РЕГИОНАЛЬНЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОГРАММЫ

Применение программно-целевого подхода к решению задач регионального развития

Территориальность программно-целевого планирования и управления, его непосредственная связь с факторами региональной природы вытекает из самого названия программно-целевого метода, его сущности. Любой план содержит в себе программу деятельности и носит одновременно территориально-отраслевой характер. Тем самым программное планирование имеет своим объектом придание программной направленности видам деятельности, осуществляемым на той или иной территории, в разных регионах. В той же мере территориальной окраской обладает и целевой аспект планирования. Цели развития территорий, решение региональных проблем занимают достойное место в ряду целевых ориентиров социально-экономического развития.

Территориальная природа объективно присуща целевой программе, ибо ее действие происходит в территориальном пространстве, а объекты программных мероприятий расположены на определенных территориях. Неизбежная потребность каждой целевой программы в использовании земельных, водных, лесных ресурсов, недр и других природных богатств также обусловливает территориальную привязку программы. Территориальный характер присущ программам и в связи с потребностями в трудовых ресурсах, наличие которых связано с территорией, ее расположением, плотностью заселения.

О естественности региональной ориентации программно-целевого планирования свидетельствует тот немаловажный факт, что уже на начальном этапе зарождения и развития программно-целевого подхода, в середине и конце прошлого века были приняты и осуществлены крупные региональные программы. К таковым относятся программа создания угольно-металлургической базы Урала и Сибири, развития нефтегазового комплекса в Сибири и районах Крайнего Севера, строительства Байкало- Амурской магистрали в России, освоения и развития территорий в долине реки Теннеси, природного потенциала Аляски в США. Региональные целевые программы широко используются в качестве планового инструмента проведения государственной социально-экономической, научно- технической, промышленной, экологической политики в ряде стран в настоящее время.

Территориальный фактор накладывает ощутимый отпечаток на цели и задачи программы вне зависимости от их вида и масштаба. В особенности эго касается программ социальной ориентации, которые по своей сути не могут быть внегерригориальными. Природа социальных программных потребностей проистекает из состава и структуры населяющих территорию людей и складывается под влиянием географических, климатических, исторических условий, теснейшим образом обусловленных расположением и потенциалом региона.

В этом смысле любые целевые программы могут быть названы территориальными, так как они порождены территориальными проблемами, используют территориальные ресурсы и реализуются на определенных территориях. Но территориальность программ в широком смысле, присущая всем целевым программам, даже космическим, не исключает необходимости выделения класса территориальных (собственно территориальных) целевых программ, именуемых также региональными, хотя в строгом смысле надо учитывать наличие наряду с региональными муниципальных территориальных программ. Разработка таких программ, планирование их осуществления, финансирование и управление реализацией служат предметом территориального программно-целевого планирования, образующего специфическую ветвь применения программно-целевого подхода в планово-управленческой деятельности государства и местных органов самоуправления.

Наличие выраженных признаков территориальной принадлежности, привязки к земельным, водным, лесным, минеральным, производственным и конечно же человеческим ресурсам определенных территорий имеет место у всех социально-экономических программ. В связи с этим затруднительно выделить признаки, в соответствии с которыми одни целевые программы правомерно относить к классу региональных, а другие не следует. Включение в название программы слов «региональная», «муниципальная» часто отражает не столько территориальную зону действия программы, сколько заинтересованность в ее реализации и выделении средств на выполнение программы со стороны региональных, городских, местных органов управления. Не претендуя на исчерпывающую точность и конкретность, развивая определение территориальных программ, представленное в предыдущем изложении, отнесем к территориальным (региональным, муниципальным) программы, обладающие следующими характерными признаками:

• 1. Цели и задачи программы, область действия программных мероприятий распространяются, прежде всего, на ограниченную территориальную зону, охватывающую очерченную часть территории страны (округ, республика, край, область, город, район, поселок), что не исключает задействования в мероприятиях программы организаций, лиц, ресурсов, относящихся к другим территориям страны и даже расположенных за рубежом. Практически неизбежное вовлечение в территориальную программу внетерриториальных факторов и источников обусловлено условиями, требованиями единого экономического пространства страны, неизбежным товарообменом с другими территориями и привлечением ресурсов из других регионов страны и мира, внетерриториальны- ми финансовыми потоками, наличием объектов собственности на других территориях.
• 2. Территориальные целевые программы связаны первоочередным образом с решением общей, комплексной проблемы обеспечения жизнеспособности, устойчивого существования и благосостояния, социально-экономического развития территории (региона), населяющих ее людей, удовлетворения их насущных потребностей. Поэтому формирование собственно территориальных программ обосновано и оправданно в ситуациях возникновения острых, настоятельных проблем, характерных, присущих именно данной территории. Такие регионы именуются проблемными. Соответственно территориальные целевые программы призваны удовлетворять круг потребностей, характерных для данной территории, обусловленных ее спецификой, ставящих задачу достичь нормативного уровня удовлетворения этих потребностей.
• 3. Весьма типична ситуация, когда разработка и реализация целевых территориальных программ необходима для преодоления глубокого экономического и социально-культурного отставания территории от сложившегося в стране общего уровня. В подобных условиях правомерно осуществление территориальных программ с целевой ориентацией на постепенное выравнивание экономического потенциала, доходов, валового регионального продукта в расчете на душу населения, уровня удовлетворения социально-культурных запросов жителей территории с другими территориями, со страной в целом.
• 4. Территориальные целевые программы нужны также в случае, когда регион становится участником федеральных или международных целевых социально-экономических программ, принимая на себя выполнение специфичной подпрограммы, проекта целевой программы, обладающих выраженными территориальными особенностями, региональной спецификой. В таких ситуациях, когда основная, базисная целевая программа носит федерально-региональный характер, региональные подпрограммы федеральных программ обретают черты относительно самостоятельных целевых территориальных программ, обладающих своеобразными программными целями и способами их достижения.

