Организационно-правовые основы деятельности полицейских органов во второй половине XIX - начале XX в.

В предшествующий период полицейская служба регулировалась множеством изданных в разное время нормативных актов, во многом не соответствующих потребностям социального развития.

Во второй половине 1850-х — начале 1860-х гг. был предпринят ряд шагов по реформированию полиции. В 1855—1859 гг. министры внутренних дел С.С. Ланской, П.А. Валуев, чиновник этого же ведомства М.Е. Салтыков, новороссийский и бессарабский генерал-губернатор А. Г. Строганов направили на Высочайшее имя ряд записок о необходимости реорганизации полицейских учреждений в России. Свои предложения они обосновывали неудовлетворительным положением дел в структуре и деятельности уездной, а также городской полиции. В период 1858—1859 гг. были подготовлены правительственные проекты реформирования, а 25 марта 1859 г. Александр II утвердил Главные начала для устройства уездной полиции, которые легли в основу дальнейших преобразований. В это же время из обязанностей исключаются следственные и хозяйственно-распорядительные функции, а в июле 1860 г. учреждается институт судебных следователей и из ведения полиции выделяется проведение следствия.

Еще 18 февраля 1858 г. Министерствам юстиции, государственных имуществ и внутренних дел при разработке крестьянской реформы было поручено предусмотреть меры по переустройству уездной полиции. Такая же задача была поставлена перед созванным несколько позже особым совещанием губернаторов. Соответствующие предложения, получившие название «Основные начала реформы полиции», были подготовлены, и 25 марта 1859 г. Александр II их утвердил. Суть намеченных преобразований заключалась в объединении городской и земской полиции под властью уездного исправника, назначаемого от правительства; в исключении из обязанностей полиции следственной и хозяйственно-распорядительной частей (для которых предполагалось создать особые органы управления); в более точном определении круга действий, прав и обязанностей полиции по отношению к губернаторам и другим властным структурам как в обычное время, так и в чрезвычайных случаях. Конкретизация указанных положений и разработка соответствующих проектов возлагались на специальную Комиссию о губернских и уездных учреждениях под председательством товарища министра внутренних дел Н.А. Милютина.

Для поднятия авторитета полиции в конце 1850-х гг. при обсуждении и подготовке будущих реформ среди прочих со всей остротой ставился вопрос об общем и профессиональном уровне ее сотрудников. Так, руководство МВД и губернаторы страны, говоря о важности и многообразии функций, выполняемых полицией, особо подчеркивали, что служащие далеко не всегда соответствуют предъявляемым к ним высоким требованиям. Например, известный русский административист И.Т. Тарасов по этому поводу писал: «Министерству внутренних дел правительство в качестве исполнительных чинов для городской полиции дает одно отребье армии», кроме того, не уделяя должного внимания их общей и профессиональной подготовке. Аналогичным образом оценивалась кадровая ситуация в полицейских органах во второй четверти XIX в. и в популярном журнале того времени «Русский вестник». Поэтому не случайно в те годы была широко распространена шутка известного государственного деятеля графа Канкрина о том, что если в других странах беспорядки происходят из-за расстройства финансов и продовольственного снабжения, то в Российской империи они могут случиться из-за плохой работы полиции[1].

Понимая неизбежную необходимость профессиональной подготовки полицейских (прежде всего нижних чинов), правительство предпринимает соответствующие шаги в этом направлении. Проблему улучшения качественного состава полицейских служащих предполагалось решить в ходе готовящихся прогрессивных реформ 1860-х гг.

В июле 1860 г. были утверждены Постановления об отделении следственной части от полиции (с созданием особых следственных органов), об учреждении судебных следователей и Наказ чинам полиции о производстве дознаний по происшествиям, могущим заключать в себе признаки преступления. В этом же году были также разработаны следующие проекты: «Общее учреждение полиции уездной и городской»; «Наказ полициям»; «Временные правила об общем устройстве полиции для действия ее по предметам, оставленным в ее ведении до преобразования других частей управления»; «Правила о форме чинов полиции»; «О полицейских командирах» и др.

Кроме того, по отдельным направлениям создавались службы наподобие судебных приставов по пресечению конокрадства, например накануне судебной реформы их в России насчитывался 101 человек, однако эти службы были, как правило, недолговечными[2].

В 1860 г. в Наказе полициям о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок, уточняются полномочия полиции по производству дознания. В 1861 г. Александр II утверждает Временный наказ полициям для действия в чрезвычайных ситуациях, который был издан в развитие Главных начал для устройства уездной полиции и некоторым образом корректировал соответствующие разделы. В следующем году при активной роли П.А. Валуева был подготовлен ряд проектов, напрямую относящихся к полиции. 25 декабря 1862 г. Александр II утвердил Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах. Документ должен был изменить структуру и организацию деятельности полиции в соответствии с принципами проведенных и готовившихся преобразований в России. В соответствии с этим документом городская и земская полиция объединялись в уездную. В столицах и губернских городах сохранялась отдельная от уездной городская полиция. В городе начальником полиции оставался полицмейстер, дополнивший свой штат помощником и общим присутствием городского полицейского управления. Основным элементом городской полиции оставался участок, руководимый участковым приставом, в его подчинении был один офицер и канцелярский служащий, участки делились на околотки, во главе которых стояли околоточные надзиратели. Те в свою очередь руководили городовыми постовой службы и дворниками как низшими чинами полиции. Сфера компетенции полиции, ее подчиненность, порядок и формы взаимоотношений с другими учреждениями местного управления, должностные обязанности чинов полиции, не отмененные «Временными правилами», оставались в силе[3].

С введением временных полицейских правил в 1862 г. главные функции многие десятилетия оставались неизменными, но основная из них была «по наблюдению за исполнением законов, охранению безопасности и делам общественного благоустройства». Эта небольшая постановляющая часть законодательства включала в себя громадное число должностных обязанностей, возлагавшихся на уездную и городскую полицию[4].

«Временные правила» не меняли существовавшей системы управления общей полицией и регулировали деятельность полицейских структур лишь на уровне уезда. Го- родская полиция (управа благочиния) и уездная полиция (уездный земский суд) были объединены в один орган, получивший название уездного полицейского управления. Уезды делились на станы, полицейские функции в которых выполняли становые приставы. Порядок замещения должности начальника уездной полиции (уездного исправника) по выбору от дворян был изменен. Теперь назначение и увольнение с должностей классных и исполнительных чинов полиции стало компетенцией лично начальника губернии. Исправник, его помощник и заседатели от сословий составляли присутствие уездного полицейского управления. Общее присутствие являлось совещательным органом при уездном исправнике. В сферу деятельности уездного управления входила вся территория уезда, включая уездный город. Состав городского управления зависел от разряда, к которому был отнесен город. Самостоятельные городские полицейские управления были образованы во всех губернских городах, в трех городах, подведомственных градоначальствам, в девятнадцати уездных городах и в пяти посадах.

