ЭКОЛОГИЯ И ЭКОНОМИКА

РОЛЬ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В РЕАЛИЗАЦИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

Становление рыночных отношений отражается на осуществлении охраны окружающей среды, что актуализирует задачу определения ее соотношения с бизнесом, предпринимательством, государством. Известное взаимодействие и одновременное противоборство права и экономики, экономики и экологии, имеющих один фонетический корень, отражается на целях и уровне правового регулирования экономического механизма охраны окружающей среды, который в современных условиях становится основным среди других звеньев управления рациональным природопользованием, признанным направлением единой государственной экологической политики.

Сама попытка права регулировать экономику, как и влияние экономики на право, постоянно служили предметом пристального внимания сотрудников ИЗиСП. Соотношение права и экономики давно представляет собой фундаментальную проблему, решать которую пытаются экономисты, юристы, философы, социологи и представители иных отраслей знания^[1].

Уместно сосредоточиться на более утилитарных аспектах воздействия права на элементы экономического механизма охраны окружающей среды, их взаимодействия между собой, ожидания социума по поводу роли правового регулирования имущественных подходов к организации природопользования.

Экономический механизм охраны окружающей среды, его правовое регулирование занимает ведущее место в Основах государственной политики; Правительством принято постановление о плане действий по их реализации.

В Основах государственной политики неоднократно используются термины «экономическая деятельность», (подп. «ж», «з», «и», «к», «п» п. 8разд. 11, подп. «а», «б» п. 14, подп. «в» п. 17, подп. «г» п. 18, подп. «е» п. 20разд. IV) и «экономическоерегулирование» (п. «в», «з» подп. 9 разд. 111).

Во-вторых, в Основах государственной политики предусматривается совершенствование нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды с помощью следующих механизмов: принятие законодательных и иных нормативно-правовых актов; создание структурноцелостной, комплексной и непротиворечивой их системы; создание нормативно-правовой базы внедрения и применения стратегической экологической оценки; усиление ответственности и обеспечение неотвратимости наказания за экологические правонарушения (п. 11 разд. IV).

Отражение в праве экономического механизма должно быть объективным, обусловленным социально-экономической обстановкой, но пока носит отчасти волевой характер; общие, как и имеющие практический характер подходы к рассмотрению проблемы эффективности законодательного регулирования экономического механизма в области природопользования безусловно являются полезными для современного общества, вынужденного уделять повышенное внимание экологическим задачам ввиду возложения немалых надежд на помощь рынка.

Изменение представления о соотношении экономики и права иллюстрирует признанная утратившей силу ст. 15 Закона «Об охране окружающей среды» под названием «Федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятия по охране окружающей среды» (содержала отсылки к законодательству РФ, к законодательству субъектов РФ, к иному законодательству).

Большинство утвержденных правовыми актами природоохранных целевых (а их на федеральном уровне было около четырех десятков) и иных программ выполнялись в течение десятилетий неудовлетворительно, с грубейшими нарушениями сроков и срывом запланированных мероприятий ввиду их регулярного недофинансирования, заведомой недооценки их стоимости, коррупционного вмешательства.

Исключение данной нормы из Закона «Об охране окружающей среды» с 1 января 2006 г. отражало снижение доли участия государства в планировании и осуществлении хозяйственной деятельности в области природопользования, уход государства от чрезмерного навязывания административных барьеров, от излишнего надзора за охраной окружающей среды, связанных с повышением роли экономического механизма во многих сферах.

Среди задач, касающихся экономического механизма охраны окружающей среды, можно выделить наиболее актуальные и конкретные, которые затрагивают вопросы использования и эффективности природоохранных платежей, повышения плодородия почв, предотвращения загрязнения окружающей среды в процессе промышленного и сельскохозяйственного производства, использования платы за водопользование, лесопользование для сохранения и восстановления водного, лесного фонда^[2].

Набор инструментария природоохранного экономического механизма довольно широк и динамичен. Последнее предложение ст. 14 (Методы

экономического регулирования в области охраны окружающей среды) Закона (включающая 10методов) звучит следующим образом: «Кметодам экономического регулирования в области охраны окружающей среды относятся: ...иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды».

С одной стороны, такой незаконченный и открытый для продолжения перечень методов экономического регулирования свидетельствует о дискуссионности постановки и решения проблемы их отражения в праве, о возможности и целесообразности законодательного регламентирования отношений «экономика — экология — право», о трудностях подчинения экономических законов законам юридическим.

С другой стороны, законодатель предвидел дальнейшее развитие экономического механизма природопользования, дополнение его новыми элементами, обусловленными совершенствованием постиндустриального мира, изменениями социально-экономической обстановки. Таким образом, перечень методов экономического регулирования охраны природы, не являясь исчерпывающим, может пополняться иными методами, включая установленные в других нормативных правовых актах, в том числе в налоговом, антимонопольном законодательстве [219- 224,227,242, 250,253,255,257,263].