В определенной степени территориальность программ допустимо связывать также с источниками материальных, трудовых, финансовых ресурсов, используемых для разработки и выполнения программы. Так если основными, определяющими источниками ресурсного обеспечения программы служат ресурсы региона (региональные, муниципальные бюджеты, средства региональных участников программы, кредиты, предоставляемые этим участникам под гарантии территориальных органов власти, иностранные вложения в региональные объекты), то есть основания считать такие программы территориальными.

Управление территориальными программами, функции и компетенции управления, ответственность за качество и эффективность управления должны быть возложены на государственные и местные органы территориального управления.

Масштабы и интенсивность программно-целевого подхода при решении территориальных проблем зависят ог системы управления экономикой страны в целом, адекватной ей организационной структуры и организации управления. В той же мере на состояние и значимость территориального пршраммно-целевого планирования и управления влияют принятая, исповедуемая и практическая реализуемая в стране социально-экономическая стратегия и вытекающая из нее региональная экономическая политика.

Современное состояние территориального пршраммно-целевого планирования и управления в России все еще несет на себе заметный исторический отпечаток подходов, свойственных предыдущей социально-экономической системе.

Присущее советской общественно-политической и экономической системе централизованное планирование и управление выводило на передний фронт государственные целевые программы общенационального масштаба. В период перехода к рыночной экономике их наследницами стали федеральные целевые программы. Демократизация и либерализация системы государственного управления в России и обострение территориальных проблем привели к тому, что наряду с федеральными стали разрабатывать и осуществлять федерально-региональные целевые программы, программы социально-экономического развития регионов - субъектов Российской Федерации и муниципальные программы

Господствовавшая в Советском Союзе отраслевая система управления экономикой (лишь на короткий период сменявшаяся территориальными совнархозами) способствовала тяготению к разработке и реализации целевых программ отраслевого, межотраслевого, многоотраслевого характера, в которых территориальные проблемы находили отражение преимущественно в форме поиска рационального размещения производительных сил на территории страны. Вместе с тем заметное место в совокупности государственных целевых комплексных программ занимали программы развития крупных экономических районов и территориально-производственных комплексов.

В российской переходной экономике эта тенденция нашла отражение во включении в систему федеральных целевых программ крупных федерально-региональных программ, призванных способствовать и обеспечивать решение проблем социально-экономического развития Крайнего Севера, малых и средних городов России, территориальноотраслевых, производственных комплексов Волжского бассейна, Уральского региона, Сибири, Дальнего Востока и Забайкалья. Ныне на повестке дня вопрос о разработке и реализации целевых программ социально-экономического развития созданных в конце 1990-х гг. крупных территориальных округов России.

Параллельно и параллельно-последовательно с развитием программно-целевого планирования и управления в форме осуществления федерально-региональных целевых программ стала прорисовываться и практически осуществляться тенденция к разработке целевых региональных программ, охватывающих территорию и экономику субъекта

Российской Федерации (республики, края, области, автономной области). Естественным побудителем к составлению таких программ становится углубляющаяся экономическая самостоятельность регионов - субъектов Федерации, их стремление к обеспечению самодостаточности, саморазвития. Относительно отсталые, депрессивные регионы России видят в региональных программах средство обеспечения экономического подъема за счет мобилизации собственных ресурсов и федеральной поддержки.

Применение программно-целевых методов на уровне региональных, территориальных хозяйственных систем призвано способствовать территориальной интеграции деятельности хозяйствующих субъектов разных организационно-правовых форм управления и форм собственности. Рыночная экономика временно ослабила или нарушила связи между организациями, производственными единицами, которые основывались на наличии единого централизованного государственного плана и государственной формы собственности на средства производства. Переход от чисто государственных, бюджетных целевых программ к программам, участниками которых становятся наряду с государством крупный и малый бизнес, территориальные муниципальные образования, иностранные инвесторы, призван наладить вертикальные и горизонтальные связи производителей, продавцов, поставщиков на программной основе.

Для сохранения рег иона как не только территориальной, но и производственно-экономической общности должны быть налажены внутрирегиональные взаимосвязи и взаимодействия, базирующиеся на системе заказов, договоров, поставок как рыночных форм организации и координации. Регионально-территориальные программы, аккумулируя взаимодействие самых разных хозяйствующих субъектов, участвующих в решении единой проблемы и достижении общей программной цели, вносят заметный вклад в пространственную и временную координацию и интеграцию социальных, научно-технических, производственно- экономических ггроцессов. Тем самым территориальные программы частично принимают на себя функции координации и интеграции, которые в условггях централизованно управляемой экономики возлагаются на директивные планы.

Совмещение финансово-экономическог о анализа, прог нозирования (индикативного планирования) и целевого программирования ггри согласованности всех указанных инструментов позволяет осуществлять управление функционирующей на рыночных началах территориальной экономикой посредством одновременного сочетания государственного регулирования и рыночного саморегулирования. Тем самым программно-целевой метод в его приложении к территориальному управлению по замыслу призван органично встраиваться в общую структуру и систему управления территориальной экономикой.