Уездный исправник был опорой губернатора в уезде. На него возлагались сложные и многообразные обязанности по организации деятельности уездной полиции. Он был обязан лично руководить действиями полиции в случаях совершения тяжких преступлений, общественных бедствий, народных волнений и т.д. С 1874 г. в ведение исправника перешел сбор податей, выкупных платежей и другие вопросы, ранее относившиеся к компетенции земских мировых посредников. Кроме того, он входил в состав Уездного присутствия по крестьянским делам, Присутствия воинской повинности, Особого присутствия для срочных свидетельств Уездного казначейства, Комитета общественного здравия, председательствовал в Уездном распорядительном комитете. Не будет преувеличением утверждение, что исправник составлял самую действенную силу этих присутствий.

В пореформенной России сохранилось деление уездов на станы. Города не входили в состав станового деления. Полицию таких городов возглавляли полицейские надзиратели, правовое положение которых было одинаковым со становыми приставами.

Увеличение штатов общей полиции, последовавшее после отмены крепостного права, было весьма незначительным и не учитывало в должной мере ни численности населения в станах и уездах, ни размеров их территории. Однако правительство не принимало серьезных мер, направленных на увеличение численности полиции. Такое положение сохранялось около 20 лет, и только под воздействием политических событий конца 1870-х гг. царское правительство приняло решение о расширении низовой структуры обшей полиции. 9 июня 1878 г. было принято Временное положение о полицейских урядниках в 46 губерниях, по общему учреждению управляемых[5].

Этим законом было введено 5 тыс. новых полицейских должностей в уездах (в среднем по 108 человек на одну губернию). Введение новых должностей хотя и увеличило в 2—3 раза общую численность профессиональной полиции в уездах, но в масштабах огромной империи это не имело принципиального значения, несмотря на введение 5 сентября 1879 г. дополнительно 550 должностей за счет государственной казны[6]. Урядников по уездам распределял губернатор. Ввиду общей малочисленности учрежденных должностей распределение урядников по уездам оказалось крайне неравномерным. Размеры уряднических участков колебались от 10 до 100 верст, а численность населения — от 1,7 тыс. до 39 тыс. человек. Должности урядников комплектовались на основе контракта из всех сословий, включая податные[7].

Деятельность урядников строилась на основе Инструкции полицейским урядникам, разработанной Департаментом полиции в 1878 г. Урядник, подчиненный становым приставам, стал низшим звеном профессиональной уездной полиции, поэтому на нем и было сконцентрировано все многообразие задач полиции. В прямом подчинении урядников находились сотские и десятские. В случаях, когда происшествие на участке урядника содержало признаки политического преступления, он обязан был сообщить об этом судебному следователю и жандармскому офицеру.

Законодатель, учреждая должности урядников, рассчитал, что они будут направлять и контролировать деятельность сельской полиции (сотских и десятских). Однако на практике этого в полной мере не произошло. Урядники оказались «оторванными» от своих сел и выступали лишь в роли дополнительного контролирующего звена. Положение усугублялось и низким качеством кадров, предопределенным неудовлетворительностью материального обеспечения урядников. Усилия сотских были направлены главным образом не на взаимодействие с урядниками, а на сокрытие недостатков и происшествий. Несмотря на то что учреждение новой полицейской должности не дало ожидаемого эффекта и обоснованно подвергалось критике, правительство сохраняло институт урядников до начала XX в., когда в силу революционных событий 1905 г. оно уже вынуждено было ускоренно заменить сельскую общественную полицию на профессиональную уездную полицейскую стражу.

Еще в 1870—1880-х гг. предлагалось учредить в уездах конно-полицейскую стражу, которая частично содержалась бы на средства помещиков. Но, по-видимому, именно вопросы финансирования и отсутствие проекта организации такой структуры послужили главными причинами отсрочки реализации этой идеи до начала XX в.

В 1900 г. министру внутренних дел было предоставлено право разрешать ходатайства различных учреждений, а также частных обществ и лиц о формировании на их средства во всех губерниях европейской и азиатской России должностей пеших и конных полицейских стражников, а чуть позже и полицейских урядников. В том же году министерство направило губернаторам циркуляр, в котором говорилось об упразднении сотских и десятских и о введении (первоначально наемных) стражников и урядников. Местные власти должны были сообщить в центр сведения о территории, населении, расходах на полицию и другие существенные особенности. Эти мероприятия, по нашему мнению, стали первыми переходными ступенями от выборных полицейских служащих сельской стражи к планировавшейся единой государственной структуре низших исполнительных чинов полиции в уездах.

5 мая 1903 г. в 46 губерниях европейской России был принят основополагающий закон об организации уездной полицейской стражи, по которому ее отряды стали подведомственны полицейским управлениям. Их основной задачей являлось «охранение благочиния, общего спокойствия, безопасности и порядка» в уездах. Высшее заведование стражей принадлежало министру внутренних дел, в губерниях она подчинялась губернатору, в уезде — уездному исправнику, в стане — становому приставу, в поселениях, где были учреждены должности особых приставов или надзирателей, — этим служащим. Личный состав созданной структуры составляли урядники и подчиненные им стражники. По губерниям полицейскую стражу распределял министр внутренних дел, а по уездам — губернатор. В каждой волости предполагался один урядник (на практике иногда два, считая учрежденных на частные средства) и необходимое число стражников, общее количество которых определялось из расчета не более одного на каждые 2500 душ населения обоего пола. В 1906 г. было установлено, что в губерниях, где введена полицейская стража, должны образовываться особые конные команды численностью 25 % ее наличного состава. В этом же году министру внутренних дел было предоставлено право увеличивать их число свыше утвержденного размера. В итоге на местах стали образовываться конные и пешие отряды полицейской стражи и соответственно должности конных и пеших служащих, получавших различный годовой оклад. Понимая преимущество конной полицейской стражи, заинтересованные лица на местах выступали инициаторами в решении данного вопроса. 30 октября 1916 г. Николай II утвердил Постановление Совета министров «Об усилении полиции в 50 губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов». По этому закону устанавливалось новое количество стражников в уездной страже, но формула расчета оставалась та же — в зависимости от численности населения. Теперь исходили из следующей пропорции: один стражник на 2 тыс. человек обоего пола, что значительно расширяло аппарат нижних полицейских чинов[8].

Таким образом, в результате преобразований начала XX в. с введением в губерниях уездной полицейской стражи отмирает институт сотских и десятских (созданный когда-то по военному образцу) — сотские постепенно вышли из полицейской структуры и перестали существовать вовсе, а десятские перешли в распоряжение сельской и волостной власти. Изменились должностное положение и функции урядников: если ранее это были непосредственные начальники сельской полиции, то в начале XX в. они вошли в систему уездной полицейской стражи и имели под своим началом стражников. Организация новой структуры вызвала необходимость создания дополнительных должностей на постоянной основе для повышения профессионализма ее служащих (так как школы и курсы для их подготовки носили периодический характер). В местной системе полицейских органов появились заведующие учебной командой и офицеры уездной стражи. Численность урядников и стражников к 1917 г. постепенно возрастала, как того требовала социально-политическая обстановка в стране. Но, как покажет история, необходимо было не просто механически увеличивать аппарат чиновников, а проводить структурные изменения.

Реформы не внесли существенных изменений или вообще не затронули такие вопросы, как порядок подчиненности и сношений полиции, пределы власти, порядок действий, распределение обязанностей, отчетность и ответственность полиции, поэтому по указанным вопросам фактически сохранялся дореформенный порядок. Функции полиции оставались широкими, и от исправника по-прежнему требовалось, чтобы он был одновременно стражем благочиния и безопасности, санитаром, архитектором, цензором, постоянным помощником судебного следователя, сборщиком податей, акцизным надзирателем, земским хозяином, блюстителем нравственности и т.д.