Весомым считается положение ст. 14 Закона «Об охране окружающей среды» о предоставлении налоговых льгот при внедрении наилучших существующих технологий (НСТ). Длительное время обсуждались способы реализации этой нормы: Минприроды России проводило консультации с финансово-кредитными организациями о возможной поддержке технологических и экономических реформ, предусматривающих НСТ; Сбербанк был готов выделить миллиарды долларов на льготное кредитование программ экологической реконструкции российских предприятий; начались отбор проектов, составление реестра НСТ, разработка механизма предупреждения экологических угроз и выдачи поощрений за законопослушное поведение в сфере экологии.

Перспективными могут считаться положения гл. XIV «Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды» Закона «Об охране окружающей среды», ряд которых можно отнести к методам экономического механизма охраны окружающей среды. В нем предусматриваются ст. 75 «Виды ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды» с установлением имущественной ответственности, ст. 77 «Обязанность полного возмещения вреда окружающей среде», ст. 78 «Порядок компенсации

вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды», cm. 79 «Возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды» (опять «определение объема и размера возмещения вреда осуществляется в соответствии с законодательством»!?).

Два с половиной десятка лет назад идея восстановления окружающей среды ее загрязнителем «в натуре» была преобладающей и предусматривалась в Законе от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды». Трудности с восстановлением среды непосредственно загрязнителем, его нежелание восстановления «в натуре» и возможность откупиться внесением в бюджеты платежей, как и определенная заинтересованность администраторов платы, возобладали в конце концов и привели к установлению платы за негативное воздействие на окружающую среду как главного регулятора надлежащего поведения.

В настоящее время предполагается выделение бюджетных средств соответствующего уровня на охрану природы без непосредственной и прямой увязки с размерами полученных за загрязнение окружающей среды доходов.

Таким образом, мирное полноценное становление и историческое развитие экономического механизма обеспечения рационального природопользования, вытеснение и замещение им в значительной мере административных способов воздействия на загрязнителей природы обусловливают ему достойное и приоритетное место в комплексе правовых методов реализации экологической политики [см. 206, 256, 427, 431,477,572].

Плата за негативное воздействие на окружающую среду, возмещение вреда окружающей среде, штрафы за экологические правонарушения, средства от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции по первоначальному двадцатипятилетней давности замыслу законодателя должны были идти (сначала — исключительно, а затем — преимущественно) на охрану природы.

В Законе «Об охране окружающей среды» порядка и целей расходования природоохранных средств не предусматривается. Замыслы реформаторов дела охраны природы и законодателей конца XX в., установивших взимание платы за природопользование и загрязнение окружающей среды с целью их восстановления, с принятием этого Федерального закона потерпели фиаско и рухнули.

Зато набирает силу такой элемент экономического механизма обеспечения рационального природопользования, как экологическое страхование, которое осуществляется в обязательной или добровольной формах. Статьей 18 Закона «Об охране окружающей среды» определяются цели экологического страхования — защита имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков. Экологическое страхование согласно правовым актам осуществляется в двух видах: как имущественное страхование и как страхование ответственности предприятия — источника техногенной опасности для близкорасположенных природных объектов.

Вносятся предложения о введении в ряде случаев обязательного государственного экологического страхования: при этом уменьшится стимулирующая и повысится обязывающая составляющая экологического страхования, однако отсутствие надлежащего контроля за расходованием средств может привести к размытости и даже потере целей экологического страхования, как это случилось с взиманием платы за загрязнение окружающей среды, когда она стала направляться не на восстановление и воспроизводство природных ресурсов, а на финансирование других задач, может быть не менее важных, но не имеющих отношение к экологии.

Среди элементов экономического механизма охраны окружающей среды ведущее место принадлежит плате за негативное воздействие на окружающую среду, которая берется за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ, сбросы их в поверхностные и подземные воды, за загрязнение недр, лесов и почв, размещение отходов производства и потребления, за засорение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и иными видами физических воздействий. Плата за потребление природных ресурсов, их загрязнение, иные формы негативного воздействия на них была установлена правовыми актами в конце 1980—х гг. в связи с возобладанием мнения о приоритетности экономических методов воздействия на загрязнителей природы.

Основная мотивация платности природопользования — экологическая, т.е. стимулирование бережного использования природных благ. Фискальная составляющая должна носить целевой характер — полученные денежные средства направляются на воспроизводство и восстановление используемых природных ресурсов. В ряде нормативных правовых актов плата за загрязнение окружающей среды должна была подлежать расходованию с определением его целей.

