретному делу, о котором Вы вспомнили. Но я полагаю, что решение Конституционного Суда по данному делу никто еще не отменил и оно сохраняет силу. Поэтому считаю, что еще не все потеряно. Это правовое решение, основанное на Конституции. А Конституционный Суд и в дальнейшем будет отстаивать позицию, которая выражена в этом решении. Не выполнили сегодня это решение, но, возможно, выполнят его завтра или послезавтра. Хотя не все зависит от Конституционного Суда. Исполнение решений Конституционного Суда — это не прерогатива самого Конституционного Суда. У нас нет аппарата, у нас нет этих полномочий. Это обязанность других органов власти. И претензии, видимо, должны быть к этим органам власти.
По второму вопросу. Это недоразумение. Никаких льгот и привилегий нет в отношении судей ни Конституционного Суда, ни других судов, равно как нет льгот и привилегий для депутатов Государственной Думы. Есть гарантии, обеспечивающие нормальную независимую деятельность данных лиц. Есть положение о возможности отставки, о возможности выбора при отставке: либо получать пенсию, либо получать ежемесячное вознаграждение в процентном отношении от заработной платы по должности. И это положение уже давно записано в законе о статусе судей Российской Федерации, который принят ранее. Мы здесь не выбиваемся из общего строя, мы стоим в общем ряду со всеми судьями. Это общее положение. Если это положение будет исключено из закона о статусе судей, то, видимо, оно будет исключено и в отношении судей Конституционного Суда, ибо у нас закреплен принцип единого правового статуса.
Председательствующий. Николай Васильевич, спасибо. Вопросов больше нет.
Витрук Н. В. Спасибо за внимание.
Председательствующий. Уважаемые коллеги! Сообразуясь с Регламентом, я спрашиваю у докладчика и у содокладчика, хотят ли они выступить с заключительным словом. Николай Васильевич Витрук, Людмила Николаевна Завадская...
Слово предоставляется Николаю Васильевичу Витруку, исполняющему обязанности Председателя Конституционного Суда РФ.
Витрук Н. В. Уважаемые народные депутаты! Была проделана действительно очень большая работа. Судьи Конституционного Суда сделали все, чтобы как можно больше участников привлечь к разработке этого законопроекта. В этой работе участвовали, по сути дела, все, кто изъявил желание, кто был приглашен. Были получены многочисленные экспертизы по данному законопроекту. Сделано было очень много. И я с большим удовлетворением воспринимаю ту положительную оценку, которую дали законопроекту большинство депутатов.
С отдельными положениями, высказанными уважаемыми депутатами, очень трудно согласиться. Прежде всего нужно исходить из действующей Конституции РФ. Нужно исходить из того, что Конституционный Суд в соответствии с этой Конституцией лишен некоторых полномочий, он их сейчас не имеет. Появились новые полномочия. Поэтому прежний закон о Конституционном Суде не может действовать. Он требует коренной переработки. По существу, речь идет о новом законе. И это было выполнено. На ваше рассмотрение представлен проект нового закона. Конечно, Конституционный Суд испытывает определенные трудности в своей работе, понимает те проблемы, которые перед ним стоят, но это общие трудности, это общие проблемы. И мы исходили из того, что необходим этот новый институт демократии.
Это мощное новое правовое средство в формировании правового государства. Поэтому, мне кажется, я выражу мнение моих коллег, если скажу, что мы могли бы внести определенный вклад в развитие демократии, в укрепление демократического конституционного строя, имея соответствующую правовую базу, имея соответствующий закон.
Конечно, Государственная Дума может лишить себя возможности обращения в Конституционный Суд. Это вполне возможно. Можно и дальше держать в подвешенном состоянии Конституционный Суд, и он будет бездействовать. Я понимаю, да, можно сделать упрек и Президенту, можно сделать упрек различным сторонам, но Конституционный Суд полон решимости работать... Прежний закон не рассчитан на новые полномочия Конституционного Суда. И я хотел бы еще раз обратить внимание уважаемых депутатов на этот момент.
Я весьма признателен всем выступившим депутатам и за их доброжелательную, положительную оценку, и за критические замечания, и за выступления концептуального плана. Да, действительно, можно построить проект закона на совершенно иной концептуальной основе, но для этого, конечно, надо отказаться от той традиции, которая уже сложилась, от того опыта, который накоплен, от той практики, которая имеется в зарубежных странах. Нужно отказаться от многого, для того чтобы принципиально на новой основе создать новый закон о Конституционном Суде. Ну что ж, если будут возможности, будет желание создать проект принципиально нового закона на новой концептуальной основе, я думаю, это вполне возможно. Это в силах сделать сама Государственная Дума.
Еще раз благодарю и прошу извинить, если мои ответы и мое выступление не удовлетворили кого-то. Я готов встретиться с любым депутатом, дать соответствующие пояснения и информацию.
- [1] Государственная Дума: стенограмма заседаний. Весенняя сессия. Т. 4.6-27 апреля 1994 г. М, 1995. С. 35-55, 91-92.