Одним из основных вопросов, который в то время решало руководство МВД Российской империи, было бюджетное обеспечение служащих полиции, поскольку они не могли жить на получаемые средства. По инициативе МВД Российской империи в сметы городских расходов были включены специальные статьи на содержание полиции — «на жалованье по штату, на провиант и обмундирование, на фураж, содержание пожарного инвентаря, на дрова, свечи»[9].

Необходимо отметить, что расходы на содержание полиции более чем на 80 % покрывались за счет городских доходов, земских и других сборов. Около 20 % этих расходов финансировались из казны государства. При необходимости усиления полиции в той или иной местности из государственной казны выделялись дополнительные средства, а на очередной год увеличивались размеры налогообложения. Городам, где налоговых сборов не хватало для обеспечения полицейских функций, оказывалась ежегодная помощь в виде пособий. При необходимости увеличить численность полиции на определенной территории земские управы и городские думы обращались с прошением в МВД Российской империи. При принятии положительного решения о введении дополнительных должностей полицейских земские и городские думы переводили необходимые средства в МВД Российской империи согласно новому штату. Нижние полицейские чины получали денежное и продовольственное содержание, обеспечивались обмундированием и вооружением. В случае болезни нижние чины полиции лечились в городской больнице за счет средств городской казны.

В работе Н.А. Синькевича и Г.В. Крылова отмечено, что проблема соотношения финансирования и управления полицией оставалась актуальной на всем протяжении рассматриваемого периода. В правительство поступали ходатайства городских дум с требованиями передачи полицейских управлений городу. Это мотивировалось тем, что город затрачивает огромные средства на содержание полиции, а сам не принимает никакого участия в заведовании ею и не получает никаких отчетов в расходовании городских денег. В ходатайствах отмечалась плохая организация полиции. Эти ходатайства подкреплялись тяжелым положением города и выражали просьбы о снижении расходов на полицию. Финансовые трудности города понимали и в правительственных кругах. Министр внутренних дел и градоначальник неоднократно обращались в Министерство финансов с просьбой пересмотреть расходы на полицию из государственной казны в сторону их увеличения[10].

Следует также отметить шаги, посвященные реорганизации земской полиции в 1830-х — середине 1850-х гг. В исследуемый период практически все осознавали необходимость коренного реформирования земской полиции. И такие предпосылки были. Однако вплоть до начала 1860-х гг. ни о какой коренной ломке не могло быть и речи. Дело было не столько в позиции министра внутренних дел А. А. Закревско- го и его сторонников, сколько в настороженном осмыслении Николаем I европейских событий 1830 и 1848 гг., способных поколебать внутренние устои империи. Земская полиция, привязанная по своему административно-территориальному характеру, а отчасти и функциональному предназначению к крестьянскому уделу, не могла не быть предметом разнообразных дискуссий в правительственных кругах накануне подготовки крестьянской реформы[11].

Как уже указывалось, основные правоохранительные функции в Российской империи осуществляли органы общей полиции, которые организовывались согласно «Временным правилам об устройстве полиции в городах и уездах губерний» от 25 декабря 1862 г. Они устанавливали, что губернатору, руководившему исполнительно-распорядительными органами в губернии, подчинялось уездное полицейское управление во главе с уездным исправником. Уезды делились на станы, которыми управляли становые приставы, подчиняющиеся уездному исправнику. Станы были разделены на участки полицейских урядников и стражни- ческие районы. В городах, подведомственных уездному полицейскому управлению, полицейскую службу несли городские и участковые приставы, а также полицейские надзиратели.

Независимые от уездных городские полицейские управления действовали в губернских центрах и городах с наиболее многочисленным населением. Территория города делилась на части, которые в свою очередь подразделялись на околотки. Полицмейстеру подчинялись частные приставы, околоточные надзиратели и городовые.

Например, в 1913 г. полицмейстеру Нижегородской городской полиции подчинялись четыре пристава, имевшие 14 помощников, 20 околоточных надзирателей, 40 городовых, а также канцелярия в составе 10 служащих. В городе полицмейстеру подчинялся отряд конно-полицейской стражи

(32 человека), ярмарочная (43 человека) и речная полиция (2 человека). Не могли назначаться на полицейские должности следующие лица: состоящие в качестве обвиняемых под судом и следствием, а равно понесшие наказание за преступные деяния, влекущие за собой по закону тюремное заключение или более строгое наказание; нижние чины запаса, которые во время прохождения действительной службы состояли в разряде штрафованных; исключенные из службы по суду, из духовного ведомства за порочное поведение или из среды обществ по их решению; объявленные несостоятельными должниками; состоящие под опекой за расточительность.

В Санкт-Петербурге, Москве, Одессе, Баку, Севастополе, Керчи, Ростове-на-Дону, Николаеве были учреждены градоначальства, а в Варшаве имелся похожий институт, который назывался обер-полицмейстерством. Территории этих городов делились на подведомственные полицмейстерским отделения, каждое из которых включало участки во главе с участковыми приставами, территория которых в свою очередь подразделялась на околотки, которыми ведали околоточные надзиратели.

В частности, структура санкт-петербургского градоначальства была следующей: во главе находился градоначальник, при нем состояли чиновники для особых поручений, казначей, работники канцелярии; ему подчинялись полицмейстеры, руководившие шестью полицмейстерскими отделениями, в штате которых состояло 47 участковых приставов, у них было 50 старших помощников и 68 младших, 499 околоточных надзирателей, 3626 городовых и 92 человека письмоводителей, паспортистов и их помощников.

К силам общей полиции Санкт-Петербурга также можно отнести сыскную полицию (158 человек), полицейский резерв, занимающийся подготовкой городовых и несением патрульно-постовой службы (200 человек), служительскую команду при арестантских домах (400 человек), конно-полицейскую стражу (366 человек) и речную полицию (206 человек). Всего около 5 тыс. человек по штатному расписанию. При этом население столицы уже в 1910 г. составляло в городской черте 1900 тыс. жителей, в пригороде проживало 300 тыс. жителей[12].

Заниматься управлением в правоохранительной сфере, руководством полицией, обеспечением ее эффективной деятельности, особенно в такой огромной стране, как Россия, должно было отдельное министерство. Важно, чтобы при условии строжайшего судебного и прокурорского надзора структура правоохранительных органов была единой, управлялась централизованно и чтобы их деятельность была направлена на обеспечение безопасности общества, личности и государства.

Манифест от 25 июня 1811г. «Учреждение и наказ министру полиции» был издан Александром I на основании Общего министерского учреждения и с учетом мнения Государственного совета. Этим документом по сути было завершено окончательное устройство полицейской системы управления путем выделения из состава МВД в самостоятельное ведомство Министерства полиции. Добавим, что почти одновременно с этими реформами было утверждено и Положение для внутренней стражи, которым на базе губернских батальонов и губернской внутренней стражи была образована военная внутренняя стража, ставшая предшественницей нынешних внутренних войск МВД России.