Объявленный дефицит бюджетных средств, уменьшение природоохранных вложений обусловливают необходимость уяснения и уточнения предписаний, относящихся к регулированию соотношения получаемых за негативное воздействие на окружающую среду средств и их расходования на природоохранные нужды. Плата за природопользование, за загрязнение окружающей среды должны идти на восстановление природы, а оно дотируется по остаточному принципу, ложится увеличением себестоимости продукции, бременем для прибыли и внутреннего валового продукта.

Приоритетность природных факторов жизни отмечается по сравнению с остальными тем больше, чем значительнее достаток граждан, которым наряду с доходом необходимы чистый воздух, надлежащая питьевая вода, кондиционные продукты питания, рекреационные возможности леса. Расходование платы за загрязнение на восстановление нарушенной среды предусматривалось в той или иной мере в Водном и Лесном кодексах РФ, Федеральном законе о животном мире, принятых в 1990-х гг. Ряд этих норм подверглись изменениям в начале XXI в., а некоторые были вообще исключены из текстов соответствующих кодексов; в Водном и Лесном кодексах РФ 2006 г. целевое расходование платы за негативное воздействие на природные ресурсы вообще отсутствует.

В Определении Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. № 284-0 платежи за негативное воздействие на окружающую среду признаны обязательными публично-правовыми платежами за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной деятельности. Данные платежи носят индивидуально возмездный и компенсационный характер и не являются по своей правовой природе налогом.

Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 14 мая 2009 г. № 8—П внесение экологических платежей связано с необходимостью возмещения вреда окружающей среде. Целью экономикоправового регулирования охраны окружающей среды, направленного на обеспечение конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, является не столько фискальный интерес государства в наполнении казны, сколько сохранение природы и обеспечение экологической безопасности.

В случае нецелевого расходования экологических платежей становятся виртуальными права каждого на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Недостаточно реализованными становятся ст. 14 и 17 Закона «Об охране окружающей среды» согласно которым оказывается государственная поддержка предпринимательской деятельности посредством предоставления льгот при внедрении нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов.

В настоящее время органами Росприроднадзора собирается более 10 млрд рублей штрафов, которые обезличенно поступают в государственный бюджет; сам бюджет Росприроднадзора, осуществляющего ежегодно десятки тысяч проверок, составляет около 3 млрд рублей. Таким образом, отсутствие необходимости целевого использования средств, полученных за негативное воздействие на природу, не способствует устойчивому развитию, облагораживанию природной среды.

Можно вернуться к обязанностям потребителей природных ресурсов восстанавливать нарушенные части природы по соответствующим таксам и методикам либо в натуре. Это означало бы серьезный поворот в охране окружающей среды, уменьшило бы во многих случаях споры о размерах платы за загрязнение и о ее фискальном или компенсационном характере, повысило бы эффективность реализации экологической политики.

Среди направлений экономического механизма природопользования актуальным становится осуществление разнообразной и полезной предпринимательской деятельности в целях охраны окружающей среды (условно — экологическое предпринимательство), что является весьма своевременным и важным. Поддержание малого и среднего предпринимательства, социальная ответственность бизнеса перед обществом предполагают рассмотрение возможностей стимулирования экологического предпринимательства.

В российском обществе развиваются идеи о том, что эффективными участниками природоохранной деятельности становятся предприниматели, призванные быть основными субъектами экономического развития, от активизации и усилий которых во многом зависят состояние природных ресурсов и ход экологического развития. Расширение экологического предпринимательства рассматривается многими как сектор рынка экологических услуг, включающий сертификацию, паспортизацию, поддержку предприятий, осуществляющих экологическую деятельность.

Наибольшее развитие получили виды предпринимательской деятельности по обращению с ломом цветных металлов, по контролю и улучшению экологических параметров транспортных средств, разработке проектов нормативов воздействия предприятий на окружающую среду. Предпринимателями осуществляются экологический мониторинг, оказание медико—экологических услуг, утилизация и переработка отходов производства и потребления, проектирование новых, экологически чистых технологий, агрегатов и производств, экологическое образование и просвещение.

Экологической доктриной Российской Федерации 2002 г. и Основами государственной политики предусматривается, что для экономического регулирования рыночных отношений в целях снижения нагрузки на

природную среду, привлечения бюджетных и внебюджетных средств на природоохранную деятельность необходимы содействие предпринимательству в сфере охраны окружающей среды, установление механизмов финансовых гарантий.

Перечень видов предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях рационального природопользования и регулируемой правовыми актами, является весьма широким и, вероятно, не может быть завершенным, законченным, поскольку может видоизменяться вследствие проявления предпринимательской инициативы и развития форм использования природных ресурсов. Многие предусмотренные в законодательстве действия могут включаться в предпринимательскую деятельность, осуществляемую в целях рационального природопользования.