В организационно-политическом плане административная функция обеспечения внутренней безопасности впервые юридически размежевывалась от дел государственной экономии, которыми тогда наряду с МВД ведали Минфин, Главуправление путей сообщения и Минпросвещения. Несмотря на отмечаемое в специальной литературе существовавшее некоторое время дублирование полномочий МВД и Министерства полиции, негативно сказавшееся на деятельности местной администрации, дальнейшую централизацию государственного управления в сфере внутренних дел Министерство полиции, может, и не сохранило, но саму идею специализации не изменило. В составе Министерства полиции функционировала Особенная канцелярия, заведовавшая политическим сыском и контрразведкой, она также осуществляла надзор за деятельностью цензуры. Таким образом, так называемая высшая полиция, о необходимости которой писали многие общественные и научные деятели того времени, должна быть сосредоточена в Министерстве полиции. Эту идею не пошатнуло даже то обстоятельство, что само Министерство полиции просуществовало недолго и было упразднено в 1819 г. с передачей большей части его делопроизводства в МВД[13].

Однако об объеме обязанностей и многофункциональности МВД Российской империи в начале XX в. можно сделать однозначные выводы, только исходя из состава входящих в него органов: Департамент полиции, Совет по делам местного хозяйства, Главное управление почт и телеграфа, Главное управление по делам печати, Управление главного врачебного инспектора, Ветеринарное управление, Земский отдел, Управление по делам воинской повинности, Департамент духовных дел иностранных исповеданий и др.

Централизованное руководство всеми звеньями полицейской организации призван был осуществлять Департамент полиции, входивший в состав МВД, однако, как верно отмечается в научной литературе, в значительной мере оставался независимым жандармский корпус, полиция дворцов была в ведении министра императорского двора, казенная лесная стража подчинялась Главному управлению земледелия и землеустройства[14].

Основные задачи, которые возлагались на Департамент полиции, можно подразделить на две группы. В первую входили задачи, прямо связанные с обеспечением правопорядка: предупреждение и пресечение преступлений, охранение общественной безопасности и порядка; по устройству полицейских учреждений и по наблюдению за их деятельностью; определению, перемещению, увольнению и награждению чинов полиции и назначению им пенсии и других установленных законом денежных выплат. Во вторую группу задач, косвенно связанных с обеспечением правопорядка, входили: управление охраной государственной границы; пограничными сообщениями; о мерах безопасности от огня и по надзору за приготовлением, хранением, торговлей и перевозкой пороха и других взрывчатых веществ; по утверждению уставов разных обществ и клубов, разрешению публичных лекций, чтений, выставок и съездов; об учреждении опек в особых случаях.

Интересно отметить, что министр внутренних дел не мог объединить усилия различных полицейских органов по причине как занятости другими государственными задачами, так и ограниченности своих сил и непонимания специфики деятельности. Инспекторский отдел в составе Полицейского департамента занимался ревизиями полицейских учреждений.

Особый (политический) отдел, также входивший в структуру Департамента полиции, занимался наблюдением за деятельностью нелегальных политических партий, перлюстрацией, разработкой шифров, производством дознаний по наиболее важным политическим преступлениям. В особом отделе находились: специальная картотека, включавшая сведения о политически неблагонадежных лицах и тайной агентуре; коллекция фотографий лиц, проходивших по политическому сыску; библиотека из нелегальных и запрещенных изданий, а также хозяйственная и казначейская часть. Особый отдел представлял собой центр по координации и руководству политическим сыском[15].

Мероприятием, направленным на укрепление полицейских органов России, было создание согласно закону от 5 мая 1903 г. в 46 губерниях полицейской стражи для охраны благочиния, общего спокойствия и порядка в местностях, подведомственных уездной полиции.

Известно, что органы провинциальной полиции вели широкомасштабную борьбу с пьянством, проституцией и нищенством как факторами, которые способствовали уголовной преступности и нарушению общественного порядка. В первую очередь это касалось деятельности питейных заведений.

К продаже спиртных напитков было двойственное отношение. С одной стороны, торговля ими ограничивалась, с другой — правительство беспокоилось о доходах казны от продажи водки. Так, в 1901 г. Министерство финансов выдало низшим чинам полиции Курской губернии 400 руб. в качестве награды «за особые труды по исполнению возложенных на них положений о казенной продаже питий».

Чины полиции не оставляли без внимания и азартные игры. Уездные исправники периодически отмечали в рапортах, что в уездных «клубах, гостиницах, трактирах, пивных, азартных игр в карты не производится и за недопущением таковых игр имеется наблюдение». Владельцы питейных заведений должны были давать подписку чинам полиции о том, что они обязуются не допускать никаких азартных игр в своих заведениях.

Под особым контролем местной полиции находился и вопрос, касающийся нравственного поведения горожан. Еще в XVIII в. обращалось внимание на борьбу с проституцией. 1 августа 1750 г. был принят Закон «О поимке и приводе в Главную Полицию непотребных жен и девок».

Немалую угрозу государственной безопасности власти видели в деятельности многочисленных религиозных сект и иных религиозных организаций. Защита православия и ревностная борьба с богохульством и ересями на местах возлагалась на полицию. Ей вменялось в обязанность следить за деятельностью различных сект и расколов. Полиция закрывала незаконно построенные и открытые раскольниками молитвенные дома и другие подобного рода учреждения. В канцелярии уездных полицейских управлений поступали прошения об открытии в той или иной местности молитвенного дома.

Одной из обязанностей полицейских надзирателей была забота о безопасности граждан. Как отмечалось в инструкции для околоточных надзирателей (1867 г.), в случае пожара полицейские обязаны были «являться на место пожара, не дозволять посторонним препятствовать свободному проезду бочек с водой и действию пожарной команды, оказывать возможные способы к спасению имущества обывателей, приглашая к содействию зрителей»[16]. В числе предложенных МВД мер предостережения от пожаров в населенных пунктах была названа посадка между дворами скорорастущих деревьев[17].

Околоточные руководили городовыми постовой службы, дворниками, наблюдали за внешним порядком, освещением улиц и дворов, правильностью ведения домовых книг, пропиской паспортов, своевременным открытием и закрытием торговых заведений, выполняли многие другие обязанности, относящиеся к жизни околотка. Кроме того, они должны были производить дознание во всех тех случаях, когда усмотрят какой-либо повод подозревать, что совершено преступление. Околоточные имели право преследовать и задерживать подозреваемых в совершении преступлений или проступков. При этом им разрешалось входить в любое помещение, где скрылся подозреваемый. Однако обыски и выемки они могли делать лишь по поручению участкового пристава. Как видно, околоточные надзиратели располагали довольно обширными полномочиями в сфере полицейского ареста.