Важное направление обеспечения выполнения экологических требований видится в управлении качеством на любом участке предпринимательской деятельности, в ходе которой используются природные ресурсы. Федеральные, региональные и муниципальные органы исполнительной власти, руководители предприятий и собственники организаций осуществляют внедрение систем управления качеством продукции и систем управления природоохранной деятельностью в соответствии с требованиями Всемирной торговой организации и международными стандартами ISO 9000 (менеджмент качества) и ISO 14000.

Принятые в 1990-х гг. первые стандарты ISO 14000 в отличие от других природоохранных стандартов не заменяют установленных национальными актами требований, а способствуют созданию систем природоохранного управления, ориентируют не на количественные показатели воздействия хозяйствующего субъекта на окружающую среду, а на организацию рационального природопользования посредством экологического менеджмента.

Предусматриваются создание экологической службы предприятия, обеспечение согласия между руководством и персоналом в отношении природоресурсной деятельности, оценка качества экологического управления, учет экологических требований на всех этапах жизненного цикла предприятия, выпуска продукции и оказания услуг. Выбранные экологической политикой направления нередко совпадают с акцентами и сторонами социально-экономической политики российского общества.

Управление качеством как важное сквозное требование современного постиндустриального мира становится необходимым условием инновационной деятельности и успеха в международном соревновании за рынки производства и сбыта. Наполняя любую хозяйственную деятельность экологическими ценностями, управление качеством (деятельности, продукции, услуг) становится эффективным элементом экономического механизма охраны окружающей среды.

Одной из важных форм стимулирования и поддержки предпринимателей, занимающихся экологической деятельностью, становится выдача государственных заказов на основании требований Гражданского и Бюджетного кодексов РФ, федерального законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Формирование государственного или муниципального заказа может проводиться на основе принципов, разработанных и утвержденных в регионе с целью поддержки природоохранной деятельности и предупреждения коррупции^[3].

Нередко вносится предложение о целесообразности налоговых и иных послаблений в отношении рачительных природопользователей, использующих эффективные меры по охране окружающей среды. Однако часто упоминаемые в российском законодательстве «налоговые и иные льготы» для поощрения рационального природопользования зачастую не подкрепляются конкретными предписаниями, в том числе в подзаконных актах, и, таким образом, не применяются, не оказывают влияния на потребление природных ресурсов.

Установление финансового контроля над реализацией экологических целей при осуществлении предпринимательской деятельности по использованию, сохранению и восстановлению природных ресурсов может способствовать закреплению и конкретизации указанных льгот в региональном и местном законодательстве в соответствии с предоставленной законодательством компетенцией. Сочетание усилий публичных органов и предпринимательского корпуса в защиту природы может стать вектором развития экономического механизма, реальным направлением ее охраны в интересах личности, общества, государства.

В конце концов именно баланс и совокупность частных инициатив, свободы законной экономической деятельности, социальной ответственности бизнеса, регулируемого законом вмешательства государства в природопользование и поддержка его рациональности становятся определяющими в обеспечении природных условий достойной жизни человека и поддержания экологического правопорядка.

• [1] См.: Братусь С.Н. О соотношении законов экономических и законов юридическихпри социализме // Советское государство и право. 1952. № 11; О роли права виспользовании объективных экономических законов: сб. ст. / под ред. С.Н. Братуся. М., 1954; Он же. О роли советского права в развитии производственныхотношений. М., 1954; Он же. Соотношение экономических и административноправовых методов управления социалистическим производством // Материалык научной конференции по проблемам совершенствования планомерной организации и управления социалистическим производством. М., 1965; Он же. Рольправа в развитии советской экономики. М., 1971; Братусь С.Н., Петров И.Н.,Венгеров А.Б. и др. Советское законодательство и хозяйственный механизм. М.,1984; Кирхнер К. Трудности восприятия дисциплины «право и экономика» в Германии // Истоки. Экономика в контексте истории и культуры. М., 2004; В.П. Мозолин. Модернизация права собственности в экономическом измерении //Журналроссийского права. 2011. № 1.
• [2] См.: Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды: дис.... д-ра юрид. наук. М., 2000; Губарева А.В., Чуличкова Е.В.Эклектицизм экономики, права и экологии: современные реалии // Экологическое право. 2015. № 2. С. 23—27.
• [3] См.: Лунеев В.В. Проблемы противодействия экономической преступности //Государство и право. 2014. № 2; Вишняков В.Г. Об укреплении правовых основсистемы государственного управления экономикой // Законодательство и экономика. 2014. № 4. С. 7—17.