В первые же годы реформ проявились основные недостатки в организации и деятельности полиции, не были исключением и вопросы производства полицейских арестов. В 1873 г. министр внутренних дел представил в Государственный совет новый проект о переустройстве полиции. В нем предлагались кардинальные меры, в числе которых были: 1) учреждение полицейской стражи из конных и пеших стражников с упразднением существующих в некоторых губерниях полицейских команд, а также должностей тысяцких и сотских; 2) упразднение коллегиального состава уездных полицейских управлений; 3) объединение полиции в уездах, уездных городах, посадах и местечках под властью исправников с переименованием их в уездные начальники;

4) повышение по классам должностей уездных начальников, а также их помощников и приставов; 5) составление нового, более равномерного распределения полицейских участков (станов) и должностей исполнительной полиции; 6) увеличение денежных окладов становых приставов с переименованием их в участковые приставы. Однако Государственный совет, признавая необходимость усиления полиции, счел возможным согласиться лишь с некоторыми предложениями представленного проекта по причине ограниченности финансовых средств у государства. Вместе с тем Совет посчитал необходимым и впредь сохранять институт сотских, при условии улучшения их личного состава посредством назначения достаточного содержания и установления более действенного контроля правительственной власти за их назначением. По мнению Государственного совета, также представлялось весьма целесообразным создание полицейской стражи, хотя и в уменьшенном в сравнении с проектом МВД составе, для руководства сотскими и установления связи между сельской и уездной полицией. Решения Государст- венного совета привели к некоторому увеличению штатных денежных окладов чинов полиции, что привлекло в ее ряды более надежных людей[18].

Таким образом, в конце XIX — начале XX в. основными для провинциальной полиции являлись административные, правительственные и чисто полицейские функции, регулируемые нормативно-правовыми актами. К ним можно отнести санитарно-эпидемиологические мероприятия, противопожарную охрану, строительный и торговый надзор и общественное благоустройство, а также содействие делам казенного, судебного и военного ведомств. Кроме того, в ведении полицейского аппарата по-прежнему оставались незначительные политические функции, такие, как цензура. Но особое внимание полиции было направлено на борьбу с пьянством, проституцией и другими явлениями, «порочащими добронравие».

В процессе реформирования полицейского аппарата во второй половине XIX в. изменилась структура уездной полиции: земская и городская полиции реорганизовывались в единое уездное полицейское управление, появились должности уездного исправника и полицейского урядника; станы возглавляли приставы, участки (сотни) — сотские и десятские. И все же, несмотря на попытку центральной власти законодательно унифицировать полицейское ведомство и разграничить полномочия ее структур, на практике к концу XIX в. не удалось завершить реформирование системы, внести радикальные изменения в деятельность и функциональные обязанности уездной полиции, решить вопросы ее независимости от администрации и органов самоуправления[19].

Основной задачей созданных полицейских подразделений являлось пресечение массовых беспорядков.

В 1905 г. полицейская стража действовала уже в 50 губерниях, причем образовывались особые конные команды численностью 25 % наличного состава стражи для большей оперативности и мобильности их перемещения.

В стражу принимались русские подданные, достигшие 25 лет и обладающие атлетическим сложением, преимущество при приеме имели отставные и уволенные в запас нижние воинские чины. От кандидатов на должность урядников требовалось: умение составлять протоколы, знание основ полицейской службы и обязанностей полиции по борьбе с преступностью; от кандидатов в стражники — умение читать и писать, иметь достаточное общее развитие.

В 1906 г. комиссия МВД провела комплексную проверку уездной стражи в 28 губерниях России. По ее итогам была вынесена Высочайшая благодарность Витебской и Тамбовской уездной страже. Неудовлетворительное состояние по выбору личного состава, его строевой подготовки, вооружению, обмундированию и конскому снаряжению было отмечено в семи губерниях. Особое беспокойство правительства вызывало состояние правопорядка в Закавказском крае. Для обеспечения общественного спокойствия и безопасности в Тифлисской, Кутаисской, Елисаветпольской, Эриванской, Бакинской губерниях, Карской области и Закатальском округе в августе 1899 г. была образована Закавказская полицейская стража, в штате которой насчитывалось 5500 нижних чинов и 51 офицер.

Однако желаемых результатов не было достигнуто. Так, если в период с 1895 по 1898 г. в крае было совершено 3 тыс. официально зарегистрированных убийств и 2448 разбоев и грабежей, то с 1900 по 1901 г. включительно 3522 и 2762 соответственно.

В целом по России в начале XX в. темпы роста преступности неуклонно повышались. Если с 1885 по 1898 г. число осужденных окружными судами выросло на 12 %, то с 1899 по 1908 г. — на 66 %. В первые девять лет XX в. ежегодный прирост преступности в стране составлял 7 %*.

9 июля 1878 г. в штат уездных полицейских управлений была введена должность полицейского урядника. Он должен был занимать среднее положение между становым приставом и сотским. 28 июля 1887 г. была издана Инструкция полицейским урядникам, где были зафиксированы их права и обязанности. Документ был утвержден министром внутренних дел после согласования с Министерством юстиции и действовал на всей территории России, где была введена должность полицейского урядника. Согласно Инструкции, урядник должен был проживать на территории своего участка и не мог отлучаться без разрешения станового пристава. Для успешного исполнения своих обязанностей урядник был обязан тщательно изучить территорию своего участка, знать расположение сел, поселков, отдельных домов, представлять, где могут укрываться «злоумышленные люди», где преступники могут скрывать или сбывать имущество, добытое преступным путем, в том числе краденых лошадей и скот. [20]

В пределах своего участка урядник выполнял большое число обязанностей. Он занимался предупреждением и пресечением преступлений, составлением протоколов при обнаружении правонарушений. Урядник должен был пресекать все действия граждан, направленные против правительства, ведущие к подрыву нравственности и прав собственности. Он следил за соблюдением правил противопожарной безопасности, контролировал принятие мер против наводнения, наблюдал за «исполнением народного здоровья», за состоянием дорог, мостов и телеграфных столбов.

Важной функцией урядника была обязанность производить дознание. В связи с этим прокурор Московской судебной палаты Н.В. Муравьев разработал для урядников пособие по обнаружению и расследованию преступлений. В нем содержалась информация об обязательных действиях низших чинов полиции при получении сведений о преступлениях, о порядке принятия заявлений о преступлениях и правилах проведения дознания, о необходимости уведомления о случившемся прокурора, судебного следователя и пристава. За медлительность при исполнении приказания начальства, за нерадение и беспорядки на службе, за неисполнение Инструкции полицейские урядники несли ответственность. Контролировали их деятельность становые приставы, которые имели право делать урядникам выговоры, замечания, подвергать их аресту до семи суток, увольнять со службы. За более серьезные проступки урядники подлежали ответственности по суду (дела о проступках урядников рассматривал по постановлению губернского правления окружной суд)[21].

В сфере должностных обязанностей урядника находилась помощь в организации деятельности сотских и десятских. На основании Закона от 5 мая 1903 г. сотские и десятские не входили в состав чинов уездной полиции и находились в заведовании сельского и волостного начальства в качестве низших служителей внутренней сельской полиции. Надзор и руководство за ними по исполнению полицейской

обязанности принадлежали исправникам и становым приставам.

При выполнении своих обязанностей урядник, как и околоточный надзиратель, руководствовался множеством законов, уставов, инструкций центрального аппарата государства и нормативными актами губернских властей. При предупреждении и пресечении преступлений он следовал предписаниям Устава предупреждения и пресечения преступлений, при нарушении санитарного состояния — Устава врачебного. Согласно Уставу строительства, урядник был обязан наблюдать за правильностью построек в селениях и деревнях. При обнаружении строений, представляющих угрозу для окружающих, он обязывал владельцев в назначенный срок устранять опасность, в противном случае привлекал к ответственности виновных лиц. Лесной устав обязывал урядника содействовать тушению пожара в казенных лесах, а также проводить дознание: по какой причине произошел пожар, случайность ли, неосторожность или кто-либо совершил умышленный поджог. По Уставу сельского хозяйства урядник осуществлял надзор за выполнением правил охоты. Земельное законодательство обязывало его доводить до сведения крестьян порядок выкупа земель в виде наследования, знакомить их с правилами пользования землей. Обязанности урядника были столь разнообразны, что выполнить их, как показала практика, было совсем непросто. Многие из занявших эту должность получали нарекания со стороны населения. Такая ситуация имела объективные основания. С одной стороны, часто в глухой российской провинции урядниками становились люди случайные, не отвечавшие требованиям не только полицейской, но и иной государственной службы, многие из них оказывались неспособными нести тяжелую полицейскую службу, где требовались верность, скромность, благие намерения к своему Отечеству. С другой стороны, урядники были наделены большими полномочиями, не ограниченными никаким цензом, и не всегда правильно использовали свое служебное положение. Не случайно по инициативе губернаторов с одобрения МВД на местах стали открываться школы для обучения полицейских урядников. Срок обучения в них устанавливался от одного до четырех месяцев, программа составлялась на местах и менялась в зависимости от уровня подготовленности слушателей, особенностей каждой губернии и даже уезда. В период учебы полицейские урядники слушали курс лекций по сыскному делу, знакомились с порядком допроса подозреваемого и свидетеля, тактикой задержания преступника, спецификой конвоирования арестованного, обучались методам производства обыска и выемки, ведению полицейского наблюдения, изучали особенности раскрытий таких видов преступлений, как убийства, кражи, поджоги, конокрадство и отравление. Для оказания первой медицинской помощи пострадавшим при несчастных случаях слушатели осваивали курс первичной медицинской подготовки[22].

Институт урядников существовал до 1917 г. и, несмотря на наличие многочисленных проблем в организации деятельности урядников, может рассматриваться как попытка усовершенствования функционирования полиции в Российской империи.

Хотя начиная с середины XIX в. российская полиция постепенно освобождается от несвойственных ей направлений деятельности, в частности судебной, следственной, взыскания налогов, частично хозяйственно-распорядительной и др., в целом объем обязанностей, возлагаемых на полицейские органы в исследуемый период, был слишком велик. В научной литературе подчеркивается разносторонность обязанностей полиции: «Наряду с выполнением чисто полицейских функций полиция осуществляла надзор за продажей вина, ведала вопросами санитарии, борьбы с голодом и эпидемиями, призрением бедных, охраняла государственную собственность, осуществляла паспортный учет. В ведении полиции находилось обнародование законов, манифестов, указов, распоряжений государственных органов... она свидетельствовала факты, имеющие юридическое значение, осуществляла продажу имущества с аукциона в счет погашения долга, сопровождала партии рекрутов»[23].

Как отмечается в юридической литературе, обязанности полицейских не систематизировались, а представляли скорее механическую сумму законоположений, копившихся десятилетиями. Так, полиции вменялось в обязанность: производство дознаний о причинах семейных несогласий, собрание сведений о состоянии посевов, ведение книги описания уезда, недопущение споров против догматов православной веры, обязанность иметь попечение, чтобы молодые и младшие почитали старших, чтобы дети повиновались родителям. Об осложнении криминогенной обстановки свидетельствуют следующие фактические данные. В журнале комиссии К.К. Грота, готовившей в конце 1870-х гг. материалы для тюремной реформы, указывалось, что в Сибири в 1877 г. находилось 197 966 ссыльных. В Представлении министров внутренних дел и юстиции об ограничении ссылки в Сибирь от 26 февраля 1886 г. приводились следующие данные, согласно которым в Сибири к 1885 г. находилось 264 тыс. ссыльных. В период с 1884 по 1890 г. было привлечено к уголовной ответственности за совершение государственных преступлений 4307 лиц, т.е. в среднем 538 человек в год. За три года (с 1901 по 1903 г.) к такой ответственности было привлечено уже 7796 лиц, в среднем 2599 человек в год, т.е. в пять раз больше[24].

Чины полиции имели право производить дознание, под которым понималось расследование уголовного преступления по горячим следам в разыскном порядке, направленное на обнаружение обвиняемого и сбор доказательств его виновности. При этом полиция должна была определить, действительно ли, какое, когда и при каких обстоятельствах совершилось преступление; выяснить, кто и на каком основании подозревается в его совершении; не допустить, чтобы подозреваемый скрылся, а следы преступления изгладились[25].

Полиция принимала меры для того, чтобы подозреваемый не мог скрыться от следствия: когда он был застигнут при совершении преступного деяния или сразу после его совершения; когда потерпевшие от преступления или очевидцы укажут прямо на подозреваемое лицо; когда на подозреваемом или в его жилище были найдены явные следы преступления; когда вещи, служащие доказательством преступления, принадлежат подозреваемому или оказались при нем; когда он сделал покушение на побег или пойман во время или после побега; когда подозреваемый не имеет постоянного места жительства или оседлости.

Полиция помогала в проведении мобилизации и призыва новобранцев на действительную службу. По строительному уставу она наблюдала: чтобы в городах никакие новые постройки и капитальные перестройки в домах не производились без разрешения местных властей; чтобы постройки производились во всем согласно утвержденным планам; чтобы принимались меры предосторожности от несчастных случаев. Вместе с тем сотрудникам полиции приходилось выполнять свои служебные обязанности при негативном отношении обывателей.

Отрицательное воздействие на эффективность деятельности служащих российской полиции в исследуемый период оказывали следующие факторы: разнородность и плохо налаженное взаимодействие правоохранительных структур, малая величина полицейских штатов относительно численности населения и обширности обслуживаемой территории; явная недостаточность финансирования; отсутствие системы специальных учебных заведений, которые осуществляли бы качественную подготовку полицейских кадров в требуемом объеме.

Должностные лица правоохранительных органов обязаны были применять меры принуждения в строго индивидуальном порядке на основании фактических доказательств и сообразно действующему законодательству, причем наказание должно быть адекватно тяжести содеянного.

Один из этапов реформирования полицейской системы характеризуется появлением специализированных полицейских структур. Значительной самостоятельностью среди них обладала специально созданная транспортная полиция. Она формировалась в форме специализированных полицейских команд дирекции водяных и сухопутных коммуникаций, состоящих из смотрителей в чине унтер-офицеров, рядовых и лоцманов, формируемых непосредственно директором окружного управления. Новая полицейская структура не входила в систему местной администрации, городской и сельской полиции. Так, первые упоминания о правовом статусе прообраза современных органов внутренних дел на транспорте были зафиксированы 20 ноября 1809 г. Высочайшим Манифестом Александра I «Учреждение об управлении водяными и сухопутными сообщениями». В соответствии с данным актом было создано новое учреждение, в штат которого «...для полицейского надзора как по воде, так и по сухопутным сообщениям» вводилась полицейская команда[26].

Достаточно интересно прослеживался в деятельности полиции национальный принцип. Актуальность темы обусловлена особым интересом к историческому опыту в связи с проведением реформ в сфере государственного управления в России. В XIX столетии в Российской империи было несколько национальных регионов с особым правовым статусом. Система административных и полицейских органов в каждом национальном регионе Российской империи была предопределена этим статусом. При разработке общеимперского законодательства учитывались национальные особенности каждого региона. Если территория до вхождения в состав империи располагала своей правовой и административной системой, то унификация проходила по пути приспособления системы такого региона к общеимперской (при сохранении большой доли национальной специфики). Так было в Царстве Польском и Великом княжестве Финляндском. В Туркестанском крае и Кавказском регионе ситуация была иной — там институты управления более жестко копировали общеимперскую модель.

Западные регионы имели особый порядок управления, что выражалось прежде всего в сохранении местных представительных органов (ландесштатов, сеймов). Царство

Польское (до 1831 г.) и Великое княжество Финляндское по статусу являлись конституционными монархиями со своей монетной системой, военными силами, таможенной границей (Финляндия) и т.п. В связи с этим своеобразно развивались государственные и правовые институты этих регионов. Только новый курс, направленный на унификацию управления, изменил эту ситуацию в конце XIX в. Вообще стремление к унификации управления выражало общую тенденцию к бюрократической централизации управления в империи.

Правовое положение Царства Польского менялось несколько раз за то время, пока оно находилось в составе Российской империи. Вначале, в период конституционной монархии, оно имело определенную автономию, затем, после инкорпорации в империю, потеряло ее, что повлияло на организацию полиции. Если в конституционные времена полицейские органы оставались такими, как были до включения в состав Российской империи, то в период инкорпорации их заменили общеимперскими. Местные выборные руководители административно-полицейских органов — капитан-исправники — стали назначаться российскими властями (МВД по представлению губернатора). Но даже в таких условиях польская полиция имела свою специфику и полицейские институты, свойственные только Польше, например институт помощника варшавского генерал-губернатора по полицейской части.

Особенность проявлялась в усложнении структуры и компетенции земской полицейской стражи, в постоянном совмещении функций (полицейских, политического розыска и военных) в одних органах. В связи с этим усложнялся порядок назначения на должности полицейских начальников. Общая полиция находилась под контролем политической полиции (так как подчинялась жандармским офицерам), имела в своем составе военизированные структуры. Пограничное положение Польши обусловило увеличение властных полномочий жандармских чиновников. Внутриполитическая ситуация в Царстве Польском создавала все условия для особенного устройства полиции. Чтобы сохранять целостность Российского государства, порядок и стабильность, необходима была сильная, строго контролируемая, оперативно действующая полицейская система.

Не менее специфичным был полицейский аппарат и Великого княжества Финляндского. Оно представляло собой самостоятельную во внутренних делах часть империи. Полицейская система там не претерпела серьезных изменений с переходом в состав Российской империи. Особенностью организации полиции было широкое использование местных полицейских структур, оставшихся в Финляндии со шведских времен, — коронных фохтов и ленсманов. В княжестве не были учреждены такие общеимперские полицейские органы, как нижний земский суд, приставы, урядники, земские начальники. Несмотря на то что городская полиция Финляндии была представлена Управой благочиния, созданной по российскому образцу XVIII в., в ней сохранились местные полицейские структуры — гевальдигеры и ор- дингсманы; не вводились должности приставов. В автономном княжестве не возникала потребность в разветвленной и военизированной полицейской системе. На протяжении почти всего XX в. внутриполитическое положение там было стабильнее, чем в других национальных районах. На Финляндию не распространялась система жандармских органов (до начала XX в.), не вводилась земская полицейская стража[27].

Самостоятельный статус Финляндии повлиял и на то, что органы полиции в уездах княжества были несложными, содержали традиционные местные элементы и были мало охвачены унификационным процессом. Для сохранения на местах правопорядка и спокойствия вполне достаточным считался контроль со стороны административно-полицейских органов (ландсгевдингов, коронных фохтов, фискалов). Это свидетельствует о гибком подходе российского правительства к полицейскому управлению в национальных регионах, которые ранее входили в состав других европейских государств.

Изучение правового положения Закавказья и Туркестана показало, что в отличие от западных национальных регионов по характеру управления они являлись колониями Российской империи. Военное и гражданское управление на Кавказе находилось в руках наместника и главнокомандующего, а в Туркестанском крае — генерал-губернатора; высшее управление ими — в ведении военного министерства империи. Кроме особенного административно-территориального деления (на генерал-губернаторства, наместничества, области, округа, магалы, дистанции, наибства) в этих регионах существовала специфика в административно-полицейской системе. Создавались органы, необходимые только на данной территории, например постоянная милиция — на Северном Кавказе и в Туркестане, российский пограничный комиссар — в Закавказье, участковые начальники — в Семиреченской области Туркестанского края и начальник г. Ташкента (приравненный к уездному начальнику) и т.д. К тому же у чиновников всех рангов наблюдалось значительное расширение компетенции, связанное с пограничным положением этих регионов.

Характерной чертой аппарата управления в восточных и юго-восточных регионах была его военизация. Для усиления местной полиции на территории ряда областей постоянно находились регулярные воинские казачьи подразделения. На протяжении всего XX в. на Кавказе и в Туркестане оставались неизменными основные принципы управления полицейским аппаратом, специфические полицейские структуры и особая кадровая политика. Это проявилось главным образом в военизации всего полицейского аппарата, начиная с военного министра, который осуществлял высшее руководство полицией, и заканчивая уездными начальниками. В Закавказье и Закаспийской области Туркестанского края уездные начальники были исключительно военными чиновниками; кроме исполнения административно-полицейских функций на них возлагалось командование военными частями уезда, что, кстати, отличало их от уездных начальников российских губерний. Изменение их правового статуса оказалось закономерным явлением в условиях военизации всего административного аппарата.

Соединение административно-полицейской и военной властей прослеживалось на всех уровнях управления общей полицией в Туркестане. Военные губернаторы руководили полицейскими органами и командовали войсками на своей территории. Причем для некоторых высших полицейских начальников допускалось совмещение не только военного и гражданского руководства, но и дипломатической практики. Такими были должности наместника и главноуправляющего на Кавказе, генерал-губернатора и военных губернаторов в Туркестане. Необычная компетенция объяснялась отдаленностью национальных окраин от центра и необходимостью самостоятельного оперативного реагирования на изменение ситуации внутри региона и на границе. Назначение на эти ответственные должности контролировали император и правительство. Показательна в этом смысле должность начальника Закаспийской области (губернаторского ранга), который, находясь в особых условиях, имел самостоятельный статус (в отличие от других губернаторов) и подчинялся только императору. Кроме того, в некоторых уездах Туркестанского генерал-губернаторства и на Кавказе были введены новые полицейские институты, предназначенные только для определенной местности. Так, в Семиреченской области Туркестанского края, на границе с Китаем, на трех участках действовали начальники, полномочия которых были намного шире, чем полномочия участковых приставов, приравненных к ним по компетенции.

В Закавказье учреждалась должность участкового заседателя, который проводил первичный полицейский розыск и даже выступал в роли судьи по малозначительным делам. Кавказская постоянная милиция, созданная из местных жителей в Терской и Кубанской областях, служила под началом российских военных властей в качестве стражи и полицейско-исполнительной силы для охраны коммуникаций и обеспечения порядка в аулах. В таком неспокойном регионе, как Северный Кавказ, нельзя было обойтись без использования местного населения.

В период реформирования полицейской системы на Кавказе и в Туркестане российские власти учитывали религиозно-культурный фактор и языковой барьер. Городская полиция в Закавказье и Туркестане создавалась по российскому образцу, но включала местные элементы. В туркестанских городах допускалось существование местной (выборной) полиции в лице аксакалов, которые действовали под контролем военных начальников (в Ташкенте — военного губернатора); остался неизменным существовавший ранее институт начальника города. Для городской полиции Закавказья были характерны постоянная реорганизация, значительное расширение компетенции полицейских чиновников, принятие на службу местных дворян в качестве полицейских чинов (нацвали). Несмотря на то что всеми административно-полицейскими органами в городе руководил комендант (русский офицер), полицейскую управу возглавлял полицмейстер-нацвали (представитель коренного населения). Надо заметить, что степень использования местных полицейских структур зависела от определенных внутриполитических факторов и уровня социально-экономического развития национального региона.

Изучение схем управления полицией в разных регионах позволило сделать вывод о том, что более развитые в социально-экономическом и политическом отношении национальные регионы не требовали постоянного и сильного контроля со стороны центра, их полицейский аппарат содержал много традиционных элементов и обладал определенной самостоятельностью. Подобное управление было возможно лишь в условиях стабильности внутриполитической жизни, при отсутствии революционных, национально-освободительных или сепаратистских движений. Когда ситуация менялась, система полицейских органов перестраивалась в сторону усиления политической полиции и увеличения военизированных подразделений с полицейскими функциями (полицейской стражи). Этот процесс сопровождался ужесточением контроля со стороны центра за местными полицейскими органами и органами самоуправления, менялась кадровая политика.

В менее развитых национальных регионах изначально устанавливался полный контроль со стороны центра за всеми полицейскими органами, учрежденными российской властью, и местными общественными органами с полицейскими функциями; раньше, чем в других местах, проводилась реорганизация полицейских структур с целью их унификации. В результате весьма ограничивалось использование местных элементов. Это позволяло в известной степени поддерживать правопорядок и внутриполитическую стабильность.

Таким образом, организационные формы и принципы управления деятельностью органов полиции национальных окраин Российской империи были обусловлены историческими, экономическими, политическими и иными особенностями каждого конкретного региона. Однако они имели много общих черт, являясь составными частями единого полицейского аппарата в рамках общего правового пространства. Современное Российское государство в отличие от империи XIX в. имеет федеративное устройство, но опыт прошлого с точки зрения оптимального сохранения единой централизованной системы органов внутренних дел заслуживает внимательного изучения и анализа.

  • [1] КобозевЛ.Л. Профессиональная подготовка полицейских кадров в период образования и становления МВД Российской империи // История государства и права. 2006. № 5. С. 31.
  • [2] Мамонтов Л. Г. Реформа предварительного следствия во второй половине XIX века в России (историко-правовое исследование) : дис.... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 58.
  • [3] Русский консерватизм XIX столетия. М., 2000. С. 245.
  • [4] Канцев Л.Б. Начало освоения и заселения Кубани, административно-территориальные изменения в Кубанской области иструктурные преобразования органов полиции (XIX — начало XX века) // История государства и права. 2007. № 11. С. 17.
  • [5] Седу нов Л. В. Губернский городовой. История Псковской городской полиции XVIII — начала XX в. Псков, 2004. С. 175.
  • [6] Министерство внутренних дел России. 1802-2002: исторический очерк. В 2 т. Т. 1. СПб., 2005. С. 154-159.
  • [7] Седунов А.В. Реформирование исполнительной полиции России во второй половине XIX — начале XX века // Миграционноеправо. 2006. № 3. С. 25.
  • [8] Главинская С.Н. Организация штата уездной полицейскойстражи Черноземного центра России в 1901—1917 гг. // Историягосударства и права. 2007. № 8. С. 29.
  • [9] Полиция и милиция России: страницы истории / А. В. Борисов, А. Н. Дугин, А.Я. Малыгин [идр.]. М., 1995. С. 19.
  • [10] Синькевич Н.Л., Крылов Г.В. Городская реформа 1870 года и еереализация в Санкт-Петербурге : монография. СПб. : Санкт-Петербургский ун-т МВД России, 2000. С. 141.
  • [11] Иванов В.Л. Рецензия (Тот Ю.В. Реформа уездной полиции вправительственной политике России в XIX веке) // История государства и права. 2006. № 3. С. 47-48.
  • [12] Мухортое Л.Л. Организационно-правовые основы деятельности полицейских органов во второй половине XIX века // Историягосударства и права. 2007. № 15. С. 10.
  • [13] Максимова Н.А. Первый опыт централизации и специализации полицейской службы внутренней безопасности в Российскойимперии // История государства и права. 2009. № 7. С. 40.
  • [14] Сизиков М.И., Борисов А.В., Скригилев А.В. История полицииРоссии (1718-1917). Вып. 2. М., 1992. С. 39.
  • [15] Лурье Ф.М. Технология и корпоративная мораль политического сыска // Нева. 1997. № 6. С. 182.
  • [16] Инструкция околоточным надзирателям 1867 г. // Историяполиции России : краткий очерк и основные документы ; под ред.В.М. Курицына. М., 1998. С. 110.
  • [17] Салтык Г.А. В борьбе за сохранение «благочиния, добронравия и правопорядка»: из истории провинциальной полиции // История государства и права. 2009. № 18. С. 20.
  • [18] Берова Д.М., Нагоева М.Л. Организация органов правопорядка вконтексте Судебной реформы 1864 года и ее влияние на изменениеполицейских полномочий при применении мер принуждения // История государства и права. 2008. № 20. С. 25.
  • [19] Степанова Е.И. Эволюция деятельности уездной полицииКурской губернии во второй половине XIX — начале XX в. : авто-реф. дис ... канд. истор. наук. Курск, 2012. С. 18.
  • [20] Мулукаев Р. С. Полиция в России (IX в. — нач. XX в.). Н. Новгород, 1993. С. 75.
  • [21] 2 Ахмедов Ч.Н. Полицейский урядник: особенности становления института в Российской империи // История государства иправа. 2006. № 11. С. 45.
  • [22] Полиция и милиция России: страницы истории / А.В. Борисов, А. Н. Дугин, А.Я. Малыгин [идр.]. М.: Наука, 1995. С. 83.
  • [23] Мушкет И.И. Полиция в механизме Российского государства:историко-теоретический аспект : дис. ... канд. юрид. наук. СПб. :Санкт-Петербургский юрид. ин-т МВД РФ. 1997. С. 102-103.
  • [24] Нарбутов Р.В. Проект развития полицейских органов России //Сов. государство и право. 1990. № 11. С. 129.
  • [25] Киикова Л.К. Функции полиции и борьба с преступностью вконце XIX века // История государства и права. 2007. № 15. С. 12.
  • [26] Мамлеева Д.Р. Организационно-правовые формы деятельности транспортной полиции России в XIX веке: историко-правовоеисследование : автореф. дис ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 20.
  • [27] Тимошевская Л.Д. Государственно-правовой статус национального региона Российской империи как основа формированияего полицейской системы (XIX — начало XX в.) // История государства и права. 2010. № 21. С. 45.